试论错时监管12.13.doc

实行错时监管 防范监管风险 试论对部分行业错时监管的可行性研究【内容摘要】随着社会经济的发展，各种经营业态不断涌现，经营时间不断延长，部分行业走向24小时的常态经营，工商部门朝九晚五的工作时间往往跟不上实际监管的需要。实行错时监管，有效防范监管风险，已成为一个亟待解决的问题。【关键词】错时监管重要意义内在特点制度设计近些年来，酒吧、KTV、卡拉OK等娱乐场所如雨后春笋般遍地开花，在丰富人民精神生活的同时，也带来诸多管理上的问题。由于制度等方面的诸多原因，对上述场所监管容易错位、失位和缺位。2008年深圳龙岗发生“舞王歌舞厅”特大火灾就是一个很好的例子。工商部门在其长达1年多无照经营过程中，监管存在缺位，对其日常经营情况知之甚少，加之后来处置不当，最终被追究连带责任，值得深思。充分考虑到监管的现实需要，实行对部分行业的错时监管，在有力防范监管风险的同时，切实推动经济社会又好又快发展，是摆在工商部门面前一个亟待解决的问题，值得探讨研究。一、错时监管的重要意义（一）社会经济发展的必然需要。随着社会经济的发展，各种经营业态不断涌现，经营时间不断延长，部分行业走向24小时的常态经营，各类矛盾风险爆发时间也随之变化，往往发生在正常下班之后。以娱乐行业为例，其经营时间几乎不与工商部门工作时间同步，其中人员混杂，矛盾频发，监管风险较大。工商部门朝九晚五的作息时间在监管层面跟不上实际监管的需要，不时的突击检查从一定程度上遏制了上述行业的违法行为发生的概率，但是没有常态的监管方式，如果发生紧急事件，更易导致监管失职，承担行政责任。（二）工商监管的实际需要。在实际的监管过程中，对上述行业的监管往往会流于形式，往往只是进行简单地询问或查看，而不注重实际经营的审查。其日常经营过程中存在的问题并没有曝光在我们监管的阳光下。在这种情况下，而且如果发生紧急事件，因为没有配备专门队伍进行处置，容易导致监管缺位、失位，如果造成重大的人员和财产损失的话，责任更是无法承受，面对上述窘境，如何进行有效监管，将是摆在我们面前应该深究的问题。（三）目前监管体制的存在不足。2003年上海市企业违法行为记录、行业重要性和行政监管中发现的异常情况等三方面为依据，按照“界定距离，分类监管，突出重点，强化效能”的原则建立的企业分类管理为工商提升监管效能贡献巨大，但其强调“事后监管”的理念并不能适用所有领域，“事先预防”一些特殊行业尤为重要，必须保证万无一失，不能有任何风险存在，必须保证监管的力度、强度跟得上事件发生的进度。二、错时监管的内在特点错时监管并不是简单的监管时间延长，也不是简单的监管对象扩大，也是将其作为一项独立于分类监管的监管制度进行考量。主要有以下几个特点：（一）独立性：企业分类管理是通过衡量企业对市场经济秩序的影响程度和企业信誉度，而采取不同方式对企业实施监管的一种制度。企业分类管理使工商部门有限的人力、物力集中到突出的领域，实行有效的监管。其立足点在于提高行政效能。而错时监管是根据行业经营状况、行业经营风险而采取的常态预警管理制度，其立足点在于防范行政风险。二者各自独立，但又相辅相成。（二）特殊性：一是适用行业特殊。错时监管并不适用于所有行业，其适用的对象是那些社会矛盾燃点较低，存在监管风险较大，容易引起社会较大负面反响的行业。例如娱乐行业、商业以及餐饮业等。二是监管时间特殊，区别于目前朝九晚五的作息时间，将工作时间延长的同时，侧重于夜间的监管。因为上述行业本身经营业态也较特殊，经营时间与日常监管时间并不同步，目前的监管模式无法完全覆盖其全部经营时间。（三）专门性：错时监管的人员配置、工作性质以及工作内容都需要与日常监管等进行区别，需要配置专人人员，进行专门培训，同时适用专用的绩效考核机制。错时监管的人员必须有敏锐的观察能力以及有效的控制和应急能力，能最大限度避免事态扩大，避免群体性事件的发生。（四）实效性：错时监管并不追求形式上的巡查，而着重实质的风险控制，衡量错时监管的有效与否，关键指标在于违法行为的发生率。如果成功预防了社会监管的风险，那么就是有实效，如果出现重大的社会事件，即使天天上门巡查，工作量很大，也不能认定其监管到位。三、实行错时监管的制度设计（一）建立错时监管责任体系。根据新“三定”方案确定的职能要求，按照目标、风险、责任相统一的工作思路，结合监管措施落实、监管实绩考查、风险防范承诺、协同部门反馈等四项内容建立一个统一的责任体系。上述四项内容是相辅相成、浑然一体的。监管措施落实是基础，监管实绩考查是核心，风险防范控制是重点，协同部门反馈是保障。监管措施落实是基础，在形成系统的措施监管措施之后，有效地加以落实才能有效防范行政监管风险，没有上述基础，那么措施监管将无从谈起；监管实效考查是核心，有效考查机制的成立，能够对错时监管的工作进行综合评价，通过考查，发现其中存在的不足和问题，为从根本上防范监管风险指引努力方向，同时也成为衡量工作成功与否的关键；风险防范控制是重点，能够对潜在风险进行评估，其解决了监管风险预防靶向问题，为进一步错时监管提供了行动的方向，对存在的违法行为进行依法取缔，则是从根源上解决了风险的隐患；协同部门联动是保障，工商部门的错时监管无论从职能上还是从效力上，并不是能够仅通过一己之力解决行政风险的，只有协同部门的反馈和联动，从能形成合力，达到治理的最大效果，同样通过联动，能够进一步保障错时监管的效果，提高行政效能。（二）错时监管责任体系的施行方案1、监管措施落实。一是实行“三专”日常监管制度。即“专时”、“专人”、“专职”，“专时”即根据行业监管的特点，实现工作时间与监管对象营业时间同步，改变目前“朝九晚五”的作息制度；“专人”即配备专门监管干部，监管人员到位后避免频繁的调动，保持人员的相对稳定，“专职”即明确专门职责，就是有效防范行政监管风险，做好专门区域内的固定监管对象的日常监管。二是建立常态应急保障应急队伍。建立的前提在于常态应急队伍需要应急处理的权限以及处理应急事件的应变能力，队伍设置上需要有专门的人才架构，能够跟相关部门、媒体等进行有效沟通，切实履行工商职能。三是实行场所内外联动机制。“内”是指建立工商联系人制度，专人定期向工商部门汇报经营情况以及各类前置许可是否有效，开展及时信息报送，加强反馈工作；“外”是指经营场所显著区域张贴工商监管人员姓名、联系方式、工作地点以及举报方式，通过群众监督对上述场所进行监管，从而为紧急事件发生时采取有效针对措施提供宝贵时间。2、监管实绩考查。一是实行工作实绩认定。通过违法案件发生率，投诉率以及信访数量等各项指标进行考核，重点考核工作实绩，在工商所监管执法考评体系中增加错时监管考核办法，明确在错时巡查中制发责令改正通知书、行政指导书、抄告书，实施简易程序处罚、立案查处以及信访、行政复议、行政诉讼等按不同分值进行计分，体现了对巡查质量的考核。二是巡查质量通报。定期对错时巡查质量进行通报。每月在网上进行通报，建立定期简报发布机制，形成了督促机制。三是错时巡查督查。实行错时巡查督查机制，为确保巡查督查效果，专门成立督查组，由分管领导轮流带班，定期对相关巡查情况进行实地督查。通过督查，及时发现错时巡查实际情况与工商所监管执法工作评价体系的差距，掌握错时监管缺位形成的盲点和缺陷，提高监管质量。3、风险防范控制。一是合规经营承诺。推行错时监管承诺制，要求相关行业单位负责人签署风险责任书，承诺开展合法经营，告知其违法经营的法律后果，做好事先提醒工作；二是潜在风险评估。按照行业特点引发的风险概率、危害的程度、防控的成本确定风险等级，对潜在风险进行评估，实行风险分段控制，确定错时监管的效力等级，建立行业阶梯管理目标体制。三是取缔违法经营。首先通过行政指导、发放责令改正书等方式综合运用各种方式加强监管，留下监管的痕迹，对违法经营情节严重且拒不整改的经营场所，集中力量予以取缔，坚决杜绝违法经营的发生，加强威慑作用，有效地防范行政风险的扩大和蔓延。4、协同部门联动。一是责任人联系制度。由于职能和隶属关系，从领导层面来讲协同部门之间并没有形成有效沟通，没有明确的对口联系的方式和方法，责任人联系制度的建立有利于理顺协同部门的协作机制，促进有效开展工作；二是横向部门协同。完善双向抄告机制，对即将出现或已经出现的监管风险事件，能够及时抄告，采取有效联动补救措施；在争取与相关部门的协同联动的前提下，充分利用相关部门的行政资源，实现有效沟通，开展有计划的联合整治制度，履行行政职责；加强专题研究探讨，根据市场监管的热点难点，探讨监管的有效措施，加强前瞻性研究；三是舆论应急预案。争取社会舆论与群众的联动，保持舆论导向与信息公开同步，面对各类突发事件，出错时监管责任体系监管措施落实协同部门联动监管实绩考查风险防范控制常态应急保障队伍舆论应急预案横向部门协同责任人联系制度“三专”日常管理场所内外联动机制案件、信访、投诉量登记事项监管等错时巡查督查前置许可效力状态巡查质量通报工作实绩认定合规经营承诺取缔违法经营内：企业信息报送制度外：张贴工商举报方式信息抄告制度联合整治制度专题研究探讨潜在风险评估台行之有效的应急预案，减少舆论的负面宣传。具体责任体系架构如下图（三）错时监管责任体系的组织保障1、完善错时监管的组织架构和决策制度。根据监管对象