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延安市农业综合开发局关于呈报关于加快高标准农田建设的调研报告的报告省财政厅：根据国家农业综合开发办公室关于开展高标准农田建设调研工作的通知（国农办201240号）文件精神，我局高度重视，精心组织，积极协调财政、国土、水利、农业等部门深入县区调研并召开座谈，在各县区调研汇总的基础上，形成了延安市关于加快高标准农田建设的调研报告。现随文上报，请审阅。 二一二年四月二十五日关于加快高标准农田建设的调研报告延安市农业综合开发局（2012年4月22日）延安市地处陕西北部，属黄土高原丘陵沟壑区，全市辖1区12县，166个乡镇，3396个行政村，总面积37037平方公里,总人口218.9万人，其中农村人口154.3万人，平均海拔1000米，年均无霜期170天，年均气温9.2，年降水量500毫米。近年来，在党中央、国务院的关心支持和省委省政府的正确领导下，我市能源化工、绿色产业、文化旅游产业三大产业快速发展，固定资产持续增长，城镇建设步伐明显加快，生态环境进一步改善。随着改革开放不断深化，民生保障水平逐步提升，经济社会得到快速发展，城乡面貌发生巨大变化。2011年全市完成生产总值1113.35亿元，地方财政收入127.1亿元，城镇居民可支配收入达21188元，农民人均纯收入达到6565元。一、全市农业综合开发成效1997年，宝塔区被正式列入国家农业综合开发示范区以来，我市十三个县区先后被列入中省农业综合开发项目区。农业综合开发项目的实施对我市农业基础条件改善、农业产业结构调整和农民增收起到了积极的促进和带动作用。全市13个县区都成立专门管理机构，拥有一支业务精通、政策强、有工作热情的管理队伍。为管好农综项目、用好农综资金提供了可靠的组织保障。多年来，我市的农业综合开发工作，在中省上级业务部门的大力支持下，在市县两级财政部门的积极配合和协助下，取得了令人瞩目的成就。主要表现在以下六个方面：（一）扩大了国家农业综合开发项目实施范围，争取了更多的国家财政专项资金。1997年以来，我市先后有8个县区列入国家农业综合开发项目县，另外5个县列入省级项目县。截止2010年，全市累计投入农业综合开发资金约5.5亿元，年均达3955万元，特别是“十一五”以来，逐年加大投资规模，年均投资5000万元左右，极大地缓解了项目县区农业综合开发资金不足的问题，引进了先进的管理理念和科学的制度建设。（二）加强了农业基础设施建设，进一步改善了项目区农业生产条件。据统计，从1997年实施农业综合开发项目以来，9个县区新修拦河坝41座，抽水站82座，新打机井743眼，完成中低产田改造46万亩，新增有效灌溉面积30.5万亩，改良土壤43万亩，新修机耕路898公里。项目区基本达到了农田平整、道路通畅，灌溉条件齐全，有较好的抗灾能力，无论粮食作物还是经济作物，都能够达到稳产高效，农业生产条件得到了进一步的改善，为农村经济建设提供典型和成功的经验。（三）扶持了一批龙头企业，促进了产业化经营的发展。近年来，我市农业综合开发用于产业化建设投入的中省财政资金达到1800多万元，集中扶持了红枣加工、气调果库，舍饲养殖、蔬菜保鲜等30个龙头项目，按照扶持一个企业，发展一片产业基地，带动一方经济，致富一方农民的开发思路，累计带动农户26417户，安排农户劳动力2215人，实现新增总产值8419万元，新增利税4172万元，农户增收2994万元。延川县黄河枣业集团公司，以红枣加工为主，带动黄河沿岸红枣产业基地建设的迅速发展，提高了枣农的经济收入，项目区枣农的纯收入达到了4000多元。（四）坚持山、水、田、林、路综合治理，为实现农业可持续发展战略目标奠定了基础。多年来，农业综合开发始终把农业基础设施建设和保护生态环境结合在一起，既促进了当地经济发展，又遏制了水土流失。2001年起，宝塔、子长、安塞、延川四县抓住农业综合开发机遇，集中实施了29条小流域治理项目，山上营造水保林9.3万亩，缓坡种植优质牧草2.7万亩，川台兴修高标准基本农田4.47万亩，沟道兴建淤地坝111座，台阶坝765座。项目区实现了土不下山、水不出沟、粮丰林茂、山川秀美的目标。（五）改善了农村的环境面貌，为新农村建设添砖加瓦。农业综合开发，坚持把生产条件与生活条件的改善结合起来，注重基础设施建设与美化村容村貌的有机结合，特别是注重项目区道路、桥梁、绿化等工程与农村交通、农民出行和改善居民点生态环境相配套，努力做到农综项目建设与新农村建设齐头并进。通过项目的建设，疏通渠道、改土整地、植树造林，基本达到了田成方、路成网、树成行、渠相连、土肥沃，净化了庭院，美化了村道，形成了较完整的农业生产链。同时，在项目区积极开展农民技术培训，共举办培训班1270期，受训人员达到25万人次，不仅转变了农民的传统观念，而且提高了农民的科技文化素质和经营能力，促进了乡风文明和基层民主管理建设。（六）促进了项目区农民的收入大幅度增加。农业综合开发项目的实施，使中低产田得到改造，粮食单产不断提高，水利资源得到充分利用，设施农业蓬勃发展，加之在开发过程中，吸纳了大量的农村剩余劳动力，农民群众从中得到实惠，收入显著增长。据调查，2010年，项目区农民年人均纯收入比非项目区平均高出200元以上。洛川、富县、黄陵和宜川四县，通过实施引水上塬，节水灌溉，苹果亩产大幅度提高，优果率达到80，农民人均纯收入仅此一项增收400元以上。二、经验和存在问题我市农业综合开发取得了显著的经济、社会和生态效益。在实施农业综合开发项目过程中，总结出了适合延安农业综合开发的两种模式，一是在南部塬区，我们围绕苹果和蔬菜两大产业建设，以文明村镇建设为主线，以管道输水为重点，以田间道路为骨架，以提高科技含量为突破口，综合配套，整体推进，逐步形成了塬区农业综合开发的思路和建设模式。二是在北部山区，我们围绕山川秀美工程建设和农业产业结构调整，以小流域为单元，山水田林路草统一规划，梁峁坡沟坝综合治理，农林牧副全面发展，逐步形成“远山高山林草化，近村近水农田化，沟道治理坝系化，群众致富产业化”的思路和途径。延安地处黄土高原中部，地形支离破碎，粱峁起伏，沟壑纵横，项目区要达到万亩集中连片很难实现，农业综合开发的整体效益难以发挥。作为农业综合开发机构，对中低产田改造和高标准农田建设示范工程两个项目的理解在本质上无差别，目的一致，都是通过各项项目措施改变农业基础设施条件、提高粮食产量、发展特色产业、增加农民收入。两者不同之处是中低产田改造投资小、见效快，而高标准农田建设投资大、标准高，高标准农田项目建成后经济、社会和生态三大效益要高于中低产田改造项目。因此推动农业产业化发展应该将中低产田改造和高标准农田建设相结合。目前存在以下问题：一是高标准农田少。农业综合开发是以“农田成方，集中连片；灌排配套，设施先进；道路畅通，设计规范；土地平整，土壤肥沃；林网适宜，生态良好；科学种植，产业明显；高产稳产，优质高效；管理严格，运行顺畅”为高标准建设目标。目前，全市有基本农田323万亩，农民人均2.1亩，耕地总体质量差，人均基本农田少，高标准农田更是少之又少。二是农田基础设施薄弱，抗灾能力差。中低产田大多缺乏灌溉条件，土地贫瘠，产出率低下。加之地块小而不平，田间道路崎岖起伏，难以实现机械化耕作。同时，由于长期以来相对分散经营，一些地方水、电、渠、林、路等基础设施遭到不同程度的人为破坏和自然损毁，加上我市旱涝霜雹灾害频繁，导致作物产量低而不稳，抵御自然灾害能力十分有限，制约了现代农业的发展。三是投资标准低。通过多年的治理，地势条件较好的地块和治理工程量较小的地块基本都已实施改造，剩余地块治理难度加大。中低产田改造每亩坡改梯投资由几百元提高到上千元直至现在的两千多元；填沟造地根据水利部门近年实施的标准亩均造价在8000到10000元以上。过去的中低产田改造，以坡改梯为主，现已逐步向填沟造地转化，以前亩投资标准已经远远不能满足现投资标准，必须加大投资额度，否则影响治理的效果。三、建设高标准农田的有效途径随着经济社会快速发展，建设占用耕地需求逐年加大，耕地占补平衡矛盾日益突出。多年来，我市坚持把基本农田建设、土地开发整理和严格落实耕地保护政策作为治理水土流失、努力增加高标准基本农田、确保耕地质量稳步提升的重大举措常抓不懈，特别是近年来开展沟道土地整治和农业综合开发中低产田改造项目，在确保耕地数量、提高产业质量方面取得显著成效。到2011年底，建成基本农田323万亩，土地整理开发面积45万亩，有效改善了农业生产条件和生态环境，有力的促进了农村经济社会发展。多年实践证明，大力实施沟道土地整治和农业综合开发中低产田改造是建设高标准农田的有效途径。（一）因地制宜，开展沟道土地整治，可以实现一举多赢。我市实施退耕还林后，坡耕地面积大幅度减少，有500米以上的沟道4万多条，众多的沟道蕴藏着丰富土地资源可供开发利用。根据这一实际，2008年以来，我市及时转变思路，把基本农田建设的重点从高山陡坡调整转向沟道土地整治，积极探索出“沟道土地整治”这条增加基本农田的新路子。2011年，省政府把我市子长、延川、宝塔三县区确定为陕北沟道土地整治项目试点县，三县区全年完成沟道土地整治3.85万亩，建成子长县薛家沟、延川县源流湾、宝塔区克来沟等精品示范工程，深受群众欢迎。实践证明,开展沟道土地整治对于增加高标准农田建设、促进粮食生产、提高农民收入、治理土地流失、保护生态环境、推动城乡统筹发展具有重要而深远的意义。一是沟道土地整治有利于促进农业增产和农民增收。我市沟道造地潜力在140万亩左右，考虑技术、投资以及其他影响因素，利用10年时间，建设100万亩基本农田是有保障的。100万亩高标准农田每年可新增粮食产量4亿公斤。可以说，沟道治理是我们让沟壑变良田的新实践、新创举。二是沟道土地整治有利于促进退耕还林。老百姓常说“宁种一亩沟，不种十亩坡”。一亩沟坝地粮食产量相当于5-7亩坡耕地产量。我市在沟道土地整治中坚持项目区内新修1亩沟坝地退2-3亩坡耕地，造地100万亩至少可促进退耕还林200多万亩，有力的促进生态环境改善。三是沟道土地整治有利于促进水保生态建设。沟道是水土流失的主要策源地，也是水土保持治理的重点和难点。沟道土地整治通过节节设防，层层拦蓄，截断了泥沙输移通道，实现了“泥不出沟”，为实现黄河安澜做出了积极贡献。四是沟道土地整治有利于促进建设用地占补平衡。国家18亿亩耕地红线是一个刚性的政策要求，任何人不得突破。统筹城乡发展，加快城镇建设，一个突出的问题是没有建设用地指标。通过对沟道土地整治增加的大量耕地进行置换，不但可有效解决我市建设用地问题，而且为实现省内土地占补平衡、缓解全省建设用地紧张创造了条件。五是沟道土地整治有利于促进城乡统筹发展。新造耕地集中连片，少则百十亩，多则上千亩，地势平坦、水肥条件好，便于机械化耕作。通过土地流转，积极引导和扶持群众开展规模化、集约化经营，大力发展现代高效农业，可以极大地促进农民增收。子长县2009年以来累计治沟造地8.5万亩，项目区人均口粮增加了1.12亩，年人均增收448元。延川县根据区位、交通、饮水等综合因素，在沟道土地整治项目辐射区域建设11个新型社区，建成后可吸引2万农民集中居住。（二）中低产田改造是农业综合开发的主要内容，生态环境的保护和水土流失的治理是农业可持续发展的前提。只有继续对中低产田进行改造，才能有效的挖掘和发挥农业资源潜力和效益，才能不断缓解人口增长与耕地减少的矛盾，才能不断的提高农业生产力。我市在南部的黄陵、洛川、富县旱塬项目区，实施引水上塬，节水灌溉，大力发展优质苹果、蔬菜等作物的种植，发展养猪、养牛等养殖业，确确实实为老百姓办了实实在在的好事，使广大群众过上了富裕的好日子。回顾我市中低产田改造项目的实施建设，在推进农业结构调整、增加农民收入、发展特色产业方面取得了显著的经济、社会和生态效益。一是有利于统筹城乡发展的要求。中低产田改造项目向13个县区、33个重点镇、100个新型社区安排，加快现代农业科技示范园区的建设，引导农村人口向农业基础条件好的项目区集中居住，从根本上改善群众的生产生活条件，提高生活质量。二是有利于土地整体开发利用。中低产田改造后，按照农村土地政策，该承包的承包，能流转的流转，引导和扶持龙头企业和农民专业合作社开展规模化、集约化经营，大力发展现代农业产业，促进农民增收。三是有利于科技示范推广。通过引进新的农业品种，示范和推广高新农业技术，应用信息管理技术，向现代化农业方向引导。四是有利于提高项目区农民科技素质。在项目实施过程中，对农民进行技术培训，农民在实践中学到了适用技术，提高他们科技素质和科学种田水平。 四、建设高标准农田的建议在继续实施中低产田改造和推进填沟造地工程建设中，应注意做好以下几方面工作：（一）因地制宜，分类实施。由于延安北部是以峁为主的峁梁沟壑丘陵区，南部是以塬为主的塬梁沟壑区，地貌特征差异很大。在安排土地治理项目时，应采取沟道土地整治和塬区中低产田改造两种形式，科学规划，合理布局，集中连片分步实施。（二）扩大治理面积、利用填沟造地形成治理规模。全市有500米以上沟道4.4万条，1000米以上沟道2.09万条，沟道造地潜力在140万亩左右，建设100万亩高标准农田是可行的，计划用十年时间，每年建设10万亩。沟道治地为农业综合开发建设高标准农田奠定了基础，创造了条件，将有力的推动我市农业综合开发高标准农田建设步伐。（三）建议完善项目建设标准指标。一是要继续提高亩均投资标准。根据农业综合开发先易后难的实施原则，加之我市复杂的地形条件，还有建材和劳动力价格的逐年上涨，今后实施难度会越来越大，现行投资标准将满足不了工程实际需要，建议在今后五年内亩均投资要达到2500元左右，其中财政资金亩投资达到2300元较为合适。二是为使投资标准更加符合实际，应逐年降低自筹资金比例。在自筹资金未取消之前，在计算亩投资标准时，应剔除自筹资金，以财政资金作为计算基数。三是建立以建设高标准农田为主的任务指标，取消或弱化中低产田改造任务指标的作用。高标