《济南市市政设施管理条例》(解读).docx

济南市市政设施管理条例（以下简称条例）将于2016年1月1日起正式施行。条例的颁布施行是我市市政设施管理工作中的一件大事，对全面提升我市市政设施规划建设管理水平，促进城市经济发展，改善人民生活环境具有重大意义。为深入学习并贯彻落实好条例，我局在认真学习、深刻领会其精神实质的基础上，对条例出台背景、主要内容、拓展与创新及部分章节、条款进行了解读，以便在今后的实施过程中，准确理解掌握条例的内容及规定的各项程序，真正做到遵守条例、执行条例，有效保证市政设施安全运行。一、出台背景我市市政设施管理工作的原法规，是2001年1月1日颁布施行的济南市市政工程设施管理条例（以下简称原条例）。原条例的颁布施行对于规范和推动市政设施管理工作，保障市政设施健康运行，提高市政设施在城市发展中的支撑能力起到了积极作用。随着经济社会的快速发展，我市市政设施呈现出了建设速度加快，设施总量增加，管理内容不断丰富的态势，对加强市政设施管理工作提出了新的更高的要求。一是市政设施管理中存在的问题。主要包括市政设施管理体制运行不畅，规划建设标准不统一，多头管理和运行导致市政设施管理不到位，体制机制的原因导致管理维护缺位，养护管理资金不足等。二是我市市政设施管理中行之有效的经验与政策有待上升为地方性法规。随着我市市政设施管理水平的不断提高，市政设施管理手段和措施也不断改进，制度取得了一系列的创新，相继出台了一系列政策文件，积累了一定的经验。将行之有效的经验与政策上升为地方性法规，是巩固和完善市政设施管理的制度化、规范化、法制化的需要。三是与上位法衔接。国家出台的城镇排水与污水处理条例、国务院关于加强城市基础设施建设的意见等新的政策法规，需要在地方性法规中结合我市实际予以衔接。因此，原条例已不敷使用，亟需重新制定新的地方性法规，此次立法将原条例更名为济南市市政设施管理条例。二、立法过程条例的立法工作历时两年半。2013年下半年进行立法前论证、调研，确定立法思路和框架，为后边的工作奠定了扎实的基础。2014年，主要完成了立法调研工作及草案草稿（初稿）起草。2015年，在起草过程中召开了多次论证会、座谈会、广泛征求社会各方意见，并两次向县市、区及有关部门和单位征求意见，7月初我局向市政府法制办提出送审意见；市政府法制办通过媒体及网站公开征求多方意见，组织审修，经城乡规划、城乡建设等14个涉及的部门会签同意后，报市政府第 79次常务会议讨论通过后提请市人大常委会审议；市人大常委会按照地方性法规制定的程序，完成了调研、修改、征求意见等工作，于2015年10月30日经市第十五届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，报省人大常委会；2015年12月3日山东省第十二届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准，条例正式颁布，自2016年1月1日起施行。原条例同时废止。三、主要内容条例以保障市政设施质量和安全运行为核心，以健全机制强化管理为重点，用十章七十九条详细规定了我市政设施管理工作的管理主体、调整对象、规划建设、管理维护等内容，具体包括总则、规划与建设、维护与管理、城市道路管理、城市桥涵管理、城市道路地下空间利用管理、城市排水设施管理、城市功能照明设施管理、法律责任等，基本形成了体现上位法要求、切合我市实际、便于实际操作的制度体系。条例的结构划分较为合理，前三章为统领，规范共性管理，从第四章到第八章分五个专章规范不同行业个性管理，整个法规形成了具有内在联系且层次分明的有机整体。条例没有专章规范监督管理责任，而是将管理监督的内容体现在通篇中。法律责任一章，对建设单位、市政工程设施管理维护责任单位、行政管理单位及行政相对人等各方的法律责任都做出了规定。在设定行政处罚方面，修订草案对城市道路管理条例、城镇排水与污水处理条例等行政法规中已经设定的行政处罚，在规定的行为、种类和幅度的范围内，进一步做出了细化规定。同时结合我市市政工程设施管理工作实际，并参考部分城市的做法，对其他违法行为设定了具体的处罚标准。上述相关罚款额度，条例根据事件情节、造成的影响以及当前的经济水平进行了细化、调整，以便于执法，增强可操作性，同时也有利于群众监督。四、创新、亮点及部分章节、条款解读（说明）（一）明确了市政设施管理的原则。条例第三条规定“市政设施管理应当遵循统一规划、优先发展、统筹协调和建设、维护、管理并重的原则”。（二）调整了适用范围，进一步理顺管理体制。在适用范围上，由原来的本市市区调整为本市行政区域内，并增加了城市道路地下空间内容，以适应我市市政设施管理格局的变化。采取法规授权的方式，条例第五条明确规定“市市政设施主管部门负责全市市政设施的统一监督管理。县（市）市政设施主管部门负责本行政区域内的市政设施监督管理工作。区市政设施管理部门承担本辖区内市政设施的具体管理工作。人民政府有关部门应当按照职责，做好市政设施管理的相关工作”，对市政设施的监督主体和责任主体进行了规范。（三）增加了规划与建设、维护与管理专章。条例在第二章设“规划与建设“、第三章设“维护与管理”专章，分别对市政设施规划与建设、维护与管理进行了规范。第二章主要明确了市政设施主管部门在编制市政设施专项规划、市政设施建设及验收移交各环节中的权利义务，强调了市政设施建设应当统一规划、统一管理、综合开发、配套建设，强调了市政设施规划建设的统一性和相互协调性，避免各自为政，避免设计建设管理标准不统一、权责不明。第三章明确了市政设施主管部门在市政设施维护管理中的行政管理责任，规定市政设施主管部门应当制定市政设施维护和管理制度，建立有关市政设施安全运行的检测和风险评估制度，加强对市政设施资源调查、监控预警和监督检查，并建立和完善管理信息系统，及时公布相关信息，受理举报和投诉；强化了市政设施维护管理单位的责任，规定市政设施维护管理单位应当建立日常巡查和定期检测制度，加强巡查、维护、检测和评估，确保市政设施的完好及正常运行。对损坏、缺失的，市政设施维护管理单位应当及时维修、补缺，并在施工现场设置警示标志，采取安全措施；规范了毗邻、依附于市政设施的其他设施的维护管理。（四）借鉴城市道路管理程序，规范城市道路以外市政设施相关管理。条例借鉴了国务院城市道路管理条例的有关规定，明确了市政设施建设管理中设计、施工、验收和移交等程序，填补了我市城市道路以外市政设施相关管理方面的法律空白。（五）规范了市政设施建设的施工许可。条例第十三条规定，市政设施建设项目依法实行施工许可制度。市区范围内的市政设施建设项目施工许可，由市市政设施主管部门实施；县（市）范围内的，由县（市）人民政府确定的部门实施。（六）市政设施建设管理推行低影响开发模式，增加海绵城市建设管理内容。作为全国海绵城市试点城市之一，我市在海绵城市建设管理方面进行了有益的探索和尝试，取得了一定的经验，制定了相关的制度、政策。条例据此增加了相关内容：一是在第一章“总则”中原则规定，市政设施建设与管理应当符合低影响开发要求，减少对生态环境的影响；二是在第二章“规划与建设”中规定，新建、改建、扩建市政设施，应当配套建设雨水收集利用设施，增加雨水的滞渗能力，削减雨水径流，提高城市内涝防治和雨水利用的能力；三是在第七章“城市排水设施管理”中规定，城市强渗漏带范围内的城区河道，禁止采取防渗措施。有条件的河道，应当采用自然生态驳岸形式（第六条、第十七条、第六十三条）。强调市政设施建设管理应当保护自然水文功能，减少不透水硬化地面，提高对雨水的吸纳能力和蓄滞能力，最大限度地减少对城市生态环境的破坏。（七）强化市政工程设施建设质量。市政设施建设水平在一定意义上体现一个城市发展水平和城市形象，关系到人民群众生命财产安全及公共利益。条例第十四条、第十六条从市政设施主管部门对市政设施建设质量的监管、市政设施建设应当依法办理工程质量和安全监督手续等方面进行了规范。（八）完善统一规划、统一挖掘、严格修复的城市道路监管体系，有效解决马路拉链问题。随着我市城市建设步伐加快，城市道路挖掘量不断增多。在实际工作中，由于投资主体多元化，设计建设管理标准不统一问题严重，特别是地下管线等配套设施不完善，挖掘频率高，重复挖掘，修复不及时不规范，造成马路拉链现象，影响广大市民的出行及生活，也影响城市形象。条例第三十八条明确规定，我市新建、改建、扩建的城市道路交付使用后十年内，大修的城市道路竣工后五年内，不得挖掘。因特殊情况确需挖掘的，由市政设施主管部门报请同级人民政府批准，这个标准严于国家相关法规规定，在全国各类城市中是目前控制时限最长的、也是唯一的。条例在第二十七条、第二十八条规定，在城市道路范围内，未经市政设施主管部门许可，任何单位和个人不得擅自占用、挖掘城市道路，杜绝占用、挖掘城市道路的随意性。条例还对统筹安排城市道路挖掘计划、同步实施管线建设以及挖掘、占用许可的申请材料、期限和办理程序进行了规范，对城市道路保护、城市道路井盖设施管理等一一做出明确规定，同时对违法行为做了处罚规定。（九）城市道路地下空间纳入市政设施管理范围。条例所说的城市道路地下空间管理是指城市道路地下空间的利用管理。随着我市城市道路建设的快速发展，依附于城市道路的地下管线及其它设施越来越多，目前我市突出的问题是，如何加强对利用城市道路空间设置相关设施的综合协调管理。条例设专章对城市道路地下空间各种设施的综合建设和统一协调管理做了明确规定。一是将城市道路地下空间利用专项规划作为市政设施专项规划的组成部分，由市政设施主管部门组织编制，并规定城市道路地下空间利用专项规划，应当包括综合管廊、地下管线、地下通道、地下道路等方面的内容，同时特别强调编制时应当优先考虑综合管廊敷设模式，预留地下道路的空间（第九条、第四十八条）；二是规定利用城市道路地下空间设置设施的，应当符合城市道路地下空间利用专项规划的要求。配套建设城市地下管线综合管廊的，应当与城市道路同时设计、同时施工、同时投入使用（第四十九条、第五十条）；三是规定在城市道路空间建设相关设施时，技术规范允许的，应当设置在地下（第五十一条）；四是对建成地下管线综合管廊的使用、废弃的地下管线处置进行了规范（第五十二条、第五十三条）；五是规定市、县（市）人民政府应当组织相关部门和单位建立地下管线综合信息管理系统，并依法向社会提供查询服务（第五十四条）。（十）拓展和细化城市桥涵、城市排水设施、城市功能照明设施管理。一是拓展城市桥涵的范围，将涵洞、人行天桥、地下通道、隧道纳入城市桥涵的管理范围（附则：第七十八条）。二是在