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浅析农民工在社保迁移中的障碍 摘 要 农民工是我国改革开放以来农村中涌现出来的一个特殊群体，由于其身份的特殊性决定了农民工社会保障的特殊。在我国，农民工的社会保障制度仍不健全、存在不少问题，中国的社会保障制度户籍制度的原因一直存在着城乡差别。农民工在社保参保及社保转移中遇到许多障碍。本文是对农民工的社会保障迁移等问题做一些分析。关键词：农民工；社会保障；社保迁移障碍一、 农民工的社会保障现状农民工在城镇就业和生活，大多会遭遇到各种生活风险，如工伤事故风险、疾病风险、老年风险等意外生活风险及生活贫苦等，数以亿计的农民工遭遇上述风险时如果没有有效的保障手段来化解，风险的不断积累必将对中国经济社会的持续健康发展产生巨大的负面影响。近几年不断增长的农民工工伤的恶性事件，不仅集中暴露了现行社会保障制度的缺陷，并且充分反映了广大农民工日益增长的社会保障诉求。农民工对工伤保险、住院医疗保险最为迫切。农民工大多文化程度和技能较低，一般从事苦、脏、累、险的工作，劳动条件差，工伤事故和职业病发生的概率较大，因而对工伤保险的渴望比其他任何险种都强。另据全国总工会的调查显示，农民工对养老保险、失业保险以及相应的社会援助等也十分关注。当前我国农民工参加社会保障主要有两种思路。一是与城镇职工适用同一的制度模式，即农民工与城镇职工一起分别参与城镇养老保险制度、医疗保险制度、工伤保险制度。如广州、北京、南京等中心城市。另外一种是单独为农民工设立新的综合社会后保险制度，如上海、大连、成都等城市。从全国情况来看，多数地区都选择的都是与广州相似的农民工社会保障制度。这种模式有两个特点：一是农民工与城镇职工是同一社会保险制度。农民工被直接纳入现行城镇职工基本社会保险体系，主要参加养老、医疗和工伤三项基本社会保险；二是允许农民工享受养老待遇。当农民工辞工返乡时，其个人账户的养老保险资金全部转回其户籍所在地的社会保险机构或退给本人。这种模式的优点在于消除了农民工的就业歧视，有助于统一的劳动市场的形成，并且体现了社会保障的公平性、普遍性，又考虑到了农民工的实际情况。但该模式在实际运行中也存在着明显的缺陷：由于农民工群体构成复杂，与城镇职工还存在较大区别，将农民工整体纳入城镇社会保障体系，没有充分考虑到他们流动性较强这个基本特征，在实践中将会产生一系列的问题。与上海等地相似的模式是在分析外来从业人员职业风险的基础上，针对他们而出台的综合保障体系。这种模式有以下三个特点：一是综合保险，三项待遇。与城镇职工基本社会保险不同，对外来劳动力只实行综合保险，包括工伤、住院医疗和老年补贴三项待遇；二是基费统一，费率固定。使用外来从业人员的用人单位其综合保险费率都为12.5%，其中养老补贴为7%，医疗和工伤保险为5.5%；三是一次性发放待遇。一次性支付对工伤保险来说尤为有利，这解决了农民工频繁流动的问题。这种模式不仅能够较好地解决进城农民工最迫切需要的工伤保险和住院医疗保险问题，而且缴费的费率较低，较好地满足了广大农民工的社会保障需求，具有较强的可操作性，很大程度上化解了农民工打工风险，维护了社会稳定。但这一模式的缺陷也十分明显。首先，它与城保和农保制度都不衔接，这不仅限制了劳动力的自由流动，而且大量的农民工的保障在城市基本社会保障制度体系外运行，不利于城市化的发展；其次，养老补贴待遇偏低，难以有效防范老年风险；再次，这种农民工社保体系不利于本地普通劳动者的就业。由于外来劳动者的综合保险费率只有12.5%，这可能导致外来劳动者对本地低素质劳动者的岗位替代，不利于本地下岗失业人员以及低素质劳动者的就业。农民工社会保障的主要矛盾在这两大模式下的农民工社会保障制度在实际运行中出现了诸多问题，其中五大矛盾构成了农民工社会保障问题的成因与解决问题的障碍。1、短工龄与长保障的矛盾。社会保障中的主要险种都是长险：养老、医疗保障终身，工伤和失业保险则保障整个职业生涯。社保长期保障功能要在个人身上实现，要求个人必须长期参保，实现参保年龄的纵向均衡分布；社保长期保障功能要在社会组织中实现，则要求社会组织中不同年龄人群比例正常，实现参保年龄的横向均衡分布。很多人认为农民工由于缴费工资低和缴费时间短，会增加城镇社保的负担。但实际情况却完全相反：参保农民工成了社保的贡献者而非消费者。由于农民工多数由年轻人构成，他们平均年龄小，工作年限短，养老保险、医疗保险等社会长期险对于绝大多数农民工而言就成了海市蜃楼，其保障功能难以在农民工个人身上实现，农民工看不到社保对自己的好处，自然也就把它当作城里人的特权敬而远之。要解决短工龄与长保障的矛盾，可采取延长工龄和缩短保障这两种办法。延长工龄可以通过转换工种。由于工作性质和劳动强度等方面的区别，不同工种对年龄的要求不同，我们可以利用工种年龄的阶梯，帮助农民工沿着工种年龄的阶梯实现工种的有序转换，从而延长他们的工龄。或者是通过转换身份来延长工龄，鼓励农民工在城市自主创业，以私营者的身份续保。缩短保障则可以通过研究开发5 年、10 年不等的养老、医疗等长期保险的定期的险种，以供农民工根据自己的工龄情况选择。2、工资低收入与社保高消费的矛盾。大多农民工文化程度和工作技能低，只能从事劳动密集型的简单劳动，工资收入远远低于城市的社会平均工资水平，加之城市的平均物价高，门诊医疗和住院费用高，在急需的工伤和医疗保障方面，他们的社保账户入不敷出。但如果只从公平的原则出发将他们同城镇职工一样纳入社保，势必拉低城镇社保水平，忽视城镇职工的高素质高效率对社保账户的高贡献，违反兼顾公平和效率的原则。解决这一矛盾，有以下三种方案可供考虑：第一，降低社保养老待遇。可以采取与城镇职工有别的与他们的低缴费相应的“低进低出”的低保政策；第二，提高缴费标准。可以像有些地区一样，要求农民工在城镇职工缴费标准的基础上加收20%。第三，延长最低缴费年限。要求农民工累积缴费年限达到20 年以上，才能享受养老、医疗等长期险种的保障。3、高流动与小统筹的矛盾。由于各地经济发展水平存在明显差异，我国社保还停留在小统筹的水平，农民工输出地的内地欠发达地区与输入地的沿海发达地区相比，社保缴费和社保待遇更是存在着很大的差异。而农民工频繁转换打工地区的高流动性，使社保迁移成为一个难题。针对这一问题，我国实行有差异的地区社会保障统筹制度，这一制度将单位人提升到地区人，促进了人才在该地区的内部流动。但随之出现的人才的地区所有制问题又使得发达地区难以得到廉价的人力资源，欠发达地区人才又难以实现较高的经济价值。农民工社会保障问题的解决，有助于按照市场机制有效配置我国广大农村丰富的人力资源，促进经济持续健康的向前发展。4、保障不足与保障“多余”的矛盾。农民工在工伤、医疗、失业等保障方面普遍不全和不足，而养老保障则由于农民工的高流动性而难以兑现，显得多余。据石家庄市总工会的调查结果显示，石家庄市建筑企业为所有农民工缴纳了意外伤害保险，而其他不涉及强制的养老、医疗、失业、生育等社会保障问题，企业大多都没有提上日程。5、即期收入与长远保障的矛盾。农民工的即期收入与社保的长远保障具有矛盾性。农民工由于工龄与保龄短，处在社保积累期，承担了缴纳社保费用的义务，却很少享受到社保的福利保障。农民工所在单位觉得上缴社保费用只是纯粹尽义务，没有看到它的实际意义。农民工知道社保的不到20%，知道的也普遍感到社保离他们很遥远，可望而不可及。农民工对社保不仅表现出怀疑态度，而且由于家庭收入较低等原因而更看中即期收入。从理财的首要目的来说，1/3 的农民工是为了积累创业基金，1/3 的是为了准备医疗和养老金，1/3 的是为了积攒家用和子女教育费用。由此可见，在养老和医疗上他们习惯于依靠自己的力量，对于社保基本上没有指望。23二、农民工社保迁移过程中遇到的障碍（一）改革开放以来各级政府相继出台社保政策改革开放以来，我国农村剩余劳动力开始大规模涌入发达地区，目前我国已经有进城农民工1.2亿人，很多农民工集中的省市都出台了相关政策，建立了农民工社会保障制度，为那些来自欠发达和落后地区的农民工在遭受年老、疾病、伤残和死亡等风险时能够获得一定的保障，真正感受到城市对他们的关心和帮助，从而能够更加安心和努力地工作。这项制度理应受到肯定和赞赏。但是，问题在于该制度实施后，真正有多少农民工从中得到了实惠，受到了保障呢？（二）户籍成为阻碍社保发展的最大障碍拿养老保险来说，在最早将农民工纳入社会保障体系的深圳市，到目前为之享受到养老保险金的人数为12.74万人中，非中国非深圳户籍仅230人，两个数字差别巨大。由此可见，社会养老保险制度并没有真正给农民工带来好处，甚至损害了农民工的利益。虽然2006年国家统计局的一项调查显示，近半数的农民工希望将来能够在城市定居，但是由于受到子女入学、住房、收入较低等问题的影响，他们很难一直在城市待下去，成为不断在城乡之间迁徙的“候鸟族”。据劳动保障部调查，农民工在一个单位工作3年以上的只占20%30%。农业部固定观察点数据也显示，2003年全国外出劳动力中，外出时间3个月以内的占9.7%，46个月的占14.5%，半年以上的占75.8%，其中10个月以上的常年性外出占60.2%；2004年，在外出农村劳动力中，有就业岗位但是不稳定的占40.6%。国家社会养老保险政策规定劳动者只有在工作期间累计缴纳养老保险费15年以上，退休时才能够领取养老金。在保险关系基本上没有办法跨地区转移衔接的情况下，能够满足如此条件的很少，退保自然就成了他们最优策略选择，春节前后随着农民工大批返乡而出现退保潮也就不足为怪了。有调查显示，在农民工集中的广东省，有的地区农民工退保率高达95%以上，深圳市已经参保的外来工总数大概50万人左右，而每年退保人数则高达12万人。（三）不合理的社保政策直接损害了农民工的经济利益这种不能在异地之间、城乡之间无缝对接的养老保险制度没有真正起到向农民工提供养老保险保障的作用，甚至还严重损害了农民工的利益。例如，在深圳市，假定农民工都按照当地的最低工资标准810元/月为缴费基数参加社会养老保险，那么企业按照10%的缴费标准，一年为1个工人所缴纳的养老保险费就是972元。其他地方的企业缴费标准一般为20%，这样总缴费水平比深圳时还要高。农民工在退保时并不能退回企业为其所缴纳的这部分保险费。但是这时企业实实在在的经营成本支出，出于盈利目的的考虑，企业必然会在一定程度上将其转嫁给工人承担，压低工人的工资水平，换句话说，如果不是政府强制企业为农民工缴纳养老保险费，企业可能会将其中一部分以工资的形式发放给农民工，实践中很多农民工也愿意接受这种更容易兑现的方式。但是现在由于保险关系不能很好的转移和衔接，农民工本应该享受的企业为其所缴纳的养老保险（即统筹部分）却因无奈退保而不能取得，工资又因为社会保险制度增加了企业经营成本而难以提高，利益受到损害。4三、社保迁移过程中的障碍产生的原因（一）制度设计的复杂性容易造成制度碰撞城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法制度设计上本身就很复杂，既要考虑理想的制度设计愿景，又必须正视严重的碎片化现状；既要平衡转入地与转出地的基金收支，又要保证不同身份不同户籍人员之间的公平，难度可想而知，执行实施中很容易发生制度碰撞。社保制度碰撞第一个方面的集中反映就是地域差异：我国各省、市、区、县的社会保险条块分割严重，各地政策存在一定的差异；等到社保跨统筹区转移时，这些问题就暴露出来了。社保制度碰撞另外一个方面的集中反映是制度盲区：社保制度发展过程中，本身也试点和探索了一些制度，这些制度之间如何衔接也是一个大问题。例如，外来从业人员、农民工等特殊群体，各地一度实行过“双低政策”即“低基数缴费，低待遇享受”，优先保障工伤和大病风险，如北京允许农民工先上工伤、大病医疗两险，暂不纳入养老保险体系。现在城乡统筹、全国转移的大背景下，那些与基本养老保险制度不一致的特殊阶段的灵活制度能否转移、如何衔接以及有否救济途径都成了摆在眼前的疑难问题。（二）社保数据信息标准不统一阻碍转移如果简单理解社保转移的话，可以分为两个层面，一个层面是资金的汇寄接收，另一个层面是数据信息的传递转移，后者尤为关键。实现数据信息传递转移的一个基础条件是社保数据信息标准的统一，而目前这个基础条件还不够充分。我国各地社会保险业务操作并不统一，所使用的软件也多为当地开发，体系不尽一致，系统版本繁多，各地区间数据标准并不统一。即便是人保部规定了基本养老保险关系转移接续信息表的统一格式，如果不对其中底层的记账方式、计息方法等统一规范的话，结果仍然会由于数据标准不兼容而导致资金汇寄到账而账务无法补填录入转入地系统的尴尬现象。“技术手段不难解决，难的是信息传递内容的规范和统一。”湖北省养老保险局核定处处长余晓明这句话说的正是这个问题。如果接收到的表格五花八门，不但耗费沟通成本、降低效率，而且还会造成错误甚至阻碍转移。社保数据信息标准不统一是亟待解决的突出问题。（三）部分转移机制调动转入地积极性有限社保转移新政的具体转移办法中，统筹基金按12%而不是全部缴费的资金转移是针对现实情况的一个平衡。相较之前的单位缴费部分完全不转移的办法来说，考虑了接收地利益，但是仍然较难调动接收地的积极性。转出地和转入地作为两个独立的主体，如果没有其他配套手段来调整的话，单纯从利益上考虑很容易出现“转出容易转入难”的困境。事实上，在今年社保转移新政之前，很多地方普遍对转入设限，譬如附加户籍条件，只受理在本地长期工作或居住、有本地户口的参保人员等。今年的社保转移新政要想真正实现全国自由转移，必须打破这些藩篱，防止地方保护抬头。但仅凭12%的机制，吸引力还是有限。（四）一般民众对社保经办流程不熟悉年初人社部副部长胡晓义谈到养老保险关系转移接续的办理流程有四个环节：一、发凭证；二、拨电话；三、办手续；四、转资金。这个流程设计相较以前的转移办法来说已经大为简化，但是对于一般民众来说，仍然会觉得困难。因为一方面他们对社保经办机构还相当陌生，另一方面社保办事难事各地普遍的一个难题。社保经办机构大部分业务只针对单位经办人员，所以普通民众对社保经办机构是较为陌生的，只有那些在职介单位或按个人灵活就业等缴纳社保的人才会有所了解。而目前各地社保经办机构情况相差较大，有的按险种分属不同部门管理，有的流程仍然较为繁琐，而且社保经办机构是典型的业务繁忙机构，电话“热线”难打进，办业务需要约号或排队。这些对单位经办人员来说都已经很复杂，更不用说平时几乎不实际接触到社保机构的一般民众。这样很容易造成理解偏差，经办障碍。在一些模糊情况下如果转出地和转入地说法不一时，民众更是无所适从。从某种角度上看，社保转移新政更多的是对劳动保障系统的挑战，尤其在目前很多基础条件都还不完善的时候。无论单位还是个人，都对社保转移新政充满期待，但是当他们发现实际操作时并未像宣传的那样简便，甚至最终不得不放弃转移、被迫“返保”时，无论是失望还是愤怒，最终都会或多或少影响到制度本身。不过对于社保这样一个如此复杂的制度，我更愿意把目前所遇到的一些问题，看作是变革中必然会经历的一个过程，对于不断完善发展的社保制度，我们需要更多一些的耐心。新政的完美落地，既需要政府的决心、制度的完善、标准的统一、因需而动的灵活改进，同时，也需要时间。5四、解决社保迁移困难的构想经济发展不平衡是造成社会保险关系转移衔接困难的最深层次的原因，而且这种不平衡还将长期存在。因此，在建立和完善社会保险制度时，我们始终要牢固树立缓和社会不公平、创造并维护社会公平是社会保障制度的基本出发点和基本归宿的观念，同时要考虑到经济发展不平衡的现实，兼顾制度本身的运行效率。据此，可从以下几个方面采取措施，解决社保转移困难。（一）加快城乡社会保险协调发展，建立相对统一的社会保险制度首先，中央政府需要出面协调，出台政策，加快建立覆盖城乡全体居民的各项社会保险制度，否则有的人有社会保险，有的人没有社会保险，有的地方有社会保险，有的地方没有社会保险，那么社会保险关系从“有”向“无”的转移就根本实现不了；反过来劳动者从“无”向“有”转移，可能由于不符合相关规定，最终难以真正享受到保障。而且，也只有这样才能真正体现社会保险制度的本身的公平性。具体实施可以根据各地方的经济水平分步进行，中央财政需要给予落后地区更多的支持。当前最迫切需要去做的是为1亿多农民工建立社会保险关系。其次，现阶段过快推进保险费的城乡统筹和全国统筹可能会给一些地区和城市造成严重的财政风险，影响社会保险制度本身运行的可持续性。但是，如果没有一个相对统一的社会保险制度，社会保险关系转移就会存在障碍。例如，当前各地的农民工社会保险有的地方直接进入城保体系，有的地方单列，有的地方委托给商业保险公司经营，这样保险关系跨地区转移就很难办理。这里的相对统一，主要是指管理方式相对统一，例如无论是城镇还是农村，只要建立养老保险制度，就一定要为参保人员建立统筹账户，这样可以为办理保险关系转移衔接提供诸多便利，也为全体社会成员分享社会经济发展成果，保障社会公平创造条件。农村养老保险统筹账户资金由政府补助，先低起步，甚至是象征性的，逐步提高到合适的水平。近年来我国财政收入快速增长，政府也逐渐有能力，更有义务来加快这项工作的进程。（二）建立社会保险转账储备基金，实现统筹账户跨地区转移如前所述，实现社保迁移的主要障碍的地方政府出于保护地方利益的需要。因此，在短期内无法实现社会保险费全国统筹的情况下，保证社会保险关系顺利迁移就显得尤为重要。但是应以适度尊重地方利益为前提的，否则必将困难重重。换个角度看，即使能够实现全国统筹，为了保证制度本身运行的效率，也需要发挥地方各级政府的积极性。中央有关社会保障的工作方针也一直是这么提的。这同样需要适度尊重地方的利益。具体说来，当前应该采取的一项重要措施就是各统筹地区应该根据过去多年本地区劳动力的流人流出情况和他们的缴费情况，逐步调整社会保险统筹基金的征缴费率，或开辟其他筹资渠道，建立社会保险转账储备基金，专门用来保证社会保险关系跨统筹地区转移时转移相应统筹账户基金的需要。其实，建立这部分基金不会过度加重劳动力净流出地方的负担，因为作为流动劳动力主力军的农民工缴费所在地是发达地区，最终退休养老多在家乡(经济不发达地区的小城镇或农村)，这样如果允许转移统筹账户基金，近期出现资金净流出的应该是发达地区，而这些地区一般也有能力消化这种负担。况且，这也是劳动者为发达地区社会经济发展做出贡献应得的回报。另外，对农民工的年龄结构的调查显示，目前，1630岁的占61%，3140岁的占23%，41岁以上的占16%。因此，对于资金流人地区(落后地区)而言，保险金的支取高潮会在30年以后才会到来，而发达地区的缴费水平一般较高，支出时基础养老金是与退休当地的工资水平挂钩，相对较低，所以也不会给这些地区造成巨大的冲击。况且，资金流入增强这些地区的经济发展能力，经过若干年的经济发展，也有能力进一步消化这种风险。而且，由于流动劳动力占总劳动力的比重也只有15%左右，再考虑到他们的缴费水平较低，且进出相抵后，实现统筹账户跨地区转移不会对整个社会保险养老保险制度的部分积累制度造成大的冲击，改变统筹账户现收现付的属性。最后，如果确有少数统筹地区在某些年份储备基金或统筹账户支付出现较大赤字，可以考虑由全国社会保障基金给予调剂弥补，因为中央政府本身就负有社会保险的最后出资人的责任。（三）实行社会保险待遇同缴费贡献程度挂钩，兼顾公平与效率首先，根据申请转移保险关系的参保人员的缴费记录转移统筹账户基金对参保人以及转出转入地而言都是比较公平的。而现行的不转移统筹账户基金的做法结果导致保险关系难以转移衔接，农民工不得已退保，将统筹账户资金留在工作地的做法，是让农民工和落后地区给城镇和发达地区的社会保险做贡献，这种做法其实是一种