农民成为城镇居民有效途径研究.doc

重庆市农民成为城镇居民有效途径的调研报告重庆市农民成为城镇居民有效途径专题调研课题组（2007年12月）重庆市农民成为城镇居民有效途径专题调研课题组组 长：胡健康 市人大常委会副主任副组长：杨修战 市人大常委会委员、农委主任委员刘 涛 市委农工委书记、市政府农办主任龚天荣 市农业局副局长成 员：曾祥云 市人大常委会委员、农委副主任委员侯守渠 市人大常委会委员、农委副主任委员任大军 市人大农委副主任委员周世科 市人大农委副主任委员先大友 市人大常委会研究室副主任欧阳林 市发改委副主任赵为粮 市教委副主任封 毅 市财政局副局长欧顺清 市国土房管局副局长谢金峰 市政府农办副主任沈文彪 市农业局副局长龚 智 市卫生局副局长田培忠 市民政局副局长周 平 市劳动保障局副局长赵吉林 市中小企业局副局长郭金严 市公安局户政处处长赵 辉 市建委小城镇建设处副处长刘运勇 市人大常委会研究室综合处处长张 黎 市政府农办法规处副处长洪国伟 市农业局农村劳务开发处处长赵 丽 市人大常委会研究室主任科员杜成才 市农业局动物防疫检疫处主任科员黄 山 市人大农委办公室副主任科员2重庆市农民成为城镇居民有效途径的调 研 报 告在人类社会发展过程中,大规模的人口结构性流动是经济社会发展特别是二三产业发展的必然结果。我国改革开放29年来,由工业化、城镇化的快速发展促成的农民个体流动,已经演变成大规模的人口结构性流动。但由于我国现行的城乡二元经济社会结构影响了农民向城镇居民的转变,制约着统筹城乡的发展。重庆作为一个大城市、大农村、大库区并存的特殊直辖市、作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，必须深入贯彻落实党的十七大精神、胡锦涛总书记关于重庆发展的“314”总体部署和市第三次党代会精神，研究和解决农民成为城镇居民这一重大而紧迫的现实课题，推动重庆统筹城乡综合配套改革试验区建设。为此，市人大常委会组织开展了“农民成为城镇居民有效途径”专题调研活动。2007年3月至11月，在胡健康副主任带领下，调研组采取查阅资料、座谈研讨、实地考察等方法，深入江北、九龙坡、梁平、垫江等11个区县调研，并赴湖南、江西等地考察，广泛听取意见和建议；向全市39个区县发放了2500份调查问卷，委托有关区县和部门开展了11个子课题调研，多次召开市级部门调研座谈会。在此基础上，对获得的素材进行了归纳梳理、分析研究、反复讨论之后，形成了专题调研报告。一、我市农民成为城镇居民的现状分析正确认识我市经济社会发展特别是农业农村经济及农村劳动力转移现状，深入分析面临的形势，对于把握转化规律、选择有效途径和谋划工作举措具有重要意义。（一）我市经济社会发展及农村劳动力转移的总体情况经济社会发展总体情况。重庆市幅员面积8.24万平方公里，农村幅员面积占97以上。2006年末户籍人口3199万人，其中农村户籍人口2418万人,占75.6；农村劳动力1473万人，占农村户籍人口的60.9；常住人口2808万人现有常用耕地总面积2076万亩，人均占有耕地0.65亩。直辖十年全市经济社会快速发展，综合经济实力明显增强。2006年，实现地区生产总值3486亿元，人均超过1500美元，人均财力在全国排位比直辖之初上升了7位；工业增加值实现1234亿元，工业增加值占地区生产总值的比重为35.3，进入了工业化中期阶段；地方财政收入达到529亿元，地方财力明显增强；城镇建设迅速发展，城镇规模不断扩大，人口和产业向中心城市集聚趋势明显，主城区面积由目前的600平方公里规划增加到1000平方公里，全市城镇化率达到46.7；水陆空现代化交通体系发展迅速，二环八射高速公路网络初步形成，铁路通车里程快速延长，航空线路大幅增加，客观上具备了“工业反哺农业、城市支持农村、农民成为城镇居民”的经济实力和条件。直辖十年全市农村经济总量不断扩大，经济结构不断优化，农村面貌明显变化。我市农业农村主要指标在十年内实现了“三个翻番”。即农村经济总量由480.5亿元增长到1201亿元，翻了一番多；乡镇企业增加值由102.9亿元增长到858.9亿元，翻了近三番；农民人均纯收入由1479元增长到2874元，翻了近一番。但城乡差距仍较为突出，农村的基础设施条件差、农民人均资源占有量少、收入及消费水平低等问题并未得到根本解决。2006年，我市村级公路通达率仅为59.6，尚有1100万农村人口饮水安全没有解决，还有农村绝对贫困人口53万，农民人均纯收入2874元，仅占城市居民可支配收入11570元的24.8，农村居民人均生活消费2205元，仅为城市居民9398元的23.5。农村劳动力转移情况。近年来，我市大力推进农村富余劳动力向城镇和非农产业转移。截止2006年底，全市农村劳动力转移总量累计达到825万人，占农村劳动力的56。调查表明，已转移的农村劳动力中，按产业分，从事第一产业的33.5万人占4.7，从事二三产业的791.5万人占95，其中从事机械、建筑、矿山、商贸、餐饮、服务的占85；按务工地域分，本乡（镇）内从事二三产业的118.7万人占14%，市外务工的390万人占47，市内乡（镇）外务工的316.3万人占38（其中，按务工者文化程度分，小学的79万人占25，初中文化的177万人占56，高中及以上文化的60.3万人占19）；另外，外省市来本市务工的农民有87万人。全市农民工已占城镇职工总数的60%以上。我市农村富余劳动力转移正在由数量增长为主逐渐向“数”“质”并重转变，由转移增收为主逐渐向增收与减人同步转变，由打工型转移为主逐渐向创业型转移转变。（二）当前农民的就业类型从就业状况看，我市农民可分为三种类型：一是务农型。这部分农民缺乏从事二三产业的技能，以务农为生，主要年龄段集中在50岁以上。这部分人较难成为城镇居民。二是两栖型。这部分农民抱着“亦工亦农，一辈子不穷”的观念，农闲时在城市打工，农忙时回乡务农，各个年龄段都有分布。这部分人是推动农民成为城镇居民的主要潜在对象。三是城镇型。这部分农民已经在城镇站稳了脚跟，有稳定的收入来源，多以自主创业经商为主，主要年龄段集中在30-50岁。这部分人是最容易成为城镇居民的群体。（三）农民成为城镇居民的基本形式1通过征地及移民实现转变。随着城市化、工业化进程的不断加快，政府通过征占用农村土地，使农民“农”转“非”的情况越来越多，2006年有6.99万人、2007年111月有8.5万人因为征占地而转为城镇居民；另一方面，易地扶贫和水库移民也使部分农民向集镇聚集，并通过政府的产业扶持和低保等政策措施，使其逐步融入了城镇生活，进而成为城镇居民。2通过升学及入伍提干实现转变。农民子女通过接受高等教育或中职教育，掌握了文化知识和技能技术后留在了城镇,跳出了“农门”，2006年有3.4万人、2007年111月有1.7万人通过升学成为城镇居民;也有部分通过参军入伍后提干转业而留在了城镇，从而实现了农民向城镇居民的转变。3通过进城务工创业实现转变。农民进城后，部分农民通过在城镇务工创业，有了固定的职业，稳定的收入，实现了经济的积累和思想观念的转变，为了过上城市人的生活，享受城市人的待遇，主动要求“农”转“非”，进而实现身份的转变。4通过通婚、直系亲属投靠实现转变。近年来，通过城乡通婚实现农民成为城镇居民的数量逐年增多，城乡通婚后也带动了农村配偶加快进入城镇生活；还有部分原籍在农村而现在在城镇生活工作的干部职工，通过赡养年老父母，使得部分农村老人转移到城镇生活。据统计，2006年我市共有1.9万人、2007年111月共有1.7万人通过亲属投靠而成为城镇居民。（四）农民成为城镇居民的总体趋势我市农民成为城镇居民集中呈现为“五化”趋势。一是转移加速化。随着农村生产力的发展，城镇化进程的加快，大批重点工程的启动，农民效益观念的形成，农村劳动力转移的数量将逐年稳步增长，转移质量、转移数量、就业渠道、就业范围、就业影响力将更高更广更大，对全市经济的拉动作用将更加明显，农民成为城镇居民也将随之呈现出加快发展的态势。2006年农民转为城镇居民的人数为21.6万人，比97年直辖时14.3万人增加了51%；直辖十年共有218.4万农民转变成为城镇居民。按照市第三次党代会“应转尽转”的目标要求，未来10年全市将转移1000万农村富余劳动力。二是素质提高化。随着农民工培训力度的不断加大和进城生活的时间越来越久，更多的进城农民拥有了一定的技能，其综合素质得到大幅度提高，适应城镇生活的能力越来越强，成为城镇居民的可能性也越来越大。今后，高素质的农民工将逐渐成为农民成为城镇居民的主体。三是方式多样化。目前农民进城的方式逐渐多样化，如通过政府和中介组织积极牵线搭桥、举办富余劳动力供需见面会等来引导劳动力合理有序转移的约占35，通过亲戚朋友介绍及“传、帮、带”实现就业转移的约占62，通过自发外出等方式实现自我转移的约占3。四是分布区域化。农民进城主要集中在大中城市和中心城镇区域；转移到市外的农民工，主要集中在“珠三角”、“长三角”、“京津唐”等东部经济发达地区，并逐年向东北、西北、中部和西南其他省区扩散，零星遍布在全国各地。未来不可忽视的一点，就是我市农村劳动力就近就地转移的比例将逐步加大。据测算，到“十一五”期末，区县内就近转移的比例将提高到35；县外市内转移的比例将提高到25；市外转移的比例将降低到40。五是群体年轻化。年轻农民文化程度高、开拓创新意识强、敢闯敢干，能较快融入城镇生活，将成为转移的重点对象。调查统计表明，转移就业人群中，30岁以下的约占转移总数43.7，3140岁的约占34.8，41岁以上的仅占21.5。问卷调查表明，90以上的年轻农民愿意成为城镇居民。二、农民成为城镇居民的意义及面临的机遇和挑战农民成为城镇居民对解决重庆“三农”问题、促进城乡统筹发展具有重要意义。重庆市农民成为城镇居民，既面临历史性机遇，也存在重大挑战。（一）农民成为城镇居民的重要意义1农民成为城镇居民是建设全国统筹城乡综合配套改革试验区的现实要求。推动农民成为城镇居民，既是统筹城乡发展的重要内容，更是解决“三农”问题特别农民问题的重要途径。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆，顺应经济社会发展规律要求，探索农民成为城镇居民的新路子，是我们的一项重要任务。在探索过程中，不可避免地要涉及到观念、政策、体制、机制的变革和调整，涉及城乡规划、区域发展、产业布局、公共服务一体化发展等诸多复杂而现实的问题。要通过改革体制、创新机制，扫清农民成为城镇居民的各种障碍，加速农民成为城镇居民的进程。根据发达国家现代化发展经验和重庆目前所处的工业化、城镇化阶段，解决农民问题的现实可靠途径是减少农民、推动农民成为城镇居民。通过采取经济发展推动、政策激励、政府引导和社会支持等政策措施，推动占总人口多数的农民成为城镇居民，将农村劳动力数量优势转化为人力资源优势和经济发展优势，有利于促进重庆经济社会和统筹城乡协调发展，更好地贯彻科学发展观，体现以人为本的发展宗旨和要求。2农民成为城镇居民是现代化进程和经济社会转型的必然趋势。国际发展经验表明，农村人口向城镇转移，农业劳动力向非农产业转移，是一个国家工业化、现代化发展的普遍规律。随着我市工业化、城镇化的加速推进，传统农业社会向现代社会转型的加快，农村富余劳动力和部分人口向非农产业和城镇转移的趋势日益明显，新的就业机会增多，城镇对劳动力的吸纳力不断增强。在农业社会，劳动力主要集中在农村，从事第一产业；在工业社会和现代社会，劳动力主要集中在城镇，从事二、三产业。目前我市总体上处于工业化中期阶段，也是城镇化加速推进和社会加速转型的阶段。这一阶段，既为农民成为城镇居民提供了现实基础，又为工业化、城镇化提供了源源不断的劳动力资源，并转化为现实生产力。农民在转移成为城镇居民的过程中，尽管带有我国经济体制转型阶段的特征，如农民工的大量存在、社会保障制度不健全、农民工子女入学难等，但这一趋势不可逆转，并将伴随工业化、现代化进程的整个过程。3农民成为城镇居民是提高农民人均资源占有量、实现农业规模化经营和增加农民收入的重要途径。人多、地少是我市农业发展面临的突出矛盾，也是农民收入增长缓慢的重要原因之一。据测算，目前我市农村富余劳动力约有960万人。农民人均资源占有量低、农村劳动力就业不充分，成为阻碍农民增收和影响农村社会稳定的重要因素。同时，由于农业沉淀的劳动力多，农业资源规模效益较低，影响了农业现代化进程。一般而言，农民投入到土地的劳力和资金受到土地收益递减规律的制约,制度创新和技术创新的收益效应受到土地资源的限制。在当前农业已从供给约束型转变为需求约束型的背景下，农民很难依靠经营小块土地增加收入。推进农民成为城镇居民，逐步减少农民数量，增加人均自然资源占有量，实现土地的集中利用，有利于进一步提高农业集约化、规模化经营水平。同时，也可减轻农村资源环境压力，保护农村生态环境，促进农业资源的合理开发和利用，推进资源节约型、环境友好型农业建设，实现农业的可持续发展。（二）农民成为城镇居民的有利条件1农民对城镇的向往、对公民平等权的逐渐看重和认同是农民成为城镇居民的内驱动力。城市是现代政治、经济、文化中心。与农村相比，城镇在基础设施、教育医疗、文化生活、福利保障、发展机会等方面具有不可比拟的优势。“融入城镇，成为城镇的一员”是多数农民的向往。目前外出农民工以青壮年为主，相当部分是实行计划生育政策以后出生的新一代，与其父辈相比，他们的价值观念、思维方式、行为习惯、生活方式日趋城市化，大多愿意放弃土地，举家迁入城镇定居，实现职业和身份的彻底转变。据调查，目前98以上的农村高中生明确表示希望进入城镇生活，80以上转移就业的农村劳动力表示不想回农村居住。新一代农民工除挣钱谋生外，还渴求身份的尊重、就业的平等、分配的公正、社会地位的提高。对城镇生活的向往、对自身价值的实现以及渴望享有与城镇居民同等的社会权利，这是农民成为城镇居民的内驱动力。2工业化、城镇化加速发展是农民成为城镇居民的外驱动力。经过直辖十年的跨越式发展，我市工业化、城镇化水平不断提高，进入加速发展的新阶段，奠定了农民成为城镇居民的有利条件。从工业化进程看，2006年重庆人均GDP超过1600美元，非农产业比重达88，非农就业比重达52，已进入工业化中期阶段。根据国际经验，这个阶段工业反哺农业是普遍性的倾向。从城镇化进程看，我市城镇化率从1996年的29.5提高到2006年的46.7，目前正处于加快推进时期。根据城镇化的一般规律，城镇化水平要达到70左右才趋基本稳定。快速发展的工业化、城镇化，对农村劳动力产生巨大拉力，吸引着农民进城务工。近年来，我市加工业、制造业以及第三产业快速发展，提供了大量的就业岗位，一大批新型农民成为产业工人的一部分。目前，已实现转移就业的农村富余劳动力大部分在二、三产业就业。随着工业化、城镇化进程的加快，城镇的基础设施承载力有所增强，城镇对农村的辐射带动作用日益明显，对农村富余劳动力的吸纳能力进一步提高，将会有更多的农民加入城镇居民的行业。3农业生产力水平提高释放出大量富余劳动力进城务工，为农民成为城镇居民提供了现实可能。经过多年特别是直辖十年的不懈努力，我市农业和农村发展进入了新阶段。一方面，随着农业科学技术的大力推广和运用，农业产业化水平和农业劳动生产效率不断提高，单位产值增加。另一方面，农村资源禀赋问题日益突出，人均耕地面积减少，农民对土地的依赖度逐渐降低。在双重合力作用下，农村涌现出了大批的富余劳动力，这就为工业化、城镇化的顺利推进提供了丰富的人力资源。农民外出务工收入，构成了大多数农村家庭的主要收入来源。据统计，20002006年，我市农民人均工资性收入由548.2元提高到1310元，工资性收入占农民人均纯收入的比重由29提高到42。外出务工开阔了农民视野，转变了农民思维，提高了农民素质，增加了农民收入，为农民成为城镇居民提供了现实可能。4日趋宽松的政策环境为农民成为城镇居民提供了政策支持和制度保障。党的十六大以来，党和国家始终把“三农”工作摆在重中之重的位置，明确提出统筹城乡经济社会发展的要求和“两个趋向”的论断，制定了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的基本方针，采取了诸如取消农（牧）业税、降低农业特产税税率、停征屠宰税、对种粮农民实行农资综合补贴、良种补贴和农机具补贴等具有里程碑意义的支农惠农政策，开始建立促进农业农村经济社会发展的长效机制，着手构筑有利于城乡统筹发展的公共财政制度、税收制度、义务教育制度、医疗卫生保障制度、社会保障制度、劳动力市场和就业制度，为调动农民积极性，推动城乡统筹发展，促进农民成为城镇居民提供了有力保障、奠定了坚实基础。我市相继出台了保障农民政治、经济和社会权益的政策措施，并在改善农民进城务工环境、保护农民工权益方面也做了大量工作。重庆在全国首设“农民工日”；在人大换届选举时，作出了市三届人大代表候选人中农民工应占一定比例的安排；大力实施“百万农村劳动力转移就业工程”，加大对农村劳动力转移就业培训、在岗农民工技能培训的扶持力度；颁布实施重庆市进城务工农民权益保护和服务管理办法，2005年在全国率先开展进城务工农民服务管理试点，在11个区推行与城镇居民同等享受社区公共服务资源的基础上，在全市全面推行流动暂住人口居住证管理制度，免费为重庆籍农民工办理居住证，并将居住证有效期延长到五年；积极推行户籍制度改革，以合法固定住所为基本条件，放宽户口迁移限制；在主城区施行“农民工公寓”建设和管理；出台加快农村土地流转促进规模经营发展的意见、农民工子女就近入学政策；实行农民工养老保险、大病医疗保险政策，开展城乡居民合作医疗保险试点；实行减免费用支持农民工回乡创业等政策措施。现有的以及将陆续出台的政策措施，为农民成为城镇居民提供了政策支持和制度保障。5重庆建设全国统筹城乡综合配套改革试验区，为农民成为城镇居民提供了历史性机遇。农民成为城镇居民是一项宏大的工程，不论对农民还是对政府来讲，都是一个重大的考验。对农民来说，成为城镇居民的过程是一个生产生活方式自我艰难转型的过程；对政府来讲，是一个正确引导和规范、加强规划和提供均衡的基本公共服务、努力扩大城镇规模和完善城镇功能、不断增强吸纳农村劳动力能力的过程。重庆深入贯彻落实“314”总体部署，建设全国统筹城乡综合配套改革试验区，这就为我市农民成为城镇居民提供了历史机遇和战略平台。作为试验区，重庆要率先完成诸如统筹城乡规划、统筹城乡劳动就业、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设、统筹城乡社会事业发展等重点工作，将为农民成为城镇居民提供良好的政策、体制和机制优势。统筹城乡规划、建设和管理，将打破现有城镇规划和乡村规划分治的格局，构建城乡一体的规划体系，科学布局城乡生产、生活和生态空间，促进城乡空间有序结合、建设用地功能协调互补，这就为农民成为城镇居民提供了所需的地域空间。统筹城乡劳动就业，将进一步推动劳务经济壮大，促进农村劳动力向二三产业转移，人口向城镇集中，从务工型、就业型转移向居住型、生活型转移，实现向城镇居民的全面转变。统筹城乡产业发展，将带来产业空间的拓展，把在其中就业的农民直接带入城镇，将延长产业链，产生对相关基础设施和第三产业的需求，创造更多的就业机会。统筹城乡基础设施建设，将全面改善农民生产生活条件，延伸城镇基础设施配套服务。统筹城乡社会事业发展，将促进城乡教育、公共卫生、基本医疗等基本公共服务均衡化，改善城镇的软环境，为农民通过生产生活方式的转变和提升而成为城镇居民。（三）农民成为城镇居民的制约因素1思想观念制约。较长时期实行的城乡有别政策及城乡二元结构的存在，城乡分治观念还根深蒂固。受这一观念影响，目前有的城镇居民，甚至部分政府官员，还远未从战略高度认识农民成为城镇居民的必然趋势和战略意义，对待进城农民存在经济上接纳、心理上拒绝的矛盾心态。一方面，认为农民进城是好事，可以分担城镇居民不愿做，而又不能不做的累活、脏活、险活；另一方面，又担心农民进城会使城镇基础设施、公共服务薄弱的问题更加突出，担心农民挤占城镇职工就业岗位，加剧城镇劳动力供求矛盾，担心农民工素质差，影响社会治安等。农民则担心进城后没有生活来源，没有社会保障，不能享受与城镇居民同等的社会权利。有的农民，恋土情节浓，“守土”意识重，对征地安置补偿期望值又较高，以及农村土地成本的趋无和惠农政策力度的加大，农民主动脱离土地成为城镇居民的意愿有所降低，只把“赚钱”作为进城目的，没有长远在城镇生活和发展的打算，过着“亦工亦农”候鸟式的生活。有的农民封建迷信思想严重，认为自己的老宅基地风水好，担心宅基地置换拆除后影响全家的运气和发展；还有的农民担心成为城镇居民后没有土地，死亡后无地方可埋葬。这些都制约着农民成为城镇居民的进程。2政策法规制约。近年来，我市在推动城镇化进程中采取了较为得力的政策措施，取得了一定成效，但从总体看，在工业化、城镇化发展过程中，由于对统筹城乡发展认识不足，思想上存在的重工轻农、重城轻乡的观念，在政策上对农民进城鼓励和支持少，加大了农民成为城镇居民的难度和成本。目前，我市在教育、卫生、计生、社保、税收、劳动用工制度等方面对城镇居民和农民仍适用不同的政策，存在较大的差异。从法律法规方面看，一些现行的法律法规制约了农民成为城镇居民的进程，一些法律法规缺失使农民成为城镇居民缺乏法制支撑。比如1958年颁布实施至今的户口登记条例，使农民的迁徙自由和择业自由受到限制。还有的法律法规带有城乡分治的痕迹，出现相同内容法律法规对城市和农村作不同规定的情况。这些政策和法律法规，在很大程度上抑制了农民进城的积极性，应及时从城乡统筹发展的角度进行调整和修正。3体制机制制约。城乡统筹发展模式属于政府主导型的现代化发展模式，需要完善的制度和机制予以保障配合。农民成为城镇居民，也需要健全的制度和机制加以推动和促进。然而目前的制度和机制不利于农民成为城镇居民，主要表现为：一是土地管理和征用模式城乡有别。城镇土地属于国家所有，可以采取行政手段划拨转让，也可以采取市场机制通过招投标方式买卖；而农村土地属于集体所有，按法律规定只能依法转包、转让、租用而不能买卖，且不能改变土地用途。城镇土地与集体土地有着不同的管理和运行方式。另一方面，农村土地流转机制不活，使农民不得不根据农业生产季节性的特点边打工边种田，不利于他们长期工作、生活在城市并融入城市和工厂。土地征用机制不完善，土地征用补偿标准相对较低，使得农民经济权益受到损害。二是现行户籍管理体制，特别是附加在其上的不合理的社会保障和社会管理功能，城乡差别明显，限制了城镇化进程。三是社会保障制度不完善，使农民对于进城有后顾之忧。长期以来，农民以土地保障为基础，以家庭保障为核心。现行的社会保障制度没有做到城市和农村全覆盖，劳动保障部门的职能以城市和城镇居民为主，较少涵盖农民及农民工。四是城乡基本公共服务的资源配置不够均衡。相对农村而言，城镇拥有较多的教育、医疗卫生、基础设施建设、就业指导和服务、现代信息和科技成果利用等基本公共服务资源，相应地拉大了城乡的差距。统筹城乡劳动力就业的机制还不完善，政府在提供就业指导、就业信息服务等方面还存在缺位的情况。据调查，目前我市农民务工转移有62以上是通过亲戚、朋友和同乡等介绍求职的。五是城市社会管理体制不完善，农民工在国有单位和民营企业就业还存在待遇不对等的现象，城市对农民工生存、就业、劳动条件、子女教育等方面的管理和服务处于探索阶段，还没有专门的机构维护和保障农民工的合法权益。六是现行的政府管理体制不够健全，多头管理、职能错位、权责不一等现象较为突出。比如，管规划的，只管城镇，不管农村；而管农村的，不管城镇，城乡一体的整体职能被人为地分割为城市和农村两部分。农村劳动力的就业培训，农业、移民、扶贫、民政、劳动、教育等部门多头管理；在农民和农民工权益保障上，司法机构、劳动保障、农业、工会和社会组织等各有一块，高效的维权通道尚未形成。目前形成的体制机制现状，政出多门，职能交叉，力量分散，在一定程度上制约了农民成为城镇居民。4经济发展水平制约。农民成为城镇居民，受到城镇和农村经济发展水平的双重制约。经过直辖十年的发展，我市城镇和农村经济发展水平大幅提升，然而总体水平仍不够高。2006年，城镇化率按人口分布计算，与全国大体处于同一阶段，但如果按户籍口径计算，城镇人口占比25.4，低于全国平均水平32。城镇化水平滞后于工业化水平，2006年重庆工业增加值占GDP的比重达到43，与此相适应，城镇化率应在60以上，目前相差10多个百分点。城镇经济总体实力不强，区域性中心城市尚处于起步阶段，辐射、带动力弱，中心镇发展滞后，乡镇负债较重，城镇的产业布局、基础设施、功能布局呈现地区分布不平衡态势，城镇之间的横向联系比较薄弱、互补性不明显。我市是老工业基地，以重工业为主，包括轻工业在内的第二、三产业发展不足，农、轻、重工业比例不完全协调，吸纳农村劳动力还不够。2006年工业亏损面达17.5，工业技术层次不够高，国际国内知名品牌较少。乡镇企业总数不多，规模不大，实力不强。在广大农村，仍以传统农业为主，农业生产规模小、基础差、成本高，农业劳动生产率、土地产出率和农产品商品化率低，抗御自然灾害和市场风险的能力弱，农民人均收入不高，影响着农民成为城镇居民的进程。5农民生活水平制约。农民成为城镇居民不仅仅是一种身份的转变，还包括生活水平、生活质量和生活方式的转变，这需要物质基础作保障。近年来，我市农民收入持续稳定增长，生活消费水平和质量有了明显提高。2006年，我市农村居民人均纯收入2874元，较上年增长2.3；人均生活消费支出2205元，较上年增长2.9。然而不同地域，特别是“两翼”农村居民人均收入、人均生活消费支出较“一圈”而言，差别很大。从恩格尔系数看，农村居民家庭达52.2，较城市居民家庭恩格尔系数36.3高了15.9个百分点。我市农民，特别是“两翼”的农民的生活水平是较低的。在当前物价、房价等又不断攀升，生活成本不断提高的情况下，如果没有做好相关准备工作和健全的社会保障措施，就把农民转变成为城镇居民，极可能使进城农民陷入巨大的生活压力和精神压力之中，就无法实现由农民向城镇居民的转变融合。6农民自身素质制约。农民能否成为城镇居民，从某种意义上来说还取决于农民文化知识结构、劳动技能水平和对城市文明的接受程度等综合素质，这是他们成为城镇居民的重要影响因素。综合素质高的农民，进城后容易获得较多的就业机会，取得相对稳定的职业和收入，容易融入城镇社会。当前全市农村劳动力平均受教育年限仅为7.6年，整体素质和技能水平还不高，就业竞争力不强，进城后主要靠体力劳动为生，从事脏、粗、笨、危的工作，工作稳定性不高，维权意识不强。随着经济社会的发展，经济发展方式的转变，产业结构的优化升级，对劳动力素质的要求会越来越高，这势必增加农民成为城镇居民的难度。三、推进农民成为城镇居民的对策建议推进农民成为城镇居民是一项复杂的系统工程，涉及到经济社会发展的许多方面。在推动过程中，思想上要立足长远，切忌急功近利；工作上要建章立制，搭建促进平台；措施上要积极稳妥，循序渐进；推进上要遵循经济社会发展规律，认真落实科学发展观。（一）推进农民成为城镇居民应遵循五大原则一是因地制宜、分类指导的原则。重庆各地资源禀赋差异较大，既有经济社会相对发达的“一圈”，也有相对落后的“两翼”。由于区域、城乡之间经济社会发展水平不同、差距较大，统筹城乡发展，推进农民成为城镇居民，就必须遵循因地制宜、分类指导的原则，具体问题具体分析，绝不能搞一刀切。要针对转移来源地、转移目的地和转移农民的愿望要求等实际情况，制定切实的“推”、“拉”、“引”办法，有力有序有效地推进农民成为城镇居民。二是规划先行、有序推进的原则。推进农民成为城镇居民政策性和社会性都很强，涉及到诸多环节、诸多部门，牵涉群体大，影响范围广，必须坚持规划先行、循序渐进的原则。政府要把农民成为城镇居民纳入国民经济社会发展规划，作为统筹城乡发展的一项重点工作来抓。要在深入调研分析的基础上，制定切实可行的推进农民成为城镇居民的规划方案。规划方案要与土地合理利用开发相匹配，与新农村建设相匹配，与城镇经济社会发展水平相匹配，与新增的劳动就业岗位相匹配，与财政支持能力相匹配，与城镇公共设施容纳能力相匹配，并进行相应的政策评估，及时提供政策指导和公共服务，切忌盲目实施、盲目推进，给社会造成不稳定因素。三是农民自愿、政府引导的原则。农民成为城镇居民，主体是农民，因此，必须首先尊重农民的意愿，以农民自愿为前提。同时，又要发挥政府的引导作用。在推进农民成为城镇居民的过程中，政府既不能大包大揽，更不能撒手不管，而应积极介入，充分发挥政府的行政资源优势，进行相应的制度设计和政策引导，搭建一个公开、公平、公正的转移平台，为农民成为城镇居民提供良好的政策和制度支持，确保此项工作有序推进。要有序引导，帮助农民趋利避害，避免盲目转移，将转移造成的风险降低到最小程度。四是突出重点、梯度转移的原则。农民工作为新时期“亦工亦农”的产业工人，一头连着城镇，一头连着农村，既是城镇建设的生力军，又是农村经济发展的后备队。可以说，抓住了农民工问题，也就抓住了农民变城镇居民问题的牛鼻子；解决好农民工问题，也就为统筹城乡发展闯出了一条新路。目前，我市已经接纳市内及市外农民工就业522万人，许多农民工已经在城镇工作生活多年，经济基础较为扎实，只要政策条件许可，他们是愿意成为城镇居民的。因此，农民工理当是转移的重点，也是最可行的群体。在工作推进中，应当把农民工作为转移的第一群体和第一突破口，建立完善相应的制度设计，切实抓好农民工的技能培训、管理服务、法律维权、社会保障和创业扶持等工作。在转移过程中，必须遵循梯度转移原则。我们认为，转移方向应是由“两翼”向“一圈”转移，积极推动小城镇、区县城、主城区逐步分级吸纳农民；转移主体首先是被征地农民，其次是在城镇有固定住所和固定收入的“二固”农民，第三是“三投靠”农民，第四是其他进城务工的农民。五是发展经济、城乡互动的原则。2006年我市人均GDP已经超过1600美元，按照国际上“人均GDP达到1000美元，非农业人口应达到60”的经验规律测算，我市应有30以上的农民（约960万人）应转移成为城镇居民。推进农民成为城镇居民，必须顺应经济社会发展规律，坚持城乡互动的原则，充分调动城乡各方面的积极性，推动农村劳动力向城镇转移和城镇生产要素向农村流动，促进城乡经济协调发展。 （二）推进农民成为城镇居民的有效途径选择推进农民成为城镇居民的有效途径，观念转变是前提，产业发展是基础，政策制度是关键。为此，必须统一思想认识消除观念歧视，加快产业发展增加就业岗位，废除不合理的规定和制度设计，建立农民成为城镇居民的“绿色通道”，以观念来引领农民成为城镇居民，以发展来保障农民成为城镇居民，以政策来吸引农民成为城镇居民，以制度来推进农民成为城镇居民。我们认为，应从观念转变、产业发展、城镇建设、住房制度、社会保障、土地制度、户籍管理、教育培训、劳动就业、法制建设等综合配套政策制度入手，设计农民成为城镇居民有效途径。一是提高思想认识，消除观念歧视，让农民愿意转。全社会特别是各级党政工作人员和城镇居民，要充分认识农民成为城镇居民的重要意义，理解、关心和支持农民成为城镇居民。要广泛宣传，正确引导，逐步消除人们尤其是城镇居民对农民进城的观念歧视和认识误区，大力宣传农民进城不是来和城镇人争饭碗，而是解决城镇劳动力的不足，共同建设美好城镇的大事好事，为农民成为城镇居民创造良好的社会舆论环境。同时，由于各方面的原因，农民文化素质较低，文明习惯较差，自卑心理较重，对城镇生活的适应能力不强是不争的现实。农民成为城镇居民后，要及时培养他们良好的城镇生活习惯和城镇居民心态，使他们较快、较好地融入城镇生活，是各级政府的职责和任务。为此，各级政府应高度重视，以社区为单元，加强进城农民的文明礼貌、生活习惯、心理素质等方面的培训、教育和引导，使他们尽早融入城镇新生活，这也是从思想深层上消除城乡矛盾，维护城镇社会稳定的重要一环。二是积极发展现代农业，提高农业劳动生产率，让农民转得出。农业是国民经济的基础产业，它为人们提供了农副产品，为工业提供了原料来源。在大城市大农村并存、城乡二元经济社会结构明显、农村人口比重较大的重庆，要建设全国统筹城乡综合配套改革试验区，促进农民成为城镇居民，发展现代农业是有效途径之一。要加大支持，加大投入，强化农业基础设施建设，推进社会主义新农村建设，加强农民技术技能培训和农技服务，建立农业专业合作经济组织，推进农业的规模化、集约化和产业化经营，培育壮大特色优势产业，提高农业劳动生产率和土地产出率，提升农村农民经济实力。只有这样，才有更多的农民脱离祖祖辈辈依赖的土地，成为城镇居民。三是大力发展二三产业，提供充分的劳动就业岗位，让农民有事干。国务院批准的重庆市城乡总体规划（20072020年）把重庆定性为我国重要的中心城市、国家历史文化名城、长江上游地区的经济中心、国家重要的现代制造业基地、西南地区综合交通枢纽。这就为大力发展二、三产业奠定了规划基础。农民成为城镇居民，实质上是城镇化、工业化的问题，既要坚持走新型工业化道路，又要结合重庆人力资源丰富的优势，重点发展机械加工、建筑纺织、餐饮服务等劳动密集型产业，通过大力发展二三产业来创造大量的劳动就业岗位，为吸纳农村富余劳动力，为农民成为城镇居民奠定坚实的经济基础。四是遵循城镇化发展规律，坚持中小城镇与大中城市协调发展，让农民有地方转。农民成为城镇居民，首要是城镇有足够的容纳空间。如果不顾实际，一窝蜂涌进大城市，势必产生拉美贫民窟现象。为此，必须遵循城镇化发展的规律，坚持大中小城市协调发展，为农民成为城镇居民提供足够的城镇容纳空间。调查测算表明，一个三口之家，转移到主城区的居住成本约24万元，转移到区县城的居住成本约12万元，转移到乡镇的居住成本约8万元。问卷调查也显示，农民在对未来住房的规划取向上，有50以上希望住在区县城和乡镇。因此，在推进城镇化进程中，依托现有的城镇和产业布局，重点推进中小城镇发展，促进农民就地就近转移，这既是农民自身的愿望要求，同时也有利于降低转移成本，减轻对主城区的资源环境压力，促进区域协调发展。五是改革现行住房政策制度，推行以宅基地和农房换城镇住房，让农民住得起。建立有利于农民进城的住房保障制度，是解决进城农民有房可居的重要途径。安居才能乐业，也才能自觉融入城市，真正成为城市的一员。在农民成为城镇居民的住房政策设定上。第一，固定住所既可是一定面积的自购房，也可是一定面积、租赁一定年限以上的租赁房。第二，对没有固定住所，又符合文化程度、收入水平等其他条件的愿意转为城镇居民的农村居民，可按照“谁出资谁受益”的原则，实行宅基地换住房的政策，即对其在农村的原住宅及宅基地参照当地拆迁补偿标准，按照房屋实际面积和房屋的市场评估价进行评估后，可在城镇换得一定面积的房屋，并保障其最低房屋面积；对愿意接受经济补偿，其在就近乡镇建房的给予土地划拨、税费减免等优惠。鼓励进城农民自购房屋，对符合条件者按照有关规定进行契税减免。第三，探索建立农民宅基地及住房处置机制，增强农民成为城镇居民后解决住房的能力。第四，农民成为城镇居民后，按规定享受与城镇居民同等的廉租房保障制度、住房公积金制度、住房补贴制度等待遇。六是健全社会保障及救济政策制度，推行以承包地换社会保障，让农民稳得住。建立完善的、与城镇居民同等的社会保障及救济制度，消除转移农民的后顾之忧，促使他们自愿放弃在农村占有的各种资源特别是土地资源，自愿转为城镇居民。为此：第一，创新农村土地流转机制，促进农村土地适度集中、规模经营。实行以经济补偿或换取社会保障的形式，鼓励进城农民自愿退出土地承包经营权；鼓励支持不改变土地用途的农村土地流转集中利用；鼓励以土地入股、合资合作的形式流转土地；探索在农村征地中，划出一定比例的土地作为集体资产，用以保障被征地农民的长期发展权和公共建设需要；探索农村土地使用权、经营权、处置处分权的统分结合机制；建立农村土地荒芜处置办法，收取荒芜费，提高农村土地闲置成本，促进土地的退出、流转和利用。第二，探索建立农民宅基地期权制度。参照我市国有土地级别规定，将全市各区域农村宅基地合理确定级别参数，并以此将全市宅基地面积折算为全市流通使用、不改变原有用途的土地使用期权指标。这种期权指标为原承包权人或建设用地权人所有，既作为所有权人参与有关收益分配的依据，也是其以宅基地换社保、住房的折抵价值。在转移为城镇居民前，其宅基地和住房可继续用于农业经营用设施或出租他人使用，收益仍归其所有；在转移为城镇居民后，所在城镇相应增加该地农村建设用地期权面积，并为转移农民提供相应的住房和城镇居民待遇等，同时其原籍所在地应相应核减农村建设用地期权面积，并承担宅基地和住房的整治工作，以及开发经营用于农业生产。第三，农民转移为城镇居民后，在养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、城镇失业保险等社会保障和低保、医疗救助等社会救济制度，以及自身和其子女参军、招工、优抚等方面，享有与城镇居民同等的待遇。第四，农民转移为城镇居民后，对于其原参加社会保险缴纳的社会保险金，按照规定归并入新的城镇居民社会保险账户统一管理。第五，农民转移为城镇居民后，允许在一定时间内补缴社会保险金，以保障他们能按照规定享受与城镇居民同等社会保险待遇。第六