依法行政和法制环境调查报告.doc

依法行政和法制环境调查报告行政许可法和国务院全面推进依法行政实施纲要（以下简称纲要）发布后，黑龙江省委、省政府领导高度重视，先后举办了四次高层次的法制讲座，并指示我办继续履行好政府依法行政的参谋助手和法律顾问职能。根据省委、省政府的部署，我办围绕我省的依法行政和法制环境建设问题，进行了一系列监督检查和专题调查，形成如下报告：一、近年来我省依法行政和法制环境建设取得的主要成效（一）行政机关领导依法行政的意识普遍有所增强。全省贯彻实施行政许可法工作会议和全省依法行政工作会议召开后，各地、各部门领导十分重视行政许可法和纲要的学习宣传和贯彻实施工作，并按要求积极参加了省政府及本地、本部门组织的法律培训，增强了依法行政观念。多数市、县政府和省直部门在作出重要决策、制发涉法文件、处理重大矛盾和社会问题时，能够首先考虑是否合法，是否对经济发展有利，并让法制机构参与研究或者审核把关，一些地市和省直部门还相继召开了依法行政工作会议。（二）制度建设中影响经济发展环境的因素逐渐减少。按照国务院和省政府的统一部署，省政府和各地、各部门认真开展了行政许可规定和主体的清理工作，清理结果已向社会公布。从依据上看，2020年以前发布的上千件涉及行政许可内容的省政府、省政府办公厅和省直各部门文件中，保留的仅有35件（即有上位法依据且内容与之不相抵触的文件），其余的文件中涉及行政许可的内容已经停止执行；从主体上看，未经政府公告确认行政许可主体资格及权限的单位已明令禁止实施行政许可；从项目上看，全省保留的行政许可（审批）项目还有1029项，包括省人大地方性法规涉及的51项和省政府规章涉及的64项在内的一大批行政许可（审批）项目已被依法取消，从而较大幅度地减少了我省的行政许可（审批）项目。（三）依法行政的长效机制逐步建立和完善。省委通过黑发202013号文件将法制建设目标（即行政执法责任制考核目标）纳入对省直机关党政工作部门责任制考核的共性目标后，省直各部门对依法行政工作更加重视。为了适应贯彻实施行政许可法和纲要的需要，我办经省政府同意，重新修订完善了行政执法责任制考核目标，并调整了检查考评方式。各地、各部门按照黑龙江省行政执法责任制试行办法和有关配套文件的规定，在普遍实行行政执法责任制的同时，采取了许多促进依法行政的有效措施。XX市制定了6部约束政府共同行为的市政府规章；齐齐哈尔等市已将行政执法责任制纳入本级政府的目标考核体系；佳木斯等市政府出台了行政机关工作人员若干条禁令；XX市政府为每个行政执法部门设置了行政执法警示牌；七台河等市政府将行政执法工作与创建优良法制环境挂钩，促进了经济发展环境的显著改善。我办还总结推广了省工商局等部门在本系统开展行政许可、行政处罚等案卷展评工作的经验，在全省部署开展了行政执法案卷评查工作。（四）层级监督和责任追究的力度明显加大。按照纲要中关于“加强对规章和规范性文件的监督”的要求和黑龙江省规范性文件备案办法的规定，我办加大了对规范性文件的监督检查和备案审查力度，仅2020年度就受理审查了地市政府和省直部门发布的规范性文件480件，发现其中68件存在不同程度的问题，均通知发文机关依法纠正，并经省政府同意，下发了备案情况通报，对在发文和备案方面存在问题的地市和省直部门进行了公开批评。从去年5月份开始，我办还围绕具体执法中存在的突出问题，开展了为期三个月的明查暗访，并按照张左己省长等省领导听取我办专题汇报后的指示精神，同省监察厅联合发文，责成一些地方对我办检查中发现的违法责任人作出严肃处理。到目前为止，已有21名执法违法、破坏经济发展环境的行政执法人员受到了党纪政纪处分，其中开除、免职或者被调离行政执法队伍的有8人。为了强化政府法制机构的层级监督职能，省编委根据国务院贯彻实施行政许可法的通知要求，专门发文就加强市、县政府法制机构建设作出了明确规定，XX市还成立了隶属于政府法制办的本级政府行政执法监督局。（五）行政执法人员的执法行为得到了一定的规范。2020年4月省委召开“党风廉政建设和工作作风建设”会议后，各级行政机关以会上播放的行政执法暗访纪实揭露的问题为警示，自觉规范行政执法行为。在我办的指导和带动下，一些地市政府和省直部门纷纷配置密录设备，派出自己的暗访组、督察组，深入检查本行政区域、本系统的行政执法工作，发现问题及时查处，促进了行政执法部门工作作风的转变，多数行政执法人员服务意识增强，违法行为收敛。用一些执法人员的话来讲，他们现在执法时常会感到有一双双看不见的眼睛在盯着自己，用权受监督的观念逐渐形成。从我办近两年组织开展的问卷调查结果看，社会各界群众对政府抓环境建设的满意率有了较大提高。二、影响我省经济发展法制环境的主要问题及原因（一）主要问题。通过近年来我办组织的行政执法监督检查和专题调查，发现我省一些地方和部门因违法行政而影响经济发展环境的问题依然突出，主要表现在以下四个方面：1、违法设定和实施行政许可的行为依然存在，直接影响了经济发展环境的改善，并极易引发腐败。一是乱设许可。在行政许可法颁布施行后，一些地方和部门仍在规范性文件中擅自设定“审批”、“资质”、“批准备案”等行政许可项目，或者随意增加审批环节，将应由省级有关部门审批的事项擅自交给下一级部门先行初审，仅 2020年度我办通过规范性文件备案审查就发现并纠正了23件存在这方面问题的违法文件。二是该批的不批，不该批的乱批。有些地方在行政审批中仍存在弄权勒卡、办事拖拉或者行政干预的问题，使具备法定条件的守法者办事受阻；有些地方的建设、规划、国土资源等部门对要件不齐备、资金不到位的申请人违法发放许可证。三是借办证、年检之机收费或者搭售物品。某些区、县的卫生部门擅自缩短卫生许可证的有效期，借以收取检测费，或者擅自提高收费标准；某市文化局办理行政许可时指定当事人购买音像制品；某市规划局竟然在建设用地规划许可证的审批意见中规定“外墙刷规划局指定涂料”。四是有关行政许可制度落实不平衡、不到位。在一些行政许可实施机关中，有的许可项目至今没有公示或者公示的内容不全；有的实施许可的程序、文书不规范，事后不立卷；有的对行政许可活动监管不力，普遍没有检查记录或者监督档案；有的对不守法的无证经营者制止不力，导致 “黑”吧、“黑”医疗机构泛滥,甚至长期取缔不了。2、滥施处罚行为在一些地方和执法权力较重的部门中屡屡发生，对经济发展环境破坏极大，并严重侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益。一是在行政处罚中滥用行政强制手段。某些地方的工商、质量技术监督部门为了加大执法力度，常常先扣押企业和个体业户的现金、存折，再进行调查取证，最后作出罚没决定的数额往往同已扣到手的钱款相当；某些地方的公安机关以涉嫌偷税为由，对私营企业和个体业户普遍通过先抓人、收帐，后迫使其交钱赎人等手段“打税”，个别县政府对此竟发文授权。二是乱设机构，随意处罚。个别市、县以专项整治为名，非法成立诸如稽查大队、特别行动队等执法机构，以罚敛财，执法扰民。三是违法下达罚没指标。一些行政机关不顾国家和省的三令五申，仍对下属机构和执法人员违法下达罚款指标、办案指标。四是程序违法。个别基层执法部门实施处罚时仍存在没有行政处罚决定书，不依法交待诉权，罚没、扣押财物不开具法定票据、清单，甚至坐收坐支罚没款，擅自使用罚没车辆等问题。3、乱收费、乱摊派等借权敛财行为，加重了企业和个体劳动者的负担，阻碍了市场经济的发展，社会反映强烈。一是巧立名目，违法收费。某县运管站擅自收取出租车每台10000元的“城市建设资源费”，且向车主开具白票子，资金不入帐；某县交通局向每台车收取数千元的“标金”；某市公安派出所要求个体工商户订阅金盾杂志，只收钱不给刊物。二是强制摊派不合理费用。某市发文自行规定由市煤炭工业管理局向煤矿企业收取吨煤0.6元的安全费；某些地方的公安交警部门借车辆年检之机向所有的检车当事人收取城市建设环路费和交通台信息服务费，将只有受益人才需要交纳的经营性收费摊向非受益人。三是借权谋利，“愿”者交费。有的部门自定规矩，要求想取得某种质量保证能力的企业必须向有关中介机构交纳几千元甚至上万元的“技术服务费”。四是政社联手，强收会费。一些地方的个体劳动者协会不顾上级工商部门的文件规定，仍利用当地工商部门的办照、年检权，向所有个体工商业户及其从业人员搭车收取每人每年60元的个体劳协会费；某市文化局成立了音像、娱乐、络三个协会，向每个经营者借机收取每年几百至上千元不等的会费。此外，还有一些地方的驾驶员协会、运输管理协会等行业协会，都在依赖有关行政机关的行政权力生存，只收会费不服务，其会员大都非自愿加入。4、行政不作为和失职渎职行为，妨碍了法律、法规、规章的有效实施，危害了正常的经济和社会秩序，对我省的经济发展环境同样造成了很坏的负面影响。一是以罚款代替纠正违章。一些地方的规划部门对依法应当拆除或者没收的违章建筑，在收了罚款后即允许其合法存在；一些执法部门对本该依法取缔的生产企业收取罚款后即默许其继续生产经营。二是以收费代替检测检验。一些地方的环保部门对排污企业收了费即检测合格；某地的质量技术监督部门抽样检查只收取检验费，不出具检验结果；个别质检站收了费即可编造虚假检验报告，不作任何检验。三是以有偿 “咨询”代替依法处罚。某市规划局为了规避罚款上缴国库，竟让违法当事人向该局下属的规划咨询服务中心交纳技术咨询费，以代替交纳罚款。四是以收钱“私了”代替秉公执法。某市交警支队巡查中队和运管局稽查大队与社会闲散人员内外勾结，当事人只要向认识执法人员的“拼缝者”交上一笔略低于罚款的费用，超载或者违章车辆即被放行。五是以法外施恩代替正常招商。一些地方在招商引资中越权出台“优惠”政策，让投资达到一定金额的外来投资者享有免交部分法定税、费甚至违法不究的“超国民”待遇；一些地方在城市建设中一味迁就开发商的利益，或者将经营用地按划拨配置，或者随意变更标准减收土地出让金等，造成国家利益严重流失，等等。此外，我办在检查和调查中还发现，某些基层执法部门弄虚作假、欺骗群众、诚信缺失；个别执法人员利用职权，向行政管理相对人公开索要现金和财物；某些部门的执法人员着装不整、无证执法、服务冷漠、态度粗暴、野蛮办案等。（二）主要原因。产生这些问题的主要原因，除了我省经济社会发展和人文地理环境等客观因素的制约外，从影响法制环境的因素分析，有以下五个方面：1、一些地方政府和行政执法部门的领导缺乏现代法治意识。我国现行的干部管理制度中，还没有真正把考核领导干部的法治观念和学法、用法状况作为衡量其政治、业务素质以及对其晋升使用的一项重要标准。2、现代行政执法体制和执法经费保障机制制约依法行政。我省目前的行政执法队伍过多、过滥、过散，普遍缺乏行政编制和财政经费，以及行政权力同部门利益挂钩等问题依然突出，不仅造成许多行政管理领域执法不到位，成本高、效率低，而且造成行政机关之间争权诿责，执法扰民，甚至为“生存”而争相审批，为“养人”而动辄收费，为“创收”而滥施处罚。3、政府对行政执法的监督力量过软，且未形成合力。我省近些年建立起来的行政系统内部上级对下级、政府对部门的层级监督制度尽管十分有效，但因基层政府和一些行政执法部门的法制机构设置薄弱而导致许多层级监督制度没有真正落实。加上层级监督同监察、审计等专门监督之间缺乏经常性的协同配合，也弱化了政府对行政执法的监督效果，致使大量执法违法问题失察，得不到及时有效的纠正和处理。4、部分行政执法队伍疏于管理，素质不高。一些基层执法队伍多年来对人员入口把关不严，导致不少政治、业务素质不高的人员纷纷挤入，虽然经过近些年来的法律培训，但其结果尚未同公务员考核等硬指标挂钩。此外，广大行政管理相对人自觉守法和依法维权意识不强，也在一定程度上助长了某些行政执法人员违法行政。5、我国早些年立法中存在的“重规范相对人，轻规范执法者”的问题尚未完全消除，成为阻碍经济发展的行政执法行为“合法”存在的源头。而规范各种收费、行业协会、中介机构以及强化执法监督、从制度上反腐倡廉等适应市场经济发展和促进依法行政急需