对基层民警执法权益受侵问题应予高度重视.doc

对基层民警执法权益受侵问题应予高度重视田 卉 当前，我国社会急剧变迁和市场经济体制的建立，引发出一系列的行为规范和价值观念的变化，萌发出种种不稳定的因素，社会治安呈现日趋复杂和严峻的形势。由于社会处于重大的转型期，矛盾冲突比较多，警察处于与违法犯罪分子作斗争的第一线，容易成为矛盾的焦点。因此，维护民警正当执法权益已经刻不容缓。 一、基层民警执法权益受侵的情况严峻 据公安部统计，1993年以来，公安民警平均每年牺牲300多人。近年来，公安民警在刑事、行政执法等公务活动中遭暴力抗法情况日趋严重。在大多数省份，民警执法权益受损事件数量仍然呈上升趋势。过去四年，全国公安民警牺牲1939名，受伤26722名。今年上半年，全国公安机关因公伤亡民警3382人，其中因公牺牲170人、因公负伤3212人。这其中，因在执法过程中遭遇暴力抗法而牺牲的23人、负伤的1803人，分别占牺牲、负伤人数的13.5%和56.1%。20052006两年间，云南全省公安民警因公牺牲33名，因公负伤276名（不含轻微伤）；今年上半年，全省公安机关因公牺牲8名，因公伤亡民警52名（轻伤39名、重伤4名、致残1名）。这其中，因在执法过程中遭遇暴力抗法而牺牲的别占较大的比例。今年第一季度，云南全省共发生侵害民警执法权益案件75起，有81名民警受到人身伤害，其中重伤1人、轻伤14人、轻微伤66人。仅云南红河哈尼族彝族自治州2004年以来，就发生袭警案件40起，民警牺牲2人、重伤1人、其他不同程度受伤8人。 这些沉重的数字表明，犯罪分子越来越凶残暴戾，而广大公安民警在打击犯罪、保护人民的同时，其自身的生命安全也面临越来越严重的威胁。警察是武装性质的国家治安行政力量，是社会的保护者。因此，警察被害与一般社会人员被害相比具有不同的潜在社会负效应。袭警事件的发生，在一定程度上挫伤基层民警的士气暴力袭警、暴力抗法因其手段恶劣、对民警人身安全危害严重；以围攻阻挠、侮辱谩骂、胡搅蛮缠、乱泼污水为特点的软性抗法，对民警执法工作干扰严重；对施害者惩处力度不足，民警权益保障难，许多民警不得不被迫“忍一忍”，事情不了了之；恶意投诉、诬告，纪检部门审查带来重压，有关部门的介入调查不可避免地给民警精力和精神上带来负担。近一个时期以来，民警在依法执行职务中存在遭遇违法犯罪分子采用暴力或其他方法阻碍时不知为、不敢为等情况尤为突出。对于频发的袭警和暴力抗法事件，不少民警已经习以为常了，许多基层民警和暴力抗法事件的亲历者对袭警事件已经失去了应有的情绪波动，对这种极不正常的现象却看得平淡如水。就危害性而言，一方面暴力袭警公然严重损害了国家的法律权威，另一方面暴力袭警行为助长了违法犯罪分子的嚣张气焰，降低了广大群众的安全感。 二、基层民警执法权益受侵的特点及原因 基层民警执法权受侵的主要特点：（一）侵权案件数量上升，其中暴力袭警案件所占比重较大。主要是民警在抓捕过程中，犯罪分子为逃避法律惩处，采取暴力反抗袭击民警。今年第一季度，云南全省公安机关共发生侵害民警执法权益案件75起，比2006年同期多发28起，上升了59.57。在办理刑事、治安案件抓捕过程中发生的暴力袭警案件共64起，占侵害民警执法权益案（事）件的85。（二）受侵害警种相对集中。当前暴力袭警案件主要发生在公安派出所民警、交警、巡警、治安民警、刑警等执行勤务、处置群体性事件、抓捕犯罪嫌疑人过程中。基层一线实战单位民警在处置交通违法、设点查车、抓赌、打架或醉酒闹事以及群体性事件、抓捕违法犯罪嫌疑人等过程中易受到侵害。受侵害警种人数比例依次是派出所60左右、交警20左右、巡警10左右、其他10左右。（三）发案地区相对集中。今年第一季度云南发生的75起侵权案（事）件，多发生在外来人口较多的城市和地区。其中昆明40起、曲靖14起、红河7起、大理7起，其他州市共7起。（四）民警在处理纠纷、查处违法行为过程中，当事人酒后发生暴力袭警案（事）件占较大比例。今年第一季度，全省共发生16起酒后暴力袭警案（事）件，占侵权案件的21.3。（五）个别群众法律意识淡薄，当个人私欲得不到满足时，公然对抗法律惩处，导致暴力袭警案（事）件频发。（六）现役军人袭警案发生2起。目前暴力抗拒和袭警呈现出四个发展趋势：一是个人突发性抗法向有组织的集体性抗法发展；二是暴力程度不断升级，由口头谩骂、侮辱发展为直接持凶器甚至持枪袭警，手段残忍；三是处置群体性事件中的暴力抗法行为不断增多；四是诬告陷害、恶意伤害执法民警的投诉不断增多。 基层民警执法权受侵的原因，既有主观方面又有客观方面；既有社会因素、法律因素带来的症结，又有公安机关、公安民警执法能力、执法方式上存在的痼疾。主要是： （一）社会转型时期警察易成为矛盾的焦点。随着社会的发展进步，公众普遍增强了个人意识，但这种强烈的个人意识如果没有法制观念的束缚，容易发展为藐视国家权威的行为。近年来，随着温饱、安全等基本需求得到解决，公民对公正、自由、人权、尊严的诉求与日俱增。人们对警察的期望，不仅仅是侦查破案、维护治安，更要尊重和保障人权，严格、公正、文明执法。由于利益分配不均、贫富差距拉大，社会各阶层矛盾复杂甚至尖锐。暴力袭警是一个深层次的社会问题，折射出部分群众对政府和国家的对抗心理。而警察又是国家权力的代表，因此基层公安民警处在各种矛盾的交叉点上，很容易成为一些人发泄对社会不满的对象。同时，一些非警务活动成袭警多发的尴尬地带。有的地方领导依法行政意识不高，动辄动用警力开路，让公安机关冲锋陷阵的作法，成为公安机关招致冲击、造成警民关系恶化的原因。所谓的政府多部门联合执法，一遇到群众的抵制，其他部门纷纷躲避，到头来面对冲击的只有公安机关一家。 （二）相关法律法规还不完善。不少一线民警遭遇有抗法情形时往往不知所措，不知如何保护自己，怕被告、怕纠缠、怕调查。民警表示，尽管警察在警务保障上有人民警察法赋予的许多职权，不仅可以对不法行为人采取各种强制措施，而且在紧急情况下可使用警具、警械和武器。但对警察在何种情形下可以使用枪支等警用器械实行正当防卫的规定比较模糊，使得警察的正当防卫意识受到抑制，以至在警界出现“一枪可能打出个三等功，一枪也可能打出个三年徒刑”的自我嘲弄。在遇到暴力抗法袭警时，刑法也有相关的惩罚规定。我国刑法将警察作为一般的国家工作人员来看待，却忽视了警察工作的特殊性和危险性，这样无形中又助长和强化了某些人的群体加害心理。遇到人身财产安全受到侵害时，可以依据民法通则规定索赔，但具体条款可操作性不强。再如治安管理处罚条例中对醉酒的人违反治安管理的规定：醉酒的人在醉酒的状态中对本人有危险或者对他人的安全有威胁的，应当将其约束到酒醒。可是怎么约束，没有细则来规定。所以民警有枪不敢用，对醉酒之人不敢上手去管，他人对自己造成的伤害也得不到公平解决。现有的法律法规对警察的权力规定不完备、不明确、不规范，在轻微违法、行政处罚和刑罚之间缺乏衔接机制，后续手段跟不上，造成对袭警行为打击不力，警察该出手时不出手。 （三）部分公民法制意识不强。执法环境差体现出国家法制建设的不完备，体现出群众对法律理解的不准确，公民对民警采取正当手段解决问题的观念没有深入人心。在社会转型、经济转轨的新形势下，人们的价值取向发生变化，各种丑恶现象及公仆错位的严酷现实使得人们自扫门前雪，莫管他人瓦上霜的“看客”心理得以频频作祟，人际关系弱化，公民同犯罪分子作斗争的正义感、责任感淡化，经常有见义勇为者得不到支持，挺身护法远未成为全社会的风气。当歹徒在光天化日之下妨碍公务，扰乱治安或行凶逞恶，抗拒逮捕时，警察奋不顾身地冲上去。围观者却在“权衡得失”之后，明哲保身、自私苟安。同时，由于社会舆论的导向偏颇，公众对警察执法的偏见很深，导致有些人信奉“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的策略。部分公民法制意识不强，有仇富、仇官、蔑视国家权威的心理，不法分子企图以抗拒、阻碍民警执法来逃避法律制裁。近年来，不法分子明目张胆地向警察挑战，武装袭击警察的事件时有发生。有的不法分子公开扬言“打的、杀的就是警察”。当警察制止违法犯罪行为、调解纠纷、处理违章时，他们公开起哄，阻挠甚至辱骂、伤害警察，警察在一定程度上已失去了国家和法律所赋予的专政工具的权威，在客观上加大了警察被害的可能。犯罪嫌疑人拒捕行凶。警察在侦查破案、依法执行拘捕任务或追缉、堵截中，尤其是在涉及枪支、爆炸物品等暴力案件时，一旦与罪犯遭遇，这些严重暴力犯罪分子往往凶狠残暴、人性泯灭，孤注一掷，拼死反抗，拒捕行凶，敢于同警察相抗衡甚至袭击警察。 （四）一些民警执法水平不高。一是极少数民警执法水平不高易成问题激化导火索。一些民警执法态度不佳，该解释的不解释，该劝说的不劝说，往往把矛盾扩大化，使得场面不可收拾。个别民警的执法水平不高，执法中言语不够文明，行为不够规范，以致引发执法对象的不满情绪甚至是暴力冲突。二是部分民警缺乏训练执法方法简单激化矛盾。一些民警缺乏严格、合理的训练，抗暴技能低。目前警察的岗前培训、晋衔培训和技战术培训等，在教育和培训体制中都偏重于课堂传授和理论学习，忽视了各种有效的抗暴技能、战术配合、勤务方式和心理素质等训练。有些民警认为，群众妨碍执法司空见惯，问题不严重的话，应付过去就算了；有些民警不知道应当向维权部门求助，而是自行解决，导致问题恶化。三是基层民警缺乏先进的武器装备。多年来，我国警用特种武器研制进程缓慢，特别是手中缺少使用方便、命中率高的自卫武器，基层警察执勤时只有手铐和电警棍等简单械具。相当多的基层公安机关执法一线装备极为简单，防护装备匮乏，加之对枪支管理使用政策的理解存在问题，民警手中无枪、不敢用枪问题突出。执法民警面对当事人没有威慑力，容易被侵袭。当杀人、劫持人质等暴力案件发生时，警察也只能凭借职业献身精神，在近距离面对面地与罪犯周旋、搏击，这样不仅加大了工作的难度，也增加了受伤害的可能。 三、预防和减少基层民警执法权益受侵的对策建议 （一）深化执法维权认识。一是确立在法治的前提下重构警民关系的理念。警民关系紧张也与警察队伍中个别“害群之马”滥用职权、违法乱纪有一定关系。作为执法者的警察如果不守法，甚至是违法，不仅削弱了群众对执法权威的认可和尊崇，而且产生了极其恶劣的示范效应，并将最终动摇警察执行公务的正当性、合法性。二是确立预防侵害民警执法权益三个目标的理念。（1）有的人实施了侵害民警执法权益的行为，但由于民警防范意识强处置果断，或及时查清还民警清白，这是第一标的，也是维权工作的底线； （2）有的人对公安机关不满，想侵害民警执法权益，但慑于法律和公安机关的威严，不敢轻举妄动，这是第二标的；（3）人民群众能尊重民警、爱护民警，自觉配合民警执法，没有人想侵害民警执法权益，这是第三标的。三是确立正确认识警察所面临的各种压力理念。走出警察永远是强者的误区。民警因为抓捕犯罪分子、制止犯罪活动遭遇反抗而流血牺牲，这是警察与犯罪分子斗争过程中难以完全避免的代价，是警察职业风险所决定的，任何国家、任何时候都是如此。四是确立增强敌情意识和自我安全保护意识的理念。密切注意刑事犯罪的新动向、新情况、新特点，增强敌情意识；提高自我安全防范意识，强化自卫心理，既提倡勇斗，也主张智取，坚决反对轻敌、鲁莽和蛮干的思想，尽量避免和减少不必要的牺牲。五是确立民警的执法权益不可侵犯的理念。广大民警在面对妨碍执行公务和暴力袭警行为时，要转变打不还手，骂不还口的陈旧观念，要以对法律负责的精神，对违法犯罪分子依法处置，决不手软。 （二）完善相关法律法规。从根本上讲，人民警察正当执法权益保护的实现靠的是法律保障。建议通过加强立法，在民警正当执法权益受分割的情况下，赋予民警更大的职务防卫权。修改、完善人民警察法，以法律的形式确认警察的权利，并在此框架下建立相应的保护机制。人民警察使用警械和武器条例对警察在何种情形下可以使用警械武器进行正当防卫的规定，应当予以细化。与世界各主要国家的刑事立法相比较，我国关于妨害公务罪的立法规定过于单一和笼统：保护的范围过于狭窄；立法不够严密，为法官的自由心证提供了较大的空间；处罚过轻，对拒绝、阻碍人民警察依法执行职务未使用暴力这一在许多国家被规定为犯罪的行为，在我国处以治安拘留十五日的行政处罚甚至更轻。面对警察伤亡人数逐年增加，建议全国人大及国家有关部门应建议制定有关法律法规，对警察在执行公务时的人身安全予以特殊保护，对敢于恣意行凶，报复伤害警察的违法犯罪分子予以重惩，加重犯罪分子的负罪心理，减少此类案件的发生。为了社会平稳发展、强化国家权威，从国家政治法制的角度考量，设立袭警罪涉及国家的整体社会形象，会牵动方方面面的社会情绪。因此，可以把暴力袭警作为妨害公务罪的加重结果，这样既可以克服单设罪名的弊端，也可以达到严厉制裁的结果。同时，运用梯度渐进的方式，在轻微违法和刑罚之间建立一个衔接机制。就正当防卫而言，公安部应当制定人民警察使用警械和武器的条例或实施细则，细化警察的出警行为、动作和语言规范，强化教育训练，以提高警察执法的有效性，防止滋生警民对立情绪。还必须完善警察执法的具体规则，赋予警察制止犯罪的相应手段和条件。警察使用警械和武器应当符合比例原则，即制止的手段要与违法犯罪行为的方式和程度相适应。 （三）建立健全维权机制。一是把公安维权工作放在密切警民关系、构建和谐社会的高度来认识和开展。维护民警执法权益，是为了解除民警后顾之忧，提高民警工作积极性，增强警队战斗力，有效维护社会治安，改善警队形象，密切警民联系，构建和谐社会。公安维权工作的直接目的是维护公安民警的执法权益，最终目的是密切警民关系，维护群众利益，构建和谐社会，既是“警心工程”，又是“民心工程”。从密切警民关系、构建和谐社会的高度，作为“三基”工程的重要组成部分，来认识和做好维权工作。二是建立健全各级民警维权机构并形成网络。建立维权机构，健全维权制度，积极推进维权工作的开展。各级维权部门实行24小时值班备勤制度，以110为主渠道受理和处置发生侵害民警执法权益的案（事）件，开辟24小时法律咨询热线，为民警解答执法中的疑难问题，教授工作方法，利用法律咨询热线，发现和找准民警执法中易发生的问题，提出解决的方法，增强民警自身维权的能力。三是充分发挥公职律师的作用，积极维护公安机关和民警的正当权益。在公安机关建立公职律师办公室，进一步加大对侵害民警正当执法权益案件的查办和追偿力度。公职律师制度改变公安机关和民警权益受损后只能到社会上聘请律师的状况，提高诉讼效率，节省人力、财力和物力，在依法维权的道路上迈出新的步伐。四是逐步探索维权工作新的运行机制。实施公安民警执法执勤风险评估、民警维权培训教育、侵权突发事件快速反应、聘请律师法律援助、公安督察正名和受侵害民警慰问等制度措施，设立专门“民警维权基金”，建立民警救助“绿色通道”，将民警维权工作从事后保护向事前预防拓展、从内部保护向社会保护拓展、从行政保护向法律保护拓展。五是建议建立独立的警察维权机构。司法实践中，相当数量的暴力抗法行为被作为一般违法行为对待，暴力抗法被单独定罪处罚的极少，有的甚至不了了之。同时，警察维权机构大都设在公安督察、纪检机构内，由公安机关自己调查侵害民警的执法权利的案件，难免有“自己人帮自己人说话”的嫌疑。由公安机关自己的维权组织来对涉及警察的侵权进行调查处理，无论程序如何公开，结果如何公正，都会受到公众的怀疑。通过建立独立的警察维权机构，帮助受侵害的民警调查取证、协助警察澄清投诉、提供解决维权的途径、为警察提供心理辅导等。 （四）加大正面宣传力度。对侵害民警执法权益案件进行宣传时，要充分利用当地主流新闻媒体，及时向社会发布报道，正确引导社会舆论。要讲清楚事实真相、处罚依据和维护民警执法权益的最终目的，要让群众明白公安机关不是出于私心。对外要通过处罚一个，教育一片，通过宣传教育工作，使更多的群众理解警察，支持警察，发挥维权工作的规模效应。宣传工作要力争做到四个有机结合：（1）公民的合法权益与民警的执法权益的有机结合。公民的合法权益当然要尊重和保障，但民警也有尊严，执法权益也要受到充分的尊重和保护。“打不还手、骂不还口”的观念是不正确的，民警该出手时要出手，只是要把握好出手的时机和分寸。（2）查处违法违纪民警与保护民警执法权益的有机结合。在重视查处违法违纪民警的同时，也要高度重视和努力做好维护民警执法权益，这其实是维护警队形象问题的两个方面，目的是一致的。（3）向民警宣传执法纪律和执法权利的有机结合。教育民警遵守执法纪律，不仅强调不能做什么（如不能刑讯逼供，不能粗暴对待群众等），而且应当提醒民警加强防范，告诉民警在执法时可以做什么，在执法权益受到侵害时，应如何处置和保护自己。（4）宣传民警热情服务与公民有义务配合民警执法的有机结合。近年来，我们注重宣传民警热情服务和人性化执法，这是对的，但一些过头宣传不可取。比如宣传“有困难、找警察”等，导致一些民警为群众上树抓回宠物猫、查询私人电话号码、为懒汉买早餐等。应当注意宣传公民配合民警执法是法定义务，公民应当如何配合民警执法。有关司法部门加大普法的宣传力度，利用现有的法律对见危不救、袖手旁观者予以惩处，为重塑我国社会传统道德形象，矫正社会公德观念作积极努力。 （五）进行有效实战演练。必须把警察的自我防范教育纳入警察教育的范畴。各警种，特别是一线实战部门针对袭警案（事）件频发的特点，进行有效的实战演练，最大限度地预防或避免袭警案（事）件的发生。警察自我防范教育已经成为目前警察教育的重要内容。在为公安一线培养人民警察的警察院校，要增加警察自我防范教育的训练设备、训练方法、训练技能。师资培训等方面的投入，为警察自我防范教育的顺利开展奠定物质基础。同时，要更新教育观念，改革课程设置，以实践性教学为中心，压缩理论课和基础课、增加专业课和技能训练，增设适应实战需要的相关课程，重点是警务基本知识和技能的培养。专业技能的训练，除加强各种专业理论的法律、法规的学习外，更应重视警用武器装备使用技能的训练，特别是射击训练。意大利的警校学员每年进行2500发实弹训练，美国新警员培训半年便进行4500发实弹训练，而我国警校学员和在职民警培训的实弹训练，一年不过20发子弹。在勤务方式上，应注意多警种协同、公秘结合、社会面控制、快速反应机制、社区驻警、报警援助网、巡逻守候、治安承包、24小时全天候服务岗位目标责任、盘查路检、警卫押运、卫星定位追踪等勤务的适用。在具体行动上，注意提高公安民警的突发事件应变处置能力、攻防转换能力、地形地