城中村改造中集体土地国有化的法律途径及其补偿问题的思考.pdf

中国物价 2 0 0 7 0 8 一 城中村与城中村改造 城中村是我国大陆在工业化和城市化进程中 基于土地的二元所有制结构和长期实行的城乡二 元化社会管理方式所产生的一种独特社会现象 宪法和土地管理法规定 我国实行土地的社会主 义公有制 即全民所有制和劳动群众集体所有制 城市的土地属于国家所有 依法用于建设城乡住 宅和公共设施 工矿企业 交通水利设施 旅游 设施和军事设施等 农村和城市郊区的土地 除 法律规定属于国家所有的以外 属于集体所有 主要用于农业生产 还可以兴办乡镇企业 建设 村民住宅或乡 镇 村公共设施和公益事业 随着城市人口的增加 城市发展对建设用地 的需求依法只能通过农地国有化的方式 即征收 为国有后 再区别不同的建设项目进行行政划拨 或出让 转让 开展城市建设 在早期的城市化 过程中 政府征地时有意避开村落 以降低补偿 成本 这种 吃肉留骨头 的土地征收办法 在 当时虽然有效避免了城中村拆迁补偿等一系列复 杂的法律问题 但是却在中国城市化进程中留下 了一个绕不开的结 那些失去了耕地的农民仍然 留在原居住地 村落处于城市的包围之中 成了 城中村 因无地可种 村民便利用城中村优越 的地理位置 在有限的宅基地上无限制地 种房 出租 以实现宅基地和房屋收益的最大化 当大 量外来人口涌入城中村后 城中村老化的基础设 施不堪重负 环境卫生 生活服务等公共配套设 施严重滞后 脏 乱 差 现象严重 人居环 境和生活质量低劣 成为现代都市的 牛皮癣 严重影响了城市的文明程度和现代化水平 当城 市化发展到迫切需要增加大量建设用地 却又受 制于城中村而无法行之有效地统筹协调 整合城 市空间资源以合理安排各项建设用地的历史阶段 城市发展必须为它当初的 迂回 埋单 城中村 改造被提上议事日程 可见 城中村是指在城市建成区范围内 仍 然保留农村体制 使用集体土地 以村民委员会 西安市社科基金规划项目 0 5 F 1 0 5 城中村改造中集体土地国有化的 法律途径及其补偿问题的思考 崔艺红 摘要 本文对通过城中村改造中凸现的城中村集体土地国有化的法律途径问题 城中村宅基地的征收是否 补偿等问题的分析 明确提出征收是集体土地国有化的唯一法律途径 依法补偿是政府征收城中村集体土地的法 律后果以及应切实加强地方人大对城中村改造活动的法律监督等法律对策 关键词 城中村集体土地征收补偿 房地产市场 3 4 3 6 中国物价 2 0 0 7 0 8 为组织形式的行政村居住村落 城中村改造就是 通过对这些都市里的村庄进行城市化改造 从而 实现 农民转居民 村庄变社区 集体土地转国 有土地 集体经济转混合经济 的 四个转变 过程 虽然我国的城中村改造活动始于上世纪9 0 年代并已实践多年 但是在城中村改造的理论考 察和法律研究明显滞后的情况下 城中村改造中 凸现的集体土地国有化的法律途径问题 城中村 宅基地的征收是否补偿的问题依然困扰着我们 客观上阻碍了城中村改造活动的有序进行 必须 进行梳理和剖析 二 城中村改造中的问题及其成因分析 一 集体土地国有化的法律途径及其补偿 问题 1 城中村集体土地国有化的法律途径问题 目前 各地关于城中村改造的政府规章普遍 规定 城中村改造的任务之一是 集体土地转为 国有土地 实践中 2 0 0 4年深圳市曾一次性将 宝安 龙岗两区2 7万农民转为城市居民 9 5 6平 方公里的集体土地随之转为国有 对此 深圳市 副市长梁道行指出 此次将大量集体土地转为国 有是有充足法律依据的 按照国务院制定的 土 地管理法实施条例 第2条第5项 农村集体经 济组织全部成员转为城镇居民的 原属于其成员 集体所有的土地属于国家所有 的规定 确定宝 安 龙岗城市化过程是 转地 的过程 而不是 征地 的过程 据此理解 集体土地 转为国 有 的原因似乎是农民转为居民 实则不然 因 为 1 地方政府显然忽视了该条款适用的前提条 件 即其上位法 1 9 8 7年 土地管理法 第3 1 条第2款的规定 被征地单位的土地被全部征 用的 经省 自治区 直辖市人民政府审查批准 原有的农业户口可以转为非农业户口 根据法律 优位的原则 农民转居民是农民集体土地被全部 征收的法律后果 绝非集体土地被征收的原因 2 土地管理法实施条例 第2条第5项只规定 了 农转居 后集体土地 属于 国家所有 并 未规定归属的法律途径 更未有集体土地 转为 国有土地 之说 3 依法理 土地所有权是实体 权利 是最重要的物权 它的剥夺只能由国家最 高权力机关依宪法以法律规定 其他任何机关均 无此项权利 根据 宪法 修正案第2 0条和 土 地管理法 第2条第4款关于土地征收与补偿的 规定 征收是城中村集体土地所有权向国家所有 权转化的唯一法律途径 因此 地方政府规章规 定集体土地国有化的途径是 转 而非 征收 显然与法不符 应属无效 城中村改造实践中集 体土地国有化途径的违宪问题不能不令人深思 2 城中村集体土地的征收补偿问题 土地管理法 第4 7条规定 无论征收 耕 地 还是 其他土地 均应支付土地补偿费 安 置补助费及地上附着物和青苗的补偿费 只是区 别土地的不同用途 补偿的标准不同而已 实践 中 多数城中村早已无地可耕 城中村改造主要 涉及由村民使用 归集体所有的宅基地 即 其 他土地 的征收和补偿问题 对此 土地管理 法 第4 7条第3款规定 应由省 自治区 直辖 市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标 准解决 由于地方政府规章普遍规定城中村集体 土地国有化的途径是 转为 国有而非 征收 因此 由省级人民政府制定的 非耕地 征收补 偿标准并不适用于城中村改造 以至于在补偿问 题上各自为政 极不统一 1 不予补偿 如西安市的城中村改造规章在 规定 集体土地转为国有土地 时 并没有支付 征地补偿费 安置补助费的任何规定 2 附条件的补偿 2 0 0 3年9月3 0日实施的 郑州市城中村改造规定 试行 第2 2条 第 2 3条规定 城中村集体土地 转为 国有时 不 予补偿 但是第2 6条又规定 如因实施城市规 划 转为国有的土地需要收回使用权的 对原有 房地产市场 3 7 中国物价 2 0 0 7 0 8 的土地使用人 按原土地用途的评估价给予补偿 其中虽未明确补偿的性质和项目 却表明了补偿 的态度和条件 可见 郑州市实行有条件的补偿 3 低于法定标准补偿 深圳市宝安龙岗两 区城市化土地管理办法 规定 对两区集体所有 转为国有的土地 由两区政府对原集体组织的继 受单位或者经济组织和个人分期分批给予适当补 偿 补偿费用包括土地补偿费 青苗补偿费和地 上附着物补偿费 但是 不补偿 土地管理法 规定的安置补助费 而且 深圳市宝安龙岗两区 城市化集体土地转为国有土地适当补偿标准 还 降低了青苗补偿费标准 上述三种不同做法的共同特点是 没有尊重 和保障集体土地所有权人的物权和利益 使集体 土地的所有权价值无从体现 违背了宪法和法律 关于征收补偿的规定 二 问题成因的思考 1 历史的惯性 我国现行的征地制度是计划经济时代的产物 当时国家严格的计划行政管理制度 使土地的巨 大社会价值无法彰显 土地征收及补偿问题未被 重视 故政务院1 9 5 3年制定实施的 国家建设征 用土地办法 规定 征用农业生产合作社的土 地 如果社员大会或者社员代表大会认为对社员 生活没有影响 不需要补偿 并经当地县级人民委 员会同意 可以不发给补偿费 1 9 8 2年 宪法 第1 0条虽明确规定 国家为了公共利益的需要可 以征用土地 却未有相应的补偿规定 虽然 土 地管理法 落实了征地补偿项目与标准 但是低 微的补偿至今仍备受谴责 因为计划经济时代以 政府垄断和低价补偿为特征并延续至今的征地制 度 已经沦为政府征地无度的法宝 并进而成为 地方政府城中村改造中集体土地 转为 国有土 地并不予补偿或不予足额补偿规定的借口和依据 虽然2 0 0 4年 宪法 修正案第2 0条确立了以公 共利益为目的 以依法补偿为条件的土地征收制 度 但是仍无力抗拒几十年历史惯性的延续 2 政府宪法意识的淡漠 在法治国家 政府属于有限政府 其只能在 宪法和法律规定的权限范围内依法行政 决不能 凌驾于宪法和法律的规定之上 集体土地的依法 征收是政府征地权力的宪法依据和行为准则 不 得逾越 更不能被曲解和篡改 根据下位法不得 违反上位法 任何法律法规不得违反宪法的法理 地方政府关于城中村集体土地转为国有土地并不 予补偿或不予足额补偿的规定因违宪而无效 在 依法治国 树立宪法权威的今天 地方政府规定 剥夺财产权的另类途径 其宪法意识淡漠的程度 由此可见一斑 3 政府的强势介入 由于宪法对 为了公共利益的需要 这一征 地目的的规定过于原则和笼统 特别是将 公共 利益 的解释权授予政府 导致地方政府在征地 环节始终处于强势地位 既是征地主体 又是补 偿主体 即是征地政策的制定者 又是政策的执 行者 虽然 宪法 修正案对土地征收征用条款 作了重大修改 增加了 给予补偿 的规定 突 出了对农民利益的保护 但是政府在征地过程中 的强势地位并未有所改变 例如 征地程序的推 进权仍掌握在政府手中 征地补偿的决定权也在 政府 加之在现行的征地制度下 征地与供地之 间存在着巨大的利益空间 如果基于错误的指导 思想或不纯的目的动机 地方政府甚至不惜动用 行政强制达到其低成本征地的目的 在政府的强 势介入下 以依法补偿为条件的土地征收被其曲 解为以不予补偿或低微补偿为特征的 转地 也 就自然不足为奇 4 地方人大的监督失范 政府强势介入土地征收 对征地权的监督就 尤为重要 作为地方国家权力机关 地方人大的 法定职责之一就是监督同级政府和司法机关的工 作是否合宪 但是 从各地城中村改造的实践看 房地产市场 3 8 中国物价 2 0 0 7 0 8 地方人大对同级政府的监督明显不力 以至于地 方规章中明显的违宪违法规定至今均未得到发现 和纠正并得以实施 进而损害了村集体经济组织 和村民的权益 引发了一系列社会问题 影响了 社会的和谐发展 因此 地方人大监督不力是城 中村改造中相关法律问题产生的一个重要原因 三 法律对策的思考 一 依法征收是城中村集体土地国有化的 唯一合法途径 既然国家根本大法 宪法 明确规定了集体土 地国有化的法律途径是 征收 任何与此不符的 方式和途径当然无效 地方政府在 城中村 改 造活动中 必须按照先征地 后改造的法律程序 逐步推进城中村改造活动 即通过征收依法完成 改造范围内集体土地的国有化 原土地使用权人 和用地功能与性质保持不变 原宅基地使用人成 为国有土地使用权人 其原宅基地上的私房依法 变为城市私有房屋 征地程序完成后 鉴于已属 于城市居住区的原城中村不符合城市规划和发展 要求 再根据国务院 城市房屋拆迁管理办法 的规定 进行拆迁改造与安置补偿 先征地 后 改造的程序明晰了法律关系 不仅与宪法和法律 的现有规定实现了对接 而且有效保护了城中村 村民的法定权益和原村集体的经济利益 还实现 了地方政府改进城市市容市貌 促进城市经济发 展的行政目标 可谓实现了共赢与和谐 二 依法补偿是政府行使征收权力的随附 义务和必然结果 在农村社会保险缺失的背景下 补偿低微造 成的征地无度已经使许多农民因失地而沦为游民 流民 城中村改造中对包括宅基地在内的集体土 地的征收 意味着对农民集体土地所有权的最终 全部剥夺 虽然征收属于立法对集体财产权的合 法强行侵犯 目的在于缓解国家公共资源之匮乏 但是基于公平原则 国家有义务补偿为公益而被 迫牺牲财产权者 有鉴于此 地方政府代表国家 行使征地权利时 有义务对基于公共利益需要而 牺牲财产权的集体经济组织和村民依法履行补偿 义务 作为对被剥夺者的一种物质补偿和精神抚 慰 这种补偿和抚慰还应体现出国家对村民奉献 社会无私精神的褒奖 为此 国家必须进一步提 高征地的补偿标准 才能昭示和彰显社会公平 促进和谐社会的构建 三 切实履行监督职能是地方人大的应有 之责 法治社会有限政府的行政权力仅以宪法和法 律的规定为限 否则就会侵害私权 在政府征地 权力的法律规定粗疏的背景下 人大的监督就愈 发重要 地方人大对政府城中村改造活动的监督 职能 可以通过下列活动具体落实 1 通过审查 政府规章 杜绝违宪规章 并监督政府切实履行 依法征地 依法补偿 依法改造城中村的职责 2 通过监督司法机关对城中村改造行政案件以及 侵害村民或村集体经济组织利益的民事或刑事案 件的公正审理 遏制政府在城中村改造中的违法 行为 3 对社会影响恶劣 情节严重的违法改造 活动 可以要求和督促行政主管部门以追究责任 人行政责任的方式履行并实现人大的监督职能 参考文献 西安市人民政府 西安市城