公共管理学引论.doc

1公共管理A定义：公共管理即通过依法运用公共权力，提供公共产品和服务来实现公共利益，同时接受公共监督。公共管理是公共组织运用所拥有的公共权力，为有效地实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。公共管理包括公共和管理两个方面，公共是指公共管理的本质, 公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会属性，它表明公共管理的本质是提供公共产品，管理社会公共事务，以满足社会公共需求；管理是指公共管理作为管理活动的一般属性，它表明公共管理是公共管理主体实施公共事务管理的一系列计划、组织、协调、控制等管理活动的总和。B公共管理的公共属性：公共需求、公共产品、公共服务、公共事务、良好治理 C公共管理一般管理属性：a组织中的管理有三个基本要素:目标、协调和绩效b管理三种职能，即战略管理职能、内部管理职能和外部管理职能c公共管理具有管理的一般属性。公共管理具有战略性、结果导向性和回应性。D公共管理的基本特点：a公共管理是以政府为主的公共组织与其他社会组织一道共同管理公共事务，并通过制度创新和管理方式创新达到良好治理目标的管理活动。b公共管理是一个整合性的概念，其根本特点是与时俱进，不断地适应社会公共需求增长与变化的趋势，为公民提供充足优质的公共服务与公共产品。c公共管理不完全等同于政府管理，而意味着新治理，是一种多中心的新型治理模式，公共管理主体多元化是公共管理的基本特征d公共管理高度重视政府自身的改革与再造、高度重视公共事务管理的方式创新与制度创新。e公共管理在公共部门公共性和民主性的前提下，适当借鉴市场机制和企业管理的具体手段与方式，以改革公共部门的动作机制，提高公共服务的质量与。f公共管理重视协调与外部环境的关系，强调适应外部环境的变化，采取战略管理方法来制度与实现公共管理目标。g公共管理强调公平与效率、自主与责任的统一。E公共管理的基本要素:公共管理的主体(主体除政府外，还包括非政府公共组织。)、公共管理的客体(属于政府管理范围内的社会公共事务，还包括了不属于政府公共管理事务的社会公共事务；一些在传统公共行政中难以见到的客体，诸如公共环境、项目执行、绩效评估、公共伦理等，也出现在公共管理的客体中)、公共管理、公共管理的过程与方式、公共管理的环境2政治行政二分:A行政与政治不同，把政治与行政区别开来。政治与行政二分的最为直接的原因主要是政治上的多党制和行政体系中的公务员制度建设。a政治是国家意志的体现，也是一个体现民意和制定政策的过程，同时政治还意味着由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力；b行政是国家意志的执行，也是一个落实民意和执行政策的过程，同时行政还意味着由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。c行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而研究政府的行政效率，使用方法或技术的标准；为了提高行政效率，最好将政党因素和政治权宜之计排斥在行政之外，将政府文职官员区分为政治官员和公务员，交规定公务员在政治上保持中立。B政治行政二分法主要观点:政府由政治与行政两种过程构成，行政是其中和中单独的过程行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上关于行政的科学研究可以遵循类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以幸政府管理的效率3治理理论基本观点包括：A治理理论认为政府不是国家唯一的权力中心，各种民间组织如非政府组织、协会、志愿性组织等同样是合法权力的来源；B治理强调国家与公民社会之间的合作，如谈判对话、模糊公私部门之间的界限，并重视公私之间的依赖关系；C治理注重在各种组织和个人参与的基础上，最终形成一个合作的网络，来分担各种公共事务和责任。D善治是理想的公共管理模式。认为公共管理主体不仅仅是政府，而且包括各种公共的和私人的机构4新公共服务A基本理论内涵：服务于公民追求公共利益重视公民权重视人的价值B新公共服务对新公共管理的超越主要体现在：新公共服务呼吁维护公共利益新公共新公共服务强调尊重公民权利新公共服务重新定位政府的角色。政府不再是处于控制地位的掌舵者,而只是非常重要的参与者。公务员是社会发展的参与者，公共利益的捍卫者，基层社区的领导者，多元责任的承担者，公共资源的管理者，共同领导的促成者C新公共服务理论的基本观点服务于公民而非顾客，关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。追求公共利益，致力于建立集体的共同的公共利益，公共利益是目标而非副产品。公民权和公民服务比企业家精神更重，超越企业家身份，重视公民身份在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性即战略地思考、民主的行动责任并不是单一的，关注市场、宪法和法令、社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。服务而非掌舵，越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭他们。重5官僚制组织:合理合法的权力或职权是官僚制组织的核心要素，以合理合法的权力为基础的官僚制组织是最有效地进行管理的组织形式。 A组织的结构性要素：a专门化的权限和任务。b职位按照“层级制”（等级制）的原则加以组织c官员的选任以专业技术资格为标准B组织的行为程序要素：a非人格b规则约束c高度纪律性C组织行为结果：在上述结构和程序要素基础上的行政行为将是高效的、持续的、精确的、可预期的、专业化的和纪律严明的。6 “政治的逆向控制”A公共行政范式严格区分政治与行政本来是希望同时保证政治的清明和行政的效率，在其施行之初确实推动了公共部门的政治中立，一定程度上防止了“政党分肥制”所带来的弊端。但伴随着科层制行政组织的规模日益膨胀、分工越来越细，使得政策执行过程日益专门化、复杂化，更加由于公务员终生雇佣制和政治官员的任期制，作为政策制定者的政治官员对作为政策执行者的公务员的监督与控制越来越困难乃至不可能。从政治官员到公务员的政治正向控制或者说一种法定的控制变得不可能，B于此同时，从公务员到政治官员的政治逆向控制却越来越成为一种现实。由于公务员长期在某个岗位和某个部门的工作中，积累了丰富的有关政策执行、政策需求乃至政策制定过程的知识和经验，这就使得他们具有了对短期任期制的政治官员的巨大谈判能力，而政治官员也非常清楚这一点，在这种情况下，政治官员和公务员就很容易达成默契，即在利益一致的前提下，政治官员默许公务员进入政策制定过程，就是参与政治，而公务员也会在政策执行中考虑政治官员的利益。政治的逆向控制已经从根本上打破了政治与行政二分的界限。7A新公共行政学强调公共行政的核心价值在于“社会公平”，在于促进公民社会所拥有的以社会公平为核心的基本价值，如自由、秩序、正义、民主、公平、代表性、响应、参与以及社会责任感等。新公共行政学派把“社会公平”视为公共行政的“公共目的”和核心，回应了社会要求进行行政改革以使公共行政更具有合法性的历史呼声。在批判传统公共行政范式和效率至上的价值观的基础上，新公共行政学派大力倡导了“社会公平”价值观，识别并澄清了公共行政学所要研究的方向，带来了包括公共行政的目的、领导艺术、经济有效性、管理和评估系统、人事管理、教育和培训、以及公共领域中的相互影响与关系等方面的变化。B新公共行政的理论观点：主张社会正义和社会公平；主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政理论；主张构建新型的政府组织形态；主张突出政府行政管理的“公共”性质；主张“民主行政”，并以作为“新公共行政”的学术识别系统8公共选择理论是介于经济学与政治学之间的新的交叉学科。它以新古典经济学的基本假设（尤其是理性人假设）、原理和方法作为分析工具，来研究政治市场上的主体（选民、利益集团、政党官员和政治家）行为和政治市场的运行。A公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，经济市场、政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者（需求者）和厂商（供给者），在政治市场上活动的主体是选民、利益集团（需求者）和政治家、官员（供给者）。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给其带来最大满足的私人物品；在政治市场上，人们通过政治选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是做出这两类决策。B该理论进一步认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，即不可能在经济市场上追求自身利益的最大化，而在政治市场上则是利他主义的，自觉追求公共利益的最大化； C公共选择理论的主要结论之一，便是主张在一个民主政体里，由于选民间有着理性的无知现象，政府所能提供的公共利益最终无法满足民众的需求。每个选民都面临到一个残酷的现实：他所投下的一票对于选举的结果影响微乎其微，然而若要更充分了解选举的候选人和议题便需要花费更多他自己的时间及资源。选民会理性的选择在政治上保持无知，甚至不参与投票。理性选择理论的研究者们主张这能解释为何在现代民主政治下大多数的公民都对政治议题保持无知状态，也能解释为何投票率会如此低下。 基于经济人假设，公共选择理论试图把经济市场中的个人选择行为与政治市场中的公共选择行为纳入统一分析模式，即经济人模式，从而修正凯恩斯经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。根据经济人的分析模式，布坎南的政府理论研究了市场经济下政府干预行为的局限性或政府失灵问题。这是公共选择理论的核心问题。 9科斯定理又叫交易费用理论A该理论认为企业和市场是可以相互替代的资源配置机制，由于存在有限理性、机会主义、不确定性与小数目条件使得市场交易费用高昂，为节约交易费用，企业作为代替市场的新型交易形式应运而生。交易费用决定企业的存在，企业采取不同的组织方式最终目的也是为了节约交易费用。B市场和企业都是两种不同组织劳动分工的方式（即两种不同的“交易”方式），企业产生的原因是企业组织劳动分工的交易费用低于市场组织劳动分工的费用。一方面，企业作为一种交易形式，可以把若干个生产要素的所有者和产品的所有者组成一个单位参加市场交易，从而减少了交易者的数目和交易中摩擦，因而降低了交易成本；另一方面，在企业之内，市场交易被取消，伴随着市场交易的复杂结构被企业家所替代，企业家指挥生产，企业替代了市场。由此可见，无论是企业内部交易，还是市场交易，都存在着不同的交易费用；而企业替代市场，是因为通过企业交易而形成的交易费用比通过市场交易而形成的 交易费用低。10公共企业: A所谓公共企业主要是指政府凭借所有权、财政参与或管理条例对其进行直接或间接施加支配影响的企业。是公共部门的一部分，公共企业是政府向社会提供公共物品的重要组成部分。一方面公共企业承担了许多公共服务的职能，另一公共企业的改革也政府的职能的转变有着重要的影响。B公共企业首先是企业，与私人企业一样具有企业法人的地位。公共企业是相对独立的经济实体，并在一定程度上以获取利润为目的，从事商品和劳务的生产与经营活动，承担着生产、财务、市场营销等功能，并或多或少要受到来自市场的压力。但另一方面，公共企业还具有“公共性”主要表现在三个方面：第一、利润归国家所有；第二、政府对决策权的限制；第三、公共企业必须承担社会责任C公共企业是特殊的法人机构，不同的公共企业往往承担不同的公共政策义务，分布在不同的领域：一是决定国民经济和社会的基础设施和公用设施领域。如邮电、交通、港口二是基础工业领域。如矿山、能源、大型水利工程三是一些关系到国家经济命脉的支柱性产业。如钢铁、汽车、重化工业四是某些高科技产业。五是对国民经济起重要调节职能的部门。如银行、军工、航空航天等11福利国家：个人应该像象棋中的小卒那样由外界力量来摆布，政府应当充当家长，有责任迫使一些人帮助另一些人。政府的职能在于保护个人免受不测风云的影响，并根据“总的利益”来控制经济活动，即便是需要政府来拥有和运用生产资料也罢。12韦伯的三种权威理论：理性官僚制是建立在合法型权威理论的基础之上的。任何统治或权威都必须有某种形式的合法性做基础，历史上能被社会接受的合法权威大致有三种纯粹的类型，即合法型权威、传统型权威和魅力型权威。A传统型权威,是建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上；B魅力型权威,是建立在非凡的魅力集于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性、或者英雄气概、或者楷模样板之上；C合法型权威,是建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，是合法受命进行统治的，这种统治服从有合法章程的、事务的、非个人的制度和由它所确定的上司。D传统型统治和魅力型统治都属于非理性的统治，不宜作为现代行政组织的基础。合法型统治属于理性的统治，它建立在下述法制观念基础之上的，即“通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向，即目的合乎理性或价值合乎理性为取向（或者两者兼而有之），并制订成章程”，因此它可以作为现代官僚行政管理组织的基础。13 SWOT分析是目前战略管理与规划领域中广泛使用的分析工具，其中的S是指优势、W是指弱势、O是指机会或机遇、T是指威胁。SWOT分析，就是指通过了解自己组织的优势与弱势的基础上，将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配，从而制定良好的战略，以掌握外部机会，规避威胁的一种方法。SWOT分析法的使用:在进行战略管理与规划中，通常可以通过编制SWOT矩阵图来进行SWOT分析。具体来说，SWOT矩阵由九个格子组成，构建SWOT矩阵进行SWOT分析的过程一般有如下8个步骤：列出组织的关键外部机会；外部威胁；内部优势；内部弱点；将内部优势与外部机会相匹配，形成SO战略；将内部弱点与外部机会相匹配，形成WO战略；将内部优势与外部威胁相匹配，形成ST战略；将内部弱点与外部威胁相匹配，形成WT战略。在SWOT分析过程中，最重要的就是确定什么是关键的内部因素和外部因素，因为所谓内部优势和弱点、外部机会和威胁，是由关键问题构成的或由以关键问题为形式表现的。对关键问题的确定，要求战略规划制定者要有良好的判断力。良好的判断不仅来自知识、经验，也要靠理性思维能力和非理性的直觉能力。因此，这也是整个SWOT分析中最为困难的部分。经过SWOT分析，一个公共管理部门可以有如下不同的战略匹配和选择：第一种是优势棗机会（SO）战略。SO战略是一种将组织内部的优势与外部环境的机会相匹配，发挥组织内部优势面利用外部机会以达到组织目标的战略。从制定战略来说，这是任何组织追求的目标，从进行战略管理的过程看，任何一个组织及管理者都希望充分利用自己的优势并避免自己的弱点，抓住外部环境所提供的机遇以求得发展。但是，要充分发挥自己的优势实际上与其他因素的控制和转化有关，因而这一战略的采用往往需要以其他战略如WO、ST或WT战略来奠定基础。第二种是弱点棗机会（WO）战略。WO战略的含义，是指利用外部机会来弥补内部的弱点。这一战略，即组织存在着外部的机会，但内部却存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。实际上，这是当外部环境中具有的组织发展的机会时，以利用这一机会达到发展为目标指向和契机，来进行组织内部的更新。第三种是优势棗威胁（ST）战略。ST战略是利用优势回避或减轻外部威胁影响的战略。第四种是弱点棗威胁（WT）战略。WT战略是在减少内部弱点的同时规避外部环境威胁的战略。与上述三种战略比较，这是一种防御性战略。如果一个处于内部有许多弱点而外部又面临大量威胁境地的组织，往往对外界机会的利用效率是很低的。14公共管理的两大研究途径：一 P途径下的公共管理。公共管理必须与公共政策的形成与制定密切相关。P途径研究的公共管理一般将公共管理者界定为高层次的政策管理职位，而非日常行政事务的管理者，同时他们特别强调具有政策制订权的高级行政主管的管理策略，因此相当重视公共管理的政治取向。以研究取向而言，P途径十分重视非理论性、非量化的，以实务为基础的规范取向；研究方法上，大多采用个案研究法。二 B途径下的公共管理，重视工商政策与管理战略。B途径下的公共管理与P途径下的公共管理相比，有以下不同之处：前者之课程设计依循商业学院的传统，后者则依循公共政策学院的传统；前者并不强调公共与私人组织的差异性，后者则特别重视公共组织的特殊性；前者企图与公共行政合流，后者则想要摆脱公共行政，从而形成一个独立的管理领域；前者重视策略与组织间的管理，强调组织设计、人事与预算等问题；后者则强调政策与政治问题；前者主张采用量化分析，后者则采用个案研究法。15A公共产品的两大特点：公共产品也称公共物品或公共商品，是指用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。(1)非排它性：公共产品的非排它性是指消费上的非排斥性，是指一个人在消费这类产品时，无法排除其他人也同时消费这类产品，而且即使你不愿意消费这一产品，你也没有办法排斥。另一层含义，是指虽然有些产品在技术上也可以排斥其他人消费，但这样做是不经济的，或者是与公众的共同利益相违背的，因而是不允许的。(2)非竞争性：公共产品的非竞争性是指一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费，一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益，受益对象之间不存在利益冲突。A边际成本为零。边际成本是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本。每个消费者的增加都不影响其成本。 (2)边际拥挤成本为零。每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。B公共产品的分类：1社会总产品可分为纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品、纯私人产品。2公共产品可分为纯公共产品、准公共产品两大类。16政府得以成立的基础在于两个方面：1民意或称为共鸣意见，没有民意，政府的合理性、合法性就失去了标尺与根基。公民意见凝聚为文化传统，并部分体现为宪法及相关法律条文，这些为政府确立起合法的行动程序、范围和限度，是政府合法性的来源；公民意见集中反映公民的需求和利益，公民的利益同时也是国家的利益，政府的合理性就在于追求国家和公民的合理性。2国家公共权力或称为政治权利，国家公共权力来源于民意。政府在名义上享有、在实际上行使国家公共权力。政府的公共权力基础以国家为后盾，具有最高强制力，适用于政府行动的每一个领域，其在社会生活中的限度止于个人的“生活、自由和追求幸福的权利”。17彼得斯政府未来的治理模式四大未来政府治理模式：市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府。A市场式政府模式是当代行政改革实践中的主导模式。特点：下放决策和执行权力。把公共部门分解成若干相互竞争的运作部门，将大量服务职 能下放给低层机构、私营部门或半私营部门来承担，从而打破公共部门的垄断性控制；政府结构趋向网络式扁平化。强调积极进取的政府行为和个人责任，促使建立 层级尽可能少的网络式结构，保证各公共部门的低投入高收益；建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度。吸收私营部门的管理思想，打破集体化的工资分配制 度，建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度。B参与式政府模式特点是：实现分权制度化。放权于基层，主张把科层制中被排斥在决策过程以外的基层团 体、政治力量吸收到政府管理活动中来，以改善政府组织本身的管理；放权于服务对象。给服务对象更多的权利，因为他们是纳税人，是政府消费的提供者，也是政 府服务的最好评判者；参与决策。即有效地吸收基层公务员和社会团体公众，参与行政管理共商行政决策。C弹性化政府模式的特点：公共部门所设置的机构不 再是永久性的实体，主张在组织上建立临时性机构；放弃政府人员任用上的“铁饭碗”，有必要使用外部人员，同时在人事上搞短期或临时雇佣，任务完成后即解 雇；根据地域管理下放权力，使之具有灵活性和多样性；对不同的政策问题采用不同的决策方式，跨部门决策时建立临时协调组织等。D解制式政府模式特点是：简化内部规章制度，取消过程取向的控制机制，相信公务员个人的责任心和能力；强调道德驱动原则，即通过强化对公务人员的个人道德和职业道德教育，实现公务人员公共责任感的内在化，靠个人觉悟而非外部控制来促进和保证公共利益；分权与权力下放，主张赋予官僚机构更多的决策权，尤其是给下层组织和公务员个 人以自主权，发挥其积极性和创造力。E四种模式对传统政府体制存在的问题提出了不同的解决办法，这些措施都拥有共同的理念并相互关联。未来的政府治理并非在 其中做出选择，而是吸收其精华，寻找适合特定政府特点的治理模式。18政府介入经济社会发展的基本手段:A供应政府通过财政预算提供商品和服务；对象公共产品；功能配置、分配和稳定B补贴是供应的一种补充手段，政府通过这种方式来资助私人经济领域的某些个人或组织，生产政府需要的商品和服务；对象私人产品；功能首先，可以直接影响特定产品和服务的供给，从而实现政府对特定经济资源的配置过程的干预功能，以及维持特定产品和服务供给过程的连续、稳定功能；其次，政府还可以通过补贴，直接影响私人部门组织内部的管理活动，从而实现政府对私人组织的监督和控制功能 C生产政府直接生产在市场上出售的商品和服务；对象私人产品；功能私人产品供应不足，挽救行将倒闭的、关系到公共利益的企业，刺激竞争，减少社会成本（如环境的外在性），保护国家主权等D管制政府运用国家强制力批准或禁止私人经济领域的某些活动；对象经济和社会生活中所普遍存在的信息不对称问题和外部性问题；功能对市场机制运行中出现的问题的一种矫正，其目的是维护市场竞争和市场机制对资源的有效配置19公共管理的本质属性与政府的特性A公共管理的本质属性是其公共性和服务性。提供公共产品，管理社会公共事务，以满足社会公共需求.B狭义政府仅指国家行政机关，广义政府除了国家行政机关之外，还泛指立法、司法机关，其权力来自民意和宪法，在社会中拥有最高意义上的强制权力C政府的特性：政治性、普遍成员资格、强制性与私人部门的企业组织、第三部门的非营利组织不同，建基于民意和公共权力之上的政府，本质上是一种政治性的组织。政府的政治性表明政府的行动过程是不同利益集团的博弈过程，政府的基本使命是谋求公共利益，政府为了实现其基本使命必须运用其所拥有的公共权力作为强制手段来获取资源和消耗资源。普遍成员资格与强制性和政治性并不是截然分开的，实际是互相交织在一起的，且都来源于民意和公共权力。都不同程度的体现着政府的强制性特征。国家的成员资格具有强制性，因此国家具有其他组织不具备的强制权。政府的强制性意味着它可以做私人机构不能做的事情，同时政府可以建立束缚自己手脚的规定，以至于他们不能自己想做什么就做什么。20公共管理与私人管理的区别：A政治权威与经济权威。公共管理是一种活动，这种活动在本质上是国家的活动。公共管理包括政治权威的作用（也存在着非权威的作用），主体为政府。私人部门或组织的管理使用的是市场的权威或经济的权威，而是来自经济性的市场力量。B多元制衡与自主性。公共管理是各种政治力量相互作用的环境中，公共管理的自主性受到影响。私人部门管理，固然也受到各种权威以及政治环境的影响，但这种影响与公共管理不可比拟，因而，私人部门管理有相对充分的管理自主权。C公共利益与私人利益。政府具有促进和实现公共利益的义务和责任，这是公共管理区别与私人管理的一个重要特征，公共管理应当将公共利益作为自己行动的出发点。私人组织和部门往往是个人利益最大化的追求者。D法的支配与意思自治。政府部门的行政行为必须在法律规定的范围内，受到法的支配。私人管理更多遵循的是契约自由和意思自治，拥有高度的管理裁量权。E政府与市场。公共管理与私人部门管理的重要区别就在于政府与市场区别。与企业组织不同，政府提供的产品以及服务往往面对的不是自由、竞争性的市场。a是垄断与市场。b公共产品与私人产品。c自由与依赖. d利润与支持F多元理性与经济理性。政府治理中的理性往往是多元理性，需要综合考虑各种利益和价值的平衡。私人部门管理大多为工具的经济理性考虑，通常不顾及或少顾及其他理性的考虑。 22官僚科层制组织的基本特征。A法制化。现代行政管理机构有其固定的权限范围，并且由法律或行政法规来加以规定，行政事务在权限范围内按法规持续地运作；有明确划分责权的规章制度和工作程序。B等级化（科层化）。实行机关等级制和职务等级制原则，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系，并按等级赋予相应的权力，各个层级的官员和机构都接受严格的监督；官员职务的升迁根据年资或政绩，或者两者兼而有之。按职位高低规定人员之间的命令与服从关系，形成层级节制的控制体系 。C非人格化(公私分开)。主张严格的公事公办，公私界限分明，公务活动领域与私人生活领域有明显区别，工作区域与生活区域分开；行政管理班子同行政管理物资和生产物资完全分开；任职人员对职位不能占为己有。D专业化。行政人员人格的基本要求。E职业化。官员由上级权力当局任命，而非选举产生。要求行政官员全身心地投入公务活动，职务就是“职业”，就任职务就要承担一种忠于职守的义务；实行职务终身制；采用固定的货币薪金支付报酬。F技术化。主张技术专长，官员的选拔和任命注重知识和业务能力；注重专业培训；实行分工的原则，解决事务“不看人办事”。G档案化。决定与命令形成文件下达，以文件“档案”作为管理的基础； 23传统公共行政范式特征A政府与社会之间的关系,政府是高高在上、“自我服务”的官僚机构B传统公共行政只计投入，不计产出不同C传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法D传统公共行政排斥私营部门管理方式不同E传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模F传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同G价值选择: 价值中立; 政府角色, 守夜人政府(公共行政范式的基本特征行政活动的科学化作为一种价值观的效率严格的等级制组织模式常任的中立的和无个性特征的公务员)23新公共管理范式下的政府职能:世界银行的观点：A确保法律基础B保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定C投资于基本的社会服务和社会基础设施D保护弱势群体E保护环境24关于新公共管理范式的争论。A对新公共管理范式的理论基础和意识形态倾向的批评，“新公共管理”是一种意识形态的思想体系，是一种新保守主义或新自由主义的公共管理哲学（甚至有人称之为右派政府的公共管理纲领）；说这种公共管理新模式以公共选择理论和新制度经济学为其理论基础，滥用经济学的假设、理论和方法，是经济学帝国主义向公共部门管理领域的扩张。B对“新公共管理”改革的市场化和管理主义的总方向的批评。认为市场化取向的改革体现了改革者对“市场价值”和市场机制的崇拜，是一种新的“市场神话”；而“管理主义”的改革取向则忽视了公共部门与私人部门的本质差别，照搬私人部门管理模式，实质上是一种“新泰勒主义”。美国学者汉森认为，推崇和效仿私人部门管理方式，是把教科书中对私营企业的理想描述与现实混为一谈；英国学者格林沃德等人从公共责任、公平、合法性和多样性四个方面论证公共部门与私人部门之间的差别，指出不能照搬私人部门管理方式。英格拉姆在公共管理体制改革的模式一文中则批评“管理主义”片面追求效率，认为对许多公共组织来说，效率不是追求的唯一目的，还存在其他目标。C对“新公共管理”改革的各种具体措施（包括市场导向、私有化、分权、放松管制、结果控制、绩效评估、顾客至上等）提出批评。例如，合同出租是市场导向的主要原则，它有利于提高效率与效益，但却缩小了公共责任范围，也妨碍公共官员与民众的联系与沟通；分权有利于增强自主性和灵活性，但也带来了分散主义、本位主义、保护主义，并增加公共开支；私有化有助于精简政府机构，增强公共部门的活力，但也损害了公民参与，妨碍政治导向，并产生公共责任方面的问题；放松管制为各部门机构松绑，增加灵活性，但也带来新的控制问题；结果导向等企业化管理方式提高了效率，但也产生了如何与公共职能有机结合的问题；顾客至上提供了回应性、多样性的服务，但却把公民降低为一般的消费者。(四个方面：经济学作为新公共管理范式的理论基础是否合适？私人部门的管理方法和技术是否能适用于部门？公共部门管理的政治化倾向是否会重蹈19世纪的覆辙？公共责任（或感面向公民的说明义务）与管理责任（或对上级的说明义务）是否一致？它们能否在新公共管理范式下保持平衡？)25统治与治理的区别。A二者的主体不同，统治的主体是政府，而治理则是多元主体。治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。B管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，治理则是一个上下互动的管理过程，C管理的范围不同。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家，治理所涉及的对象则要宽泛得多。小到一个具体组织，大到一个国家，甚至是整个世界，都可以是治理理论 应用 的范围 D管理方式由以强制性为主转变为以平等、对话、合作为主的多元化手段。它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。特别是注重在市场原则基础上的分权合作。 E追求的目标不同。治理追求的目标由传统的“善政”向一种“良好的治理”即“善治”转变，并由单纯的追求效率转向为实现公共利益最大化，使国家与市民社会形成一种更为有效和良性的互动关系。 F权威的基础和性质不同。统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。“少一些统治，多一些治理”，成了一些西方政治学家和政治家的流行口号。 25为什么说在科层制组织中，“正确地做事”胜过“做正确的事”？A韦伯指出，近代社会的发展进程是一个合理化的进程，在一些具体的领域中，这种合理化表现为工具理性化或形式合理性的生成过程。公共行政就是这样的具体领域，对于政治来说，行政是从属于工具理性原则的，是政治的工具。作为工具，行政不需要包含着价值因素，只有当它自身不包含着任何价值因素的时候，它才作为整体而对于政治具有充分的价值。也就是说，行政作为政治的工具，它的唯一追求就是效率，它在多大程度上是高效率的，它就在多大程度上实现了它对于政治的价值。B既然接受了效率价值观和组织的机械模型，那么严格的规章制度和等级结构就成为行政组织及其管理的基础，同时也是行政系统最鲜明的特征之一。每一个通过严格考核的公务员，边分配到一个专业化的岗位上，更具年限和资历升职，在这个严格的等级制组织中，规则是至高无上的，服务规则和执行任务是公务员的首要职责，因此人们关心“正确地做事”胜过“做正确的事”26赫茨伯格双因素理论的主要内容。双因素理论又叫激励保健理论,也叫“双因素激励理论”。A保健因素，包括公司政策和管理、技术监督、薪水、工作条件以及人际关系等。这些因素涉及工作的消极因素，也与工作的氛围和环境有关。也就是说，对工作和工作本身而言，这些因素是外在的.当这些因素恶化到人们认为可以接受的水平以下时，就会产生对工作的不满意。但是，当人们认为这些因素很好时，它只是消除了不满意，并不会导致积极的态度，这就形成了某种既不是满意、又不是不满意的中性状态。B那些能带来积极态度、满意和激励作用的因素就叫做“激励因素”，这是那些能满足个人自我实现需要的因素，激励因素，包括工作本身、认可、成就和责任，这些因素涉及对工作的积极感情，又和工作本身的内容有关。激励因素是内在的，或者说是与工作相联系的内在因素。 这些积极感情和个人过去的成就，被人认可以及担负过的责任有关，它们的基础在于工作环境中持久的而不是短暂的成就。如果这些因素具备了，就能对人们产生更大的激励。C从这个意义出发，赫茨伯格认为传统的激励假设，如工资刺激、人际关系的改善、提供良好的工作条件等，都不会产生更大的激励；它们能消除不满意，防止产生问题，但这些传统的“激励因素”即使达到最佳程度，也不会产生积极的激励。保健因素是必需的，不过它一旦使不满意中和以后，就不能产生更积极的效果。只有“激励因素”才能使人们有更好的工作成绩.D赫茨伯格告诉我们，满足各种需要所引起的激励深度和效果是不一样的。物质需求的满足是必要的，没有它会导致不满，但是即使获得满足，它的作用往往是很有限的、不能持久的。要调动人的积极性，不仅要注意物质利益和工作条件等外部因素，更重要的是要注意工作的安排，量才录用，各得其所，注意对人进行精神鼓励，给予表扬和认可，注意给人以成长、发展、晋升的机会。随着温饱问题的解决，这种内在激励的重要性越来越明显。27公共组织提升响应性的途径A战略规划，即面向环境来预测变化、创造变化和利用变化，将环境不确定性转变创造价值的源泉B柔性结构设计，即强调组织中权力随知识的离散分布而进行分散化配置，以特定的使命或任务为基础设计工作团体，变科层制等级结构为柔性的扁平化结构C组织学习。即针对环境不确定性。组织工作成员学习，提升响应性28英国新公共管理运动的过程及主要改革措施A引进私人部门管理技术阶段（雷纳评审）在英国，铁腕首相撒切尔夫人在1979年上台后便组建了效率小组，开始了著名的“雷纳评审”。“雷纳评审”的性质是“以解决问题为导向”的“试验式调查”，即对政府部门的行政改革进行调查、研究、审视和评价，其目的是提高公共行政组织的经济和效率水平。雷纳小组的成员主要来自政府部门的高级公务员，除此之外还包括来自学术界和顾问公司的专家，他们的正式头衔是评审员，具有相当大的自主权。通过雷纳评审，发现了英国公共行政部门的许多问题，针对这些问题，雷纳评审提出了许多切实可行的改进措施和建议。B公共服务私有化阶段英国公共服务的私有化开始于1983年英国全国审计体系的创立，其目的在于压缩政府规模、缩小政府活动范围，从而根本解决公共部门和公共服务效率低下问题。公共部门私有化在减小政府规模和活动范围的同时，也改变了政府在国家经济活动中的形象C公共服务代理化阶段公共服务代理化和公共-私人部门伙伴关系阶段。这个阶段开始的标志是1988年提高政府管理：下一步报告的出版。该报告提出了一个政府机构和职能改革的全新架构，其核心思想是政府职能代理化，具体地说就是创建或应用具有半自治性质的代理机构来负责政府政策的实施或其它操作类型的管理。这实际上是公共行政学中一个经典命题“政策与行政相分离”的具体实现形式。核心政府部门由作为高级公务员的内阁大臣负责，代理机构则由基于合同的、且大部分是通过公开竞争任命的代理人负责，他并不是永久公务员。每个代理机构都有一个框架文件说明它的宗旨、绩效目标、预算和人事自主权，代理人个人对代理机构的绩效向所属大臣负责。了6项公共服务原则：公布明确的标准。关于服务运作的全面和准确的信息公布。用户选择和咨询。优质服务。有效纠偏。确保效率和经济D公共和私人部门伙伴关系阶段1997年5月，工党取代保守党执政之后，大力推行以公共和私人部门伙伴关系为核心的政策组合，将英国新公共管理运动推向了一个新阶段。布莱尔内阁的“利益相关者”信条强烈支持在政府代理机构、私人部门和志愿部门(也称第三部门)之间通过建立伙伴关系来提供公共服务的努力。以公共和私人部门伙伴关系为核心的政策组合为公共部门提供新的资金来源；实现政府再造，以及在地方经济发展政策实施过程中与地方社团建立合法关系；应对在现代市民社会制订和实施政策过程中所面临的全面参与的挑战。 29利益集团和政策团体在政府的政策制定和公共管理活动中的作用A利益集团被定义为独立于政府之外，但又与政府具有紧密的联系，并企图影响公共政策的一种组织，正因如此，它们提供了政府或者国家与主要的社会部门之间建立制度化的联系的渠道。B政策团体是政治制度的一个组成部分，依靠职能方面的责任、既得利益和专业知识在决定某个公共活动领域的政府决策方面有较强的呼声，并被社会和公共权力机关（特别是那些决定该领域政策的公共权力机关）普遍接纳。一个政策团体由对一个特殊政策领域具有共同利益的政府机关、压力集团、媒体人士包括学者在内的个人组成。C从利益集团、政策团体成员的角度看，利益集团、政策团体可以为其成员与政府或国家之间建立起有效沟通的渠道，使其成员的声音能够被倾听到，使他们向国家或政府提出的要求具有合法性D从政府的角度来看，利益集团已经成为一种更加开放的新型“政治制度”的不可分割的组成部分，或者说，利益集团已成为政府的一个潜在竞争者。在这个意义上，利益集团、政策团体有发挥着政府面向市民社会和市场获取信息、调节利益关系的作用29新公共管理范式的理论基础及其对我国公共管理改革的指导意义。基础：A公共选择理论介于经济学与政治学之间的新的交叉学科。它以新古典经济学的基本假设（尤其是理性人假设）、原理和方法作为分析工具，来研究政治市场上的主体（选民、利益集团、政党官员和政治家）行为和政治市场的运行。B委托代理理论,中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人。主要观点认为：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。C交易费用理论,交易成本 (又称为交易费用) 是一个经济学概念，指完成一笔交易时，交易双方在买卖前后所产生的各种与此交易相关的成本。该理论认为，企业和市场是两种可以相互替代的资源配置机制，由于存在有限理性、机会主义、不确定性与小数目条件使得市场交易费用高昂，为节约交易费用，企业作为代替市场的新型交易形式应运而生。交易费用决定了企业的存在，企业采取不同的组织方式最终目的也是为了节约交易费用。指导意义：一、当代中国公共管理存在的问题a党政一体化的高度集权体制没有根本改变，党政不分，以党代政现象依然严重b党政不分的集权体制损害了民主的精神c腐败的滋长蔓延侵蚀了民主政治d人治大于法治的情况还没有根本改变e政府行为的自利性和自我服务倾向，背离了政府代表社会公共利益的目标f公众政治参与渠道不畅通g过分追求GDP损害社会公平二、重塑政府，建设公共服务导向型政府，集权到分权，全能到有限，人治到法治，集中型到民主，控制到服务型政府，强势的国家单向度管理到国家与社会的共同治理转变。三、新公共管理理论的基本观点1、以市场为取向，重塑政府与公众的关系。2、确立政府有限责任，由“划桨”转为“掌舵”。3、全面引入竞争机制，切实提高工作效率。4、改造公务员制度，创建新型政府。四、新公共管理提出三种方法：是实施绩效目标控制。强调实行严明的绩效目标控制，以取代严格的行政规制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。更加重视结果。与传统的行政管理只注重投入，不重视结果不同，新公共管理根据交易成本理论，重视管理活动的产出和结果，关注公共部门直接提供服务的效率和质量，主张对外界情况的变化以及不同的利益需求作出主动、灵活、低成本、富有成效的反应。引入私营部门成功的管理经验。如人力资源管理、强调成本效率分析、全面质量管理、强调降低成本，提高效率等，这些都是企业管理中行之有效的手段，公共管理必须引入。31公共企业在现代公共管理中的作用。提供公共产品实现产业结构协调，促进经济发展协调区域经济发展，缩小地区差距，保持社会稳定纠正自然垄断缓解经济的周期性波动强化政府的宏观调控作用推进技术创新，提高科技水平罗伯特登哈特和珍妮特V登哈特（登哈特夫妇）：新公共服务：服务，而不是掌舵， 伍德罗威尔逊于1887年发表了行政研究一文，提出了“政治与行政二分”的原则。认为他的行政研究是行政学的开山之作。马克斯韦伯（Max Weber, 1864年4月21日1920年6月14日）是德国的政治经济学家和社会学家，他被公认是现代社会学和公共行政学最重要的创始人之一。“组织理论之父”。 公共行政范式的方法来源：美国出现了以弗雷德利克泰勒（Frederick W. Taylor）为代表的科学管理思想和方法，欧洲则出现了以亨利法约尔（Henri Fayol）为代表的程序管理思想和方法。亨利法约尔（1981-1925）是欧洲古典管理理论的创始人，被称为“现代经营管理理论之父”，与被称为“科学管理之父”的泰勒齐名。泰勒被尊为西方“科学管理之父”，由于他的研究成果，西方对管理的研究从经验管理走向科学管理。泰勒理论的主要要点：一是科学管理的中心问题是提高劳动生产率，为此必须科学地制定劳动定额；二是为了科学地制定劳动定额，必须对每项工作任务进行时间研究和动作研究，并且采用标准化的劳动工具和材料；三是应该科学地选拔工人，使其能力与工作相适应；四是劳资双方应该加强沟通，用合作代替对抗；五是应该充分利用金钱刺激员工的劳动积极性；六是应该把计划职能和执行职能分离开来。泰勒依据他的管理思想设计了一系列科学管理方法，使劳动生产率提高了两倍到十几倍。泰勒的缺点是把人看成是经济人，忽略了人的社会性方面的特点。 法约尔认为，管理活动有五项要素，企业的管理职能包括：计划、组织、指挥、协调、控制。从“经济人”研究到“社会人”研究的代表学者是艾尔顿?梅奥（社会心理学家），代表人际关系学派。他领导进行了著名的霍桑实验。但霍桑试验表明，A人是社会人，在提高生产率的刺激因素中，金钱或经济激励只是第二位因素，社会心理因素占有头等重要的地位。金钱只能满足员工的基本生活需要，但不能满足他们进行社会交往、获得社会承认以及归属于某一社会群体的强烈需要。因而，在生产或工作中处理好人际关系比物质奖励和管理制度有更大的现实意义。B生产效率主要取决于员工的士气。员工心理需要的满足是提高产量的基础，满意工作的员工才是有生产效率的员工，而工作方法和工作条件对提高生产效率的意义是第二位的。C在正式组织中存在着非正式组织。非正式组织具有特殊的规范，这种规范对组织成员的行为有较大的影响。 市场经济条件下，政府要转变职能，缩小政府规模，限制政府作用。但由于市场失灵的存在，健全的市场经济体系中政府的作用是不可缺少的：（1）提供经济发展的基础结构；（2）组织各种各样公共物品和服务的供给；（3）保护共有资源和自然资源；（4）调整和解决各种社会冲突，（5）保护并维持市场竞争，（6）调节收入和财产分配，（7）通过财政政策和货币政策保持宏观经济的稳定。现代市场经济与传统市场经济相比，发生了重大变化，社会事务大量增加，经济发展中的新问题不断出现，在现代不是“管理得越少的政府就是越好的政府”，健全的市场经济体系中政府的作用是不可缺少的：（1）