行政公益诉讼讲座.ppt

讲座主题行政公益诉讼若干问题研究 中南大学法学院教授 博士生导师颜运秋 意义 理论意义 实践意义立法意义 最新的 行政诉讼法 修改建议稿中首次设定行政公益诉讼类型 行政公益诉讼的规定将是对现行诉讼法理论的一大创举 提纲 一 行政公益诉讼的概念与特点二 行政公益诉讼的外国发展三 行政公益诉讼的现实必要四 行政公益诉讼的法理基础五 行政公益诉讼的前置审查程序六 行政公益诉讼的合理边界七 行政公益诉讼的程序规则八 行政公益诉讼中的律师职业群体九 行政公益诉讼的典型案例 一 行政公益诉讼的概念与特点 观点一 行政公益诉讼是同被诉行政行为无法律上的直接利害关系的人提起的 以公共利益为目的的行政诉讼 包括行政公诉和一般主体行政公益诉讼两种形式 观点二 行政公益诉讼 又简称为行政公诉 是指公民认为行政主体行使职权的行为违法 侵害了公共利益或有侵害之虞时 虽与自己无直接利害关系 但为维护公益 而向特定机关提出起诉请求 并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼 观点三 行政公益诉讼是指与行政行为无直接利害关系的公民 法人或者其他组织 认为该行政行为侵害了公共利益而向法院提起的行政诉讼 观点四 行政公益诉讼 是指同被诉行政行为有或无法律上的直接利害关系的公民 法人或其他组织 包括作为法律监督机关的检察院 认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益 在法律法规赋予诉权的情况下 以自己的名义所提起的 直接以公共利益为诉讼目的的行政诉讼 我赞同 特征一 原告与被诉的行政行为不一定有直接的利害关系 根据传统的行政 诉讼利益 理论 原告只能就与自己权利或法律上利益有直接利害关系的事项提起诉讼 也就是说 与行政行为没有利害关系的相对人无权提起诉讼 在行政公益诉讼中 原告与被诉的行政行为并没有直接的利害关系 这是行政公益诉讼区别于普通行政诉讼的一个重要特征 特征二 被诉的对象是行政行为 行政行为包括具体行政行为和抽象行政行为 抽象行政行为是制定普遍性规则的行为 对同类事项可以反复适用 因而更有可能损害公共利益而成为行政公益诉讼的对象 因此 凡是侵犯公益的违法行政行为或不作为均为行政公益诉讼的可诉对象 被诉的对象是行政行为 这是行政公益诉讼区别于民事公益诉讼等其他公益诉讼的重要特征 特征三 诉讼的目的是为了维护公共利益 行政公益诉讼以维护不特定多数人的公共利益为目的 主要表现在向法院诉请撤销行政主体损害公益的行为 诉请行政主体查处损害公益的行为 以及诉请行政主体履行其他维护公共利益的职责等 诉讼的目的是为了维护公共利益 这是公益诉讼区别于私益诉讼的显著特征 就我国目前的情况来说 需要通过行政诉讼保护的公益种类和情形很多 大致可以分为国家公共利益 社会公共利益 公众或者群体公共利益以及公平竞争的公共秩序等 特征四 诉讼双方的力量不对等 在 民告官 的行政公益诉讼中 原告是公民 法人或者其他组织 而被告则是掌握某种行政权力的行政主体 诉讼双方的力量并不完全对等 甚至严重失衡 在这种情况下 力量失衡往往会影响诉讼结果的公正 进而影响到行政公益诉讼目的的实现 特征五 行政公益诉讼具有预防性质 行政公益诉讼具有预防性质 是指不需要公益侵害实际发生 只要根据相关情况能够合理地判断其具有发生侵害的可能性 就可以提起诉讼 这样做 有利于把潜在的大规模损害消灭在萌芽状态 实际上是以较小的司法投入保护了更大范围的社会利益 因而对于制约行政权力 维护公共公益具有重要的意义 二 行政公益诉讼的外国发展 1 美国的 私人检察长 制度美国是最早实行行政公益诉讼的国家之一 其行政公益诉讼脱胎于民众提起的行政诉讼 通过一系列案例把起诉条件由 权力损害 调整为 利益影响 并且建立了公民个人 非政府组织以 私人检察长 身份起诉无利害关系的行政行为的制度后 才正式形成 直到1940年桑德斯兄弟无线电广播站控诉美国联邦电讯委员会一案 美国法院承认了竞争者的起诉资格 把行政诉讼的受案范围从 权利损害 逐步调整为 利益影响 之后 美国的行政公益诉讼才开始得以确立 在三年以后的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中 第二上诉法院首倡了 私人检察长理论 有些州在法律中明文确认了个人代表公众提起旨在禁止或取缔公益妨害的诉讼资格 以环境诉讼为例 密执安州 1970年环境保护法 是美国首次确认公民对构成公益妨害的污染行为可以个人身份提起诉讼的资格的法律 70年代后的主要联邦法规也都规定了公民的起诉资格 从而在各自调整范围内取消了传统法律关于起诉资格的障碍 在联邦法律中 清洁空气法 第304条a款首创了 公民诉讼条款 其中规定 任何人都可以自己的名义对任何人 包括美国政府 政府机关 公司和个人等 就该法规定的事项提起诉讼 2 法国的越权之诉 法国的行政公益诉讼表现为越权之诉 法国行政诉讼分为越权之诉与完全管辖权之诉两种 越权之诉的目的就是为了纠正违法的行政行为 保障良好的行政秩序 而不是限于保护起诉人的主观权利 该诉讼着眼于公共利益 力求保障行政行为的合法性 是对事不对人的客观诉讼 越权之诉的判决发生对事的效果 而不以申诉人为限 法国甚至规定了许多优惠政策 如 规定越权之诉可以免去律师代理 事先不需要交纳诉讼费用等 来鼓励人们提起越权之诉 正是由于行政法院所鼓舞起来的信心和1864年11月2日法令的支持 基于 越权行为 的诉讼请求在数量上迅速增加 越权之诉的原告要求保护的利益不仅包括物质性利益 也包括精神性的利益 例如宗教尊严 集体荣誉 环境美等 而且不限于现实利益 将来的利益如果确实存在 也可提起越权之诉 3 日本的民众诉讼 在日本 行政公益诉讼被称为民众诉讼 行政事件诉讼法 第5条规定 本法上 民众诉讼 指对以选举人资格及其他与自己法律利益无关之资格 请求对国家 公共团体机关违反法规行为 请求纠正的诉讼 为了监督地方公共团体的财产管理及财务会计行为的正常运行 法律承认居民有指控公共团体的违法 不当的财政开支行为 对监察委员提起监察请求的权利 如果居民的监察请求的实际效果得不到保障 提起监察请求的居民 有权提起诉讼 以请求法院判决纠正地方公共团体的议会 首长或其他职员的违法的财产管理行为 20世纪90年代中 日本发生公民针对政府机关招待费 接待费的提出的诉讼 法院都支持了原告的诉求 如日本高知县的律师以每个纳税人有权了解政府如何支出公费的情况为由 要求县政府公布有关招待费的具体开支情况 遭到政府的拒绝后 而向法院提起诉讼 要求法院依据地方政府情报开示法 命令高知县政府公开有关开支情况 再如日本秋田地方裁判所民事一部 年 月 日判决 秋田县居民代县作为原告 以秋田县召开的六次恳谈会所开支的费用中 有2091245日元餐费属于违法支出 对时任教育长等职的 名被告请求损害赔偿 法院认可原告请求 判决被告向秋田县支付现金2091245日元及利息 4 国外行政公益诉讼的发展趋势 一是诉讼主体范围不断扩张 二是司法审查范围不断宽泛 三是寻找行政权规制与维护的平衡 三 行政公益诉讼的现实必要 第一 保护环境公益的需要 第二 保护资源公共利益的需要 第三 保护公共设施等公共财产利益的需要 第三 保护公共财政等公共财产利益的需要 第三 保护竞争秩序的需要 四 行政公益诉讼的法理基础 法律社会化社会公共性权利是公民权利的延伸 可诉性是行政公益诉讼确立的法理基础之一 社会连动理论 五 行政公益诉讼的前置审查程序 行政公益诉讼的前置审查程序是指公民在向法院提起诉讼之前必须经由法院对某些事项进行审查的程序 只有当审查获得通过 原告才可以提起行政公益诉讼 行政公益诉讼制度本身即体现了公正性 而其前置审查程序则更多地照顾了效率性 大陆法系国家多采取直接起诉模式 比如 德国的宪法诉讼规定 任何公民 只要认为某项法律侵犯了宪法保障的权利 无论侵权案件是否发生 也不论是否涉及本人的利益 都能提起这种诉讼 英美法系国家多采取前置审查起诉模式 即公民提起公益诉讼之前 必须通知并要求有关国家机关制止损害社会公共利益的违法行为或者提起诉讼 当有关国家机关不提起诉讼时 公民才可径行提起诉讼 六 行政公益诉讼的合理边界 行政诉讼法 明确规定 行政规范性文件不纳入行政诉讼的受案范围 不受司法审查 建立行政公益诉讼制度 应当将行政规范性文件纳入行政公益诉讼的受案范围中来 从而确定实现行政公益诉讼的法律价值 纵观世界各国的情况 确立受案范围的模式主要有三种 1 概括式 概括式是指由法律概括的或由判例概括的确定行政公益诉讼受案范围 即法律规定一个概括 抽象的标准 当事人只要在符合该标准的情况下 即可以提起行政公益诉讼 采用概括式规定法院受理行政公益诉讼案件的范围较宽 对行政机关的监督和对公共利益的保护较全面 彻底 2 列举式 列举式是相对于概括式而言的方法 是指法律以明确 具体的条文列举哪些涉及公共利益的行政争议由司法机关解决 凡是法律未列举的 不属于行政公益诉避受案范围 列举式有肯定式列举和否定式列举两种方法 3 混合式 混合式又称折衷式 是指法律对行政公益诉讼受案范围的规定采取概括式和列举式相结合的方式 这种方式又分为两种形式 一是先作肯定性的概括规定 然后作否定性的具体排除 另一种是相反 先否定性排除 后肯定概括 混合式是概括式与列举式的混合使用 以发挥各种方式的长处 避免各自的不足 相互弥补 因此混合式不失为确定行政公益诉讼受案范围的较好方式 七 行政公益诉讼的程序规则 一 原告资格目前学界大都承认检察院可以作为行政公益诉讼的原告 这是因为检察机关是法律监督机关 同时又是公诉机关 有权对行政机关是否依法行政进行监督 也有权提起刑事公诉和民事抗诉 所以也应当可以提起行政公诉 但是对于是否允许一般主体代表诉讼则争议较大 相当一部分人认为因为我国目前公民参政意识较差 法治化程度也不高 建立由普通公民 法人或其他组织 不包括检察机关 提起的行政公益诉讼还为时尚早 但笔者认为这只是一个短期内的可行性问题 从长远的角度看 行政法还是应当确立一般主体代表诉讼制度 这是因为自近代以来 如何有效控制公权力使其不危害私权利和公共利益 一直是行政法学以至整个公法学的重要课题 权力的分立和制衡可以在一定的程度上达到这一目标 但这一做法的效果是有限的 以权利制约权力已经成为目前行政法学界的又一共识 赋予一般主体行政公益诉讼权 将可以对行政权产生较强的制约作用 有利于行政权的廉政与高效 就立法 行政和司法机关职能与分工来看 立法机关如我国全国人大及常务委员会具有立法赋予的法律监督职能 但只能就一部分违宪事项进行审查 予以监督 上级行政机关可以监督甚至制约下级行政机关 但这完全是内部性的 形成的制度是行政复议而非行政诉讼 法院是制约行政权力的司法部门 但其实行 不告不理 原则 是一种 消极 的制约方式 这种方式不符合行政公诉中公诉人的角色 而且法院也不能审理自己的案件 行政公益诉讼对原告的特殊要求 行政公益诉讼原告需要有强烈的社会责任感 行政公益诉讼原告需要有敏锐的观察能力 3 行政公益诉讼原告需要有一定的法律素养 行政公益诉讼原告需要有不怕挫折的精神 行政公益诉讼原告需要有一定的经济基础和时间保证 二 举证责任 举证责任的分配 受诉讼当事人举证能力的制约 一般行政诉讼中强调被告承担更多的举证责任 与原告举证能力有限有关 鉴于此 笔者认为对于一般主体代表诉讼可以沿用现行的行政诉讼举证责任分配制度 但在行政公诉中 作为原告的检察机关的举证责任应当有所加重 这是因为检察机关是国家公诉机关 在调查取证方面有充分的能力和丰富的经验 同时 这种举证责任的加重 一方面可以限制检察机关不会因为轻易提起行政公诉而影响行政权的正常行使 另一方面在检察院已经提起行政公诉的案件中 又可以强化其介入力度 从而对违法行为形成强有力的监督和制约 八 行政公益诉讼中的律师职业群体 律师是指依法取得律师执业证书 为社会提供法律服务 以保护当事人合法权益 维护社会正义 促进法制完善为使命的法律工作者 与其他公民相比 律师具有一定的权利意识和较高的法律素养 能够更好地监督行政行为 追求社会正义 反映人民的诉求 在行政公益诉讼中 律师既可以单独行使权利 也可以以律师事务所或律师协会的名义出现 概括起来 律师 律师事务所 律师协会在行政公益诉讼中的重要作用 一是直接作为原告提起行政公益诉讼 二是接受行政公益诉讼原告的委托 以代理人身份参与行政公益诉讼 三是为行政公益诉讼的原告提供法律上 物质上和道义上的帮助 律师 律师事务所和律师协会可以通过支持起诉的方式 为行政公益诉讼的原告提供各种各样的帮助 支持 鼓励他们对行政主体的违法行政行为或不作为提起诉讼 九 行政公益诉讼的典型案例 2007年4月