金融领域全球法律实体标识体系的制度分析.pdf

金融领域全球法律实体标识体系的 制度分析宰 李仁真周忆 摘要 全球法律实体标识体系是在G 2 0 倡导下国际监管界创建的旨在识另1 3 参与金融交易的法 律实体身份的全球统一的识别符体系 具有唯一性 普适性 公益性 便利性等制度特征 该体 系将适用于金融市场中从事金融交易的法律卖体 其治理框架以监管委员会 中央操作机构和地 方操作机构为三级组织架构 以高级原则和监管委员会章程为法律基础 并包含注册发放 持续 注资 竞争和反垄断等制度安排 该体系的价值目标在于 加强系统性风险监测和审慎管理 维 护金融稳定 促进金融集团内部风险披露 提高金融数据的精确性和完整性 便利金融数据的免 费提供 维护金融市场秩序和公共利益 然而 该体系在适应性 操作性和法律强制性等方面也 面临现实挑战 关键词 全球法律实体标识体系 L E I 金融危机 金融标准 金融监管 中图分类号 D 9 1 2 2 8文献标识码 A文章编号 1 0 0 3 8 5 4 X 2 0 1 3 0 5 0 1 2 5 0 5 2 0 0 8 年全球金融危机凸显了在金融市场内提升 系统重要性金融机构的额外透明度和监管要求的必 要性 然而 由于缺乏全球通用的法律实体识别制 度 各类金融机构及其监管当局在开展系统性风险 分析 评估法律实体的聚合性风险以及识别金融市 场的交易对手等方面均面临空前挑战 单一法律实 体的名称可能因自动翻译系统和地区交易习惯等差 异而被识别为不同的名称或代码 使得金融数据 的汇总和校验变得十分困难 各金融机构不得不花 费大量时间和成本来进行 数据清洗 或者花费 巨大代价去自建一个信息数据管理系统 这不仅使 金融机构背上沉重的包袱 也给监管当局进行法律 实体标识系统选择及其与宏观金融体系协调带来巨 大阻碍 在这种背景下 建立一种全球统一的法律 实体标识 1 e g a le m i t yi d e n t i f i e r 简称L E I 及其体 系迅速成为国际共识 在二十国集团 G 2 0 峰会 的倡导下 金融稳定理事会 F S B 牵头 国际监 管界与相关私营部门的专家紧密合作 创制了全球 L E I 体系的治理框架 本文拟结合国际最新实践 论述全球L E I 体系的创建和制度特征 阐明该体系 的治理框架 并探讨该体系的价值目标及面I 临的现 实挑战 以期为我国金融监管当局 各类金融机 构 金融交易中心及其他金融市场参与者正确认识 和实施这一新的国际标识体系提供参考 一 全球法律实体标识体系的概念与制 度特征 法律实体标识通常是指由金融机构和监管当局 制定的 用以识别金融集团内的所有法律实体 从 而开展内部风险分析和压力测试等活动的唯一识别 符 本文所讨论的全球法律实体标识 G l o b a lL E I 指的是国际监管界为有效识别参与金融交易的法律 实体身份而建立的全球统一的标识符 它以一组由 2 0 个字母和数字构成的特殊代码为标志 现已成为 金融服务领域的一项崭新的国际标准 全球法律实 体标识体系 G l o b a lL E IS y s t e m 就是指在G 2 0 峰 会倡导下 F S B 牵头国际监管界创建的旨在促使这 本文系2 0 1 0 年度教育部人文社会科学重点 研究基地重大项目 国际金融法律秩序变革研究 项目批准号 l l J J D 8 2 0 0 0 9 的成果 2 0 1 3 5 I1 2 5 万方数据 一标准在全球范围内确立和实施的有机制度体系 历史地考察 建立L E I 体系的设想在本次金融 危机之前就有人提出过 一些大型金融机构和金 融发达国家的监管当局也曾进行过相关尝试 但大 多以失败告终 2 0 0 8 年全球金融危机的爆发与快速 蔓延 使国际社会充分认识到构建全球统一的L E I 体系的必要性和紧迫性 为国际监管界着手共建全 球L E I 体系提供了良好契机和强大动力 G 2 0 戛纳 峰会的 首脑宣言 正式开启了建立全球L E I 体系 的航程 与会领导人大力倡导建立全球L E I 体系 并明确要求F S B 领导全球监管界协调相关工作 在G 2 0 洛斯卡沃斯峰会E 与会领导人一致通过了 F S B 提交的 金融市场的全球法律实体标识 报告 并要求F S B 尽快制定建立全球L E I 体系的实旌方 案 为此 F S B 成立了一个专门的执行小组 着手 开展两方面的工作 一是采取法律上 政策上或组 织上的行动 建立L E I 体系的永久性治理安排 如 制定监管委员会 R O c 章程 二是在私营部门 的协助下制定L E I 体系的操作和技术标准 2 0 1 2 年 1 1 月初 R O C 章程获得G 2 0 财长和央行行长会议 通过 2 0 1 3 年1 月 相关国家和国际组织在多伦 多召开R O C 创建大会 这标志着全球L E I 体系已 从制度上和组织上正式建立 按计划 该体系已于 2 0 1 3 年3 月起开始完整而独立地运行 研究表明 全球L E I 体系的建立 是本次全球 金融危机催生的一项国际金融标准及其制度创新 是G 2 0 峰会应对系统性风险 强化全球金融治理而 提出的一项行动要求 是F S B 协调国际监管界为加 强金融集团的风险披露和监管 促进金融数据的有 效管理和使用而进行的一项崭新法律实践 概括起来 全球L E I 体系具有如下制度特征 第一 唯 性 全球L E I 是一项唯一地识别参 与金融交易的法律实体身份的标识符号 也就是 说 任何L E I 都是独一无二的 一个L E l 只能对应 于一个特定法律实体 并且 同一个L E I 将伴随特 定法律实体的 一生 不得因其股东决议 公司 行动和其他业务 结构上的变动而改变 这一特 征 使全球L E I 能够始终代表所涉法律实体的身份 且不受金融市场变动的影响 从而保证全球L E I 体 系具有持久的生命力 第二 普适性 全球L E I 体系是一个普遍适用 于金融市场的标准化制度体系 据此 所有合格的 法律实体都应被纳入这一体系 所有签署高级原则 和R 0 c 章程的监管当局都有权成为R O C 的成员 该体系覆盖的范围越广泛 其对加强金融集团的风 1 2 6l 江汉论坛 险披露和审慎监管 维护金融体系稳定的功能作用 就会发挥得越充分 第三 公益性 全球L E I 体系在本质上属于一 种 公共产品 符合公共利益 是G 2 0 峰会领导 人对全球L E I 体系的特别要求 也是黔B 牵头设计 全球L E I 体系治理框架的根本出发点 这一特征表 明 全球L E I 体系不仅应确保服务提供者公平竞 争 避免其拥有垄断权力 利用市场优势地位而限 制全球L E I 的使用和相关信息索取 防止公共利益 受到侵害 而且还应为金融市场参与者提供无偿服 务 包括提供的任何服务都不得向用户收费 不得 通过捆绑销售间接要求用户付费 第四 便利性 全球L E I 体系是以国际监管界 的监管需求为导向的灵活性制度设计 它的创设 旨在为国际监管界加强金融数据的汇总与管理 提 升金融监管的有效性和稳健性提供一项重要的基础 性工具 因此 该体系必须以符合全球监管界的监 管需求为原则 为监管当局开展监管行动提供便 利 并且具有随着金融市场的创新发展而不断变化 的能力 以持续地满足行业参与者在信息内容 覆 盖范围 时间性和可操作性等方面的要求 二 全球法律实体标识体系的治理框架 全球L E I 体系的治理框架 主要包括全球L E I 体系的高级原则 R O C 章程 以及L E l 的注册发 放 体系的持续注资 竞争与反垄断等制度安排 其中 高级原则明确规定了建立和实施全球L E I 体 系应遵守的基本承诺和义务 构成全球L J E I 规则体 系的核心 R O C 章程则具体规定了R 0 c 的组成 角色 职责和组建程序 可以说是整个体系运作的 灵魂所在 高级原则和R 0 c 章程构成全球L E I 体系 的法律基础 一 全球L E I 体系的适用范围 依其制度设计 全球L E I 体系是专门针对金融 市场的法律实体而建立的全球统一的标识体系 其 适用范围主要限于从事金融交易活动的法律实体 所谓法律实体 是指根据一国法律规定而组成的法 人或法律组织 包括但不限于在法律上具有从事金 融交易职能的独立当事人 以及具有独立缔结法律 合同的权利的组织 从这个定义可以看出 全球 L E I 体系所涉及的法律实体 排除了自然人 但包 括政府组织和超国家组织 具体说来 全球L E I 体系的涵盖范围包括但不 限于以下法律实体 金融中介 银行和金融公司 万方数据 发行股票 债务和其他证券的实体 列入各交易所 名册的实体 进行股票或债务交易的实体 投资工 具 包括共有基金 养老基金 伞型基金 对冲基 金和私募股权等 所有受当局监管的实体及其隶属 机构 分支机构 金融交易对手方 二 全球L 体系的组织架构 为了确保全球L E I 体系具有至高的权威性和极 大的灵活性 使其既能在中央层面统一部署各项工 作 又能在地方层面照顾各个国家或地区的实际情 况 F S B 建议 对其体系采用三级组织架构 即由 监管委员会 R O C 中央操作机构 C O U 和地方 操作机构 L o u 组成 其中 R O c 是该体系的最 高权力机构 c O u 和L O u 则是推进该体系实施的 操作平台 1 监管委员会 R O c 是全球L E I 体系的最高权 力机构 它由全体会议 执行委员会 评估和标准 委员会 主席和秘书处组成 其中 全体会议是决 策机构 其决策由所有参与R O C 的国家通过协商 一致或投票 无法协商一致时采用 的方式作出 执行委员会是整个R O C 的领导机关 由全体会议 选举产生 并适当考虑在地理区域和经济部门方面 的代表性平衡 评估和标准委员会负责评估现有标 准的精确性 并提出新的标准 主席作为R 0 c 的 行政代表 负责督促R O C 推进全球L E I 体系的工 作 秘书处在执行委员会的领导下负责开展日常工 作 必要时 R 0 c 还可以设立观察员 咨询专家组 和附属委员会 履行其他授权 依R O c 章程 R O c 有十多项职责 归纳起来 主要为四个方面 1 从总体上协调国际监管界 制定全球L E I 体系的计划 政策和战略 审查该制 度的实施 2 批准全球L E I 体系的操作标准 技术标准 业务持续性标准 3 批准C O U 的预 算 审查L O u 的预算 4 决定C 0 u 董事会的设 置 包括任命 否决 罢免董事会成员和独立董 事 确保董事会成员在地理区域和经济部门的分布 上具有平衡的代表性 承认或终止L O u 的资格 5 审计财务控制 行业活动 数据质量 以及其 他为确保公共利益的必要事项 2 中央操作机构 C O U 是L E I 体系在全球层面 的操作平台 它的组成应当来源广泛 包括金融行 业和非金融行业的参与者 以便依赖其专业知识和 智慧建立最优的操作方案 C 0 u 将以非营利基金或 同等法律形式的机构为组织形式 以便为行业合作 提供一个开放 透明的平台 确保行业参与者充分 交流 解决中央层面的技术难题 C O U 将任命董事 会作为领导机构 其职责包括 1 任命 解雇 c O u 的管理人员和服务提供者 2 缔结和强制 执行合同 3 审计注册机构的活动 4 当 L E I 不合标准时 终止其效力 5 决定费用或服 务的支付系统 回 c O u 的主要职责在于从全球层面确保高质量的 业务操作 尤其是应当确保实现L E I 的全球唯一性 确保适用全球统一的操作标准 确认地方系统与 C O u 的连接方法 在建立C O U 的操作规则和程序 时 R O C 应向支付与结算系统委员会和国际证监会 组织咨询关于金融市场基础设施的原则性建议 3 地方操作机构 L 0 u 是全球L E I 体系在地方 层面的操作机制 它将为法律实体注册加入L E I 体 系提供一个基础界面 成为L E I 体系真正在世界范 围内确立的助推器 L O u 可基于地方商业注册机构 或相关标准实施机构而建立 负责为法律实体提供 便利 如支持参考数据的本地注册 认证和维持 保护当地储存的信息 使用本地语言和组织机构等 等 L o U 的主要目标在于 确保在利用地方现有金 融设施的基础上 提供将地方原有法律实体标识体 系 嵌入 全球I J E I 体系的方法 同时 确保当地 语言和组织关系结构的灵活使用 确保遵守当地法 律法规的要求 为此 C O U 应对L O U 提供持续的 技术支持 三 全球L E I 的注册发放 一法律实体如欲获得全球L E I 应当向当地的 地方注册机构提出申请 地方注册机构应当谨慎处 理法律实体的申请 若符合条件 则应及时为其注 册发放L E I 且不得有任何歧视 以避免对法律实 体的日常业务构成实质阻碍 国际监管界鼓励所涉 法律实体自觉主动地申请注册 这将大大降低全球 L E I 体系的实施难度 地方注册机构可收取必要费 用 但数额应当合理 且不得转嫁给终端用户 为确保用户能够真正识别出一法律实体的身 份 地方注册机构在发放全球L E I 时 还应附有关 于该实体的一组精确的参考数据 这组数据应至少 包括法律实体的以下信息 1 官方名称 2 总部和组成单位的地址 3 发行 更新 终止 全球L E I 的日期 4 对具有终止日期的实体来 说 还应记录终止理由以及继承其业务的法律实体 的L E I 5 业务注册信息 6 其他参考信息 随着全球L E I 体系的深入实施 还将有额外参考数 据 如集团的所有权关系等 被纳入必须提供的数 据范围 2 0 1 3 5 I1 2 7 万方数据 依现有制度设计 申请L E I 的法律实体本身负 有提供规定的参考数据 并确保数据精确性的责 任 地方注册机构负有谨慎审查参考数据 并及时 发放L E I 的义务 c O u 则负责审查注册机构发放的 L E I 是否具有全球唯一性 并促进各地方注册机构 间工作相互协调 四 全球L E I 体系的持续注资 全球L E I 体系要得以正常而持久地运行 必须 具有一套可持续的注资方式 现行设计是以非盈利 的成本补偿模型 c o s t r e c o v e r ym o d e l 为基础的 其注资由以下两部分费用组成 一是地方提供的任 意费用 二是I 正I 的注册申请人为支持C O U 的中央 运营以及为实施 维持L E I 治理框架而支付的公共 费用 依其要求 R O C 应定期监测L E I 体系的日常 开销 还应每年审查预算计划 账簿和审计报告 以确保其注资方式坚持成本补偿原则 不直接或间 接地产生任何垄断特权 各地L O u 对C 0 u 的支付 方式发生变化时 应及时声明并经由R O C 批准 R O c 应确保c O u 具有稳定的资金来源 使其不仅 能发挥现有功能 还具有足够资源应对L E I 体系的 不断扩展 五 竞争和反垄断安排 鉴于全球L E I 体系对高端服务提供者的依赖可 能具有产生特权或市场垄断地位的风险 F s B 强 调 相关制度设计应力求确保其不在任何关键功能 及程序上 锁定 于某一特定服务提供者 同时也 不因某一服务提供者破产而遭受重创 全球L E I 体 系的治理框架应当特别坚持公共利益原则 切实保 障公平竞争原则和反垄断规定在全球和地方双重层 面上确立 以避免由市场集中和权力强化等因素导 致的 供应商依赖 v e n d o rd e p e n d e n c e 任何 L E I 的参考数据都应免费对用户开放 不得捆绑销 售任何其他服务或强迫用户间接付费 为此 全球 L E I 体系的相关法律文件可规定 本系统不受任何 既有知识产权的限制 本系统产生的任何成果 如 L E I 代码 软件 参考数据等 所含知识产权均由 C O U 所有 而非任何服务提供者所有 C O U 应依照 开放性 公益性原则对其加以保护和利用 三 全球法律实体标识体系的价值目标 与现实挑战 全球L E I 体系的确立和运行 不仅可以为参与 金融市场交易活动的法律实体提供一种独一无二 的 全球统一的标识 而且可以强化金融数据的报 1 2 8I 江汉论坛 备与汇总 满足各国监管当局 各类金融机构及其 他市场参与者的多元化需求 实现公共部门和私人 部门的利益双赢 就公益价值而论 全球L E I 体系的建立为各国 监管当局加强系统性风险的监测和管理提供了一个 有力的基础性工具 对于持续地跟踪金融集团的风 险披露 开展风险分析和压力测试 维护整个金融 体系稳定和全球金融市场秩序具有重大意义 其具 体表现在 第一 促进金融数据的汇总与分析 通 过L O U 这一操作平台 金融数据的收集过程将更加 灵活和便利 既能支持单一金融机构内部的微观审 慎风险数据的获取 又能支持金融机构间跨行业的 宏观审慎风险数据的获取 从整体上提升金融数据 的质量 精确性和完整性 为监管当局采取监管行 动提供第一手资料 第二 加强审慎监管和跨境监 管 全球统一的标识体系能使各国监管当局在稳定 获取高质量数据的基础之上 开展信息共享与深人 对话 进行准确的政策分析 既关注单一法律实体 的经营状况 又通过搜集整个金融集团的所有权关 系信息 强化连结各个法律实体的金融基础设施 加强系统重要性金融机构的跨境监管 第三 支持 金融机构的有序处置 通过风险数据的持续披露 金融集团内部结构的透明度不断提升 便于监管当 局在危机时期迅速识别出集团内的各个法律实体 便利有效地进行危机处置 此外 全球L E I 体系的 建立 还可以抑制市场滥用 在一定程度上防止金 融欺诈 就私益价值而论 全球L E I 体系的建立和运 行 不仅为有效识别单个金融集团内部存在的所有 法律实体提供了可靠的技术支持 同时也为每一位 终端用户免费获得可靠的金融数据信息提供了可操 作的便利 其具体表现在 第一 提高社会经济效 益 全球L E I 体系的建立 可以避免各金融机构再 花费大量的成本去进行 数据清洗 或建立繁杂的 自身识别系统 并减少操作风险 同时 通过竞争 与反垄断等制度安排 任何服务提供者都不可能使 市场对其产生绝对依赖 也不可能通过主张知识产 权来限制I 正I 的使用范围 从而能够真正为广大终 端用户带来利益 第二 提升金融数据的质量 全 球L E I 体系的运行 可以有效促进金融集团内部风 险管理 提升金融数据的精确性 完整性和聚集 性 促进交易对手风险数据的管理 同时支持数据 建模与分析 第三 提升监管报告的质量 全球 L E I 体系作为构建金融市场秩序的基本元素而存在 可以促使金融机构专注于金融报告的撰写 同时为 万方数据 金融机构和监管当局制定 恢复与处置计划 等提 供资料支持 然而 全球L E I 体系要想在全球范围内普遍实 施和有效运行 成为真正高效的 经济的 可操作 的标准化国际机制 还面临诸多现实挑战 第一 在体系的适应性方面 全球L E I 体系作 为一种 公共产品 其优势主要体现在监管层面 上 而对私营法律实体来说却缺乏动力 单一金融 机构通常倾向于建立其自身的标识系统 而非加入 全球统一的体系 因为加入全球统一的体系可能意 味着更高的监管要求 或在保密性信息的共享等方 面需作出更多让步 因此 在该体系建立之初 金 融机构出于不信任等考虑 可能不愿意充当第一批 加入者 如此一来 全球L E I 体系的覆盖范围就将 受到局限 同时 随着金融市场的不断创新 原有 的数据信息需要不断地更新换代 全球L E I 体系能 否适应金融市场日新月异的变化也有待检验 第二 在体系的操作性方面 全球L E I 体系的 实施可能导致垄断产生 而垄断权力的滥用又必将 损害公共利益 从而在根本上违背这一体系的价值 目标 因此 如何建立一道有力的制度屏障 防止 服务提供者权力 越限 将对国际监管界提出巨 大挑战 同时 全球L E I 体系的运行将会不可避免 地涉及保密性信息的公开和使用 尤其是与公司治 理结构 集团所有权关系相关的数据 该体系的制 度设计如何充分考虑储存 传递这类信息的法律限 制 既为信息流通提供便利 又确保关键信息只在 必要范围内公开 也将是监管界面临的一大难题 第三 在体系的法律强制性方面 私营部门的 广泛采用是全球L E I 体系得以有效运行的前提条 件 可以说 金融市场的支持力度决定着全球L E I 体系功能的发挥程度 然而 全球L E I 体系在地方 层面的确立主要依赖于金融市场中从事金融交易的 法律实体的自愿注册 缺乏一种有效的法律强制 如要促进该体系的普遍推广和有效实施 各国监管 当局可能还需通过制定规则或修改相关立法等程 序 以在一定程度上增加其法律强制性 结语 全球L E I 体系的建立 作为后危机时代G 2 0 和 F S B 推行国际监管标准 强化全球金融治理的一项 有益尝试 无疑是开创性的 对于有效防范系统性 风险 维护全球金融稳定 重构金融市场秩序 必 将产生重要而深远的影响 中国作为G 2 0 和F S B 的 成员 直接参与了全球L E I 体系的制度构建 现在 面临的任务是如何充分认识全球L E I 体系的战略价 值 将其作为促进金融监管标准化的一项重要基础 性工程来加以实施 各金融监管当局和各大金融机 构应深入研究全球L E I 体系的治理框架 从既防范 系统性风险又保障国家金融安全的战略高度 提出 我国加入该体系特别是将国内原有法律实体识别系 统 嵌入 该体系的实施方案和相应措施 积极稳 妥地推进中国银行等系统重要性金融机构注册适用 全球L E I 体系 同时 把握该体系机构建设和操作 技术标准制定的契机 提升我国作为新兴大国的代 表性和话语权 可以预见 随着全球L E I 体系的稳 步确立和广泛运用 系统性金融风险的监测将会更 加便利和有效 全球金融体系和金融市场将会更加 稳健地发展 注释 如支付与结算系统委员会和国际证监会组织举例 J P M o r g 蚰 可能被识别为 M o r g 柚 J P M o 唱a n J P M J P M o r g a n 等 不利于法律实体的识别和参 考数据的整合 s e ec P s S 1 0 S c 0 R e p o r to nO T CD e r i v a t i v e sD a t aR e p o r t i n ga n dA g g r e g a t i o nR e q u i r e m e n t s F i n a l R e p o J 粕 2 0 1 2 s w I F r k g a lE m i 哆I d e n 洒e r A u g 2 0 1 2 如2 0 0 3 年英国参考数据用户工作组 R D u G 提 出了一种标准的基金水平识别符 S e eR e f e r e n c eD a t a U s e rG m u p E n t i t i e s 蚰dF u n d sC 0 m m i t t e e I J e g a lE n t i t y I d e n 曲e r s D P Ap r 2 2 2 0 0 3 c 粕n e ss u m m i tF i n a lD e c l a r a t i o n N o v 4 2 0 1 1 2 0 1 2 年7 月 胯B 召集成立了全球L E I 体系的私 人部门筹备工作组 P s P G 负责协助执行小组开展有关 法律和操作等方面的工作 s e eF s B F o 珊a t i o n 粕dh u n c ho f 粥BL E I 蹦v a t eS e c t o rm p 砌t o I yG m u p A u g 3 2 0 1 2 s e e 粥B c h a n e r0 ft h e R e g u l a t o r y0 v e r s i g h t C o m m i t t e ef o rt h eG l o b a lL E IS y 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