传统与超越人民调解协议司法确认制度再解读.doc

传统与超越：人民调解协议司法确认制度再解读法学实事求是2011年第1期传统与超越:人民调解协议司法确认制度再解读张永进(西南政法大学司法研究中心重庆400031)摘要:人民凋解足一项具有东方特色且具有深厚传统文化内涵的司法制度,是我国人民独创的化解矛盾,消除纷争的非诉讼纠纷解决方式.最近立法通过的中华人民共和国人民调解法突出特点是进一步坚持和巩固了人民调解的群众性,自治性,民间性,首次明晰了调解协议的效力,并建构了对人民调解协议的司法确认制度.这对于加强人民调解工作,化解社会矛盾,构建社会主义和谐社会具有重要意义,然而由于立法思维及立法技术的局限性,有关人民调解协议效力的新规定仍然存在一定的疏漏和问题.关键词:人民调解法调解协议效力司法确认中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:10034641(2011)0l一0087一O5在解决纠纷中,人民调解制度由于具有扎根基层,分布广泛,方便快捷,不伤感情等特点,具有独特的,其他纠纷解决方式不可替代的作用,被称为化解矛盾纠纷的”第一道防线”,由于人民调解制度是中华民族”和合”文化的产物,故而又被国际社会誉为“东方经验”,”东方之花”.2010年8月28日,第十一届全国人大常委会第十六次会议审议通过了中华人民共和国人民调解法(以下简称人民调解法).该法自2011年1月1日起实施.人民调解法的颁布实施是人民调解工作发展史上的一件大事,是人民调解制度发展的一座里程碑,顺应了时代的要求,回应了广大人民群众的呼声,引起了社会各界的广泛关注.据司法部统计,截止目前,全国共有人民调解组织82.4万个,人民调解员494万人.多年来,人民调解组织每年调解的各类矛盾纠纷都保持在数百万件.仅2009年就达到767.6万件,调解成功率达96%以上,当事人反悔起诉到法院的约占0.7%,被法院判决维持原调解协议的近90%.L1J新的人民调解法在人民调解协议效力的定位及人民调解协议的司法确认程序方面均有重大的历史突破,本文试图从人民调解协议效力传统历史发展脉络,解读人民调解协议效力的突破之处,并且就此历史突破进行反思.一,有关人民调解协议效力的历史梳理人民调解协议的履行,一方面依靠人民调解组织的监督,更重要的是依靠公众舆论,社会道义,诚信意识的约束力,由当事人自觉履行.人民调解协议得到了当事人双方的认可,是当事人真实意思的表示,这是人民调解协议得到履行的重要基础.但是由于长期以来,人民调解协议的效力未得到法律的明确,缺乏法律强制力的保障,调解协议往往成为一纸空文,_2j(P106)许多达成调解协议的纠纷最后仍需要通过诉讼解决,增加了成本,浪费了社会资源.人民调解协议的效力性质是指符合法律规定的人民调解协议,在当事人之问及对外具有何种效力,人民调解协议的效力性质是人民调解协议的核心问题.L3先前的人民调解委员会组织条例第9条规定:人民调解委员会主持下达成的调解协议,当事人应当履行.经过调解,当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的,任何一方可以请求基层人民政府处理,也可以向人民法院起诉.人民调解工作若干规定第36条规定:当事人应当自觉履行调解协议.民事诉讼法第l6条规定:人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下,调解民问纠纷的群众性组织.人民调解委员会依照法律规定,根据自愿原则进行调解.当事人对调解达成的协议应当履行;不愿调解,调解不成或者反悔的,可以向人民法院起诉.人民调解委员会调解民问纠纷,如有违背法律的,人民法院应当予以纠正.但依靠当事人自觉履行很难保证人民调解协议的履行,这不仅造成了法院的司法资源的浪费,同时人民调解组织也没有发挥其应有的功能,最终导致了人民调解组织的威信不断下降,人民调解制度的功能萎缩.面对这一问题,一些地方法院首先承认87实事求是2011年第1期法学人民调解协议的法律效力性质.例如,北京市丰台区人民法院规定,人民调解组织的合法调解协议将被法院作为证据采纳;2002年7月,上海市高级人民法院明确规定,人民调解协议时平等主体之间权利义务的约定,具有合同效力.l5最高人民法院根据各地试点情况,于2002午出台了最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定,该规定第l条明确了经人民调解委员会调解达成的,有民事权利义务内容,并由双方当事人签字或者盖章的调解协议,具有民事合同的性质.当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除调解协议.虽然这一规定基本解决了人民调解协议的效力性质,即将人民调解协议定位为民事合同,但是也引发了一些新的实践和理论问题.首先,人民调解协议不具有强制执行力,可能造成重复起诉;其次,当一方以不履约向法院起诉,请求法院判令对方履行调解协议时,这样会产生案件的诉讼标的难以界定,证明责任也难以区分,原实体争议和调解协议争议如何区分等问题.(Pl12)再次,还有学者从调解协议不同于一般的合同的角度对此进行了批评.l6规定二,人民调解法关于人民调解协议效力的新人民调解法第五章全面明确r人民调解协议的效力性质,司法确认程序等相关内容.该法关于人民调解协议效力的定位主要包括两个方面:一是关于人民调解协议效力的性质定位;二是建立了人民调解协议的司法确认制度.具体如下:1.人民调解法关于人民调解协议效力的性质.为避免上述规定所带来实践操作中的争议,使人民调解协议定性更加科学化,人民调解法对于人民调解协议的效力性质明确规定为:经人民调解委员会调解达成的调解协议,具有法律约束力,当事人应当按照约定履行.人民调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督,督促当事人履行约定的义务.尽管在立法中有的委员表示担心:调解是一种民间解决纠纷的方式,调解协议是否具有”法律约束力”,值得进一步商榷.调解的效力确实需要加强,但是应该保持人民调解的民问性,避免调解的司法化和行政化._7J但是从立法角度明确人民调解协议具有”法律约束力”,克服了人民调解协议在效力上缺乏权威性,确定性的弊端,将保障人民调解制度的应有功能,节约司法资源,提高司法效率,最终从88制度上建立健全我国诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制,推动司法改革.2.人民调解协议的司法确认制度.人民调解协议执行的基础是在于双方自愿,是真实意思表示,产生的协议也是双方自愿达成的,同时,人民调解协议的执行在熟人社会中可以依靠社会舆论,社会道德,诚信等方式进行监督,但是随着人口流动性的扩大,在广大基层社区逐渐朝向陌生人社会转变,传统的执行监督方式所依赖的社会基础在消失,很大一部分调解协议不能得到执行,签署协议之后,当事人反悔了,最后只好再去人民法院提起诉讼,连环的诉讼加剧了社会矛盾,并且浪费了司法资源.从诉讼与非诉讼程序的衔接模式上说,在人民调解协议司法确认制度出现之前,人民调解和民事诉讼的衔接模式一般有两种情况,调解成功则不必进入诉讼程序,调解不成则另行起诉.在这样的情形下,实质上生硬地将人民调解和民事诉讼划清了”界限”,这与人民法院的人民性以及法院的能动性是相悖的,也与我国司法改革的趋势相悖.近年来,在司法实践中,探索提出了一个司法确认制度,对于涉及到的民事权利义务的纠纷,双方当事人签署协议之后,如果双方认为有必要,共同到人民法院申请司法确认,这个制度实际上是人民法院运用司法权对人民调解工作给予的一种有力支持和保障,同时也是对当事人的司法救济和司法保障.【8j最高人民法院2009年出台了关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见,使得人民调解协议的司法确认有了明确的政策参考,其对促进人民调解制度在新时期的发展以及建立健全多元化的矛盾纠纷解决机制具有突破性和开创性的指导意义.人民调解法进一步明确了人民调解协议的效力和司法确认制度.人民调解法明确规定,对经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认;人民法院确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行.这是近年来人民调解工作的一项重要制度创新,是运用司法机制对人民调解给予支持的重要保障性措施.三,人民调解协议效力定位的再解读1.对人民调解协议效力定性的解读.调解是.一种民间解决纠纷的方式,调解协议是否具有”法律约法学实事求是2011年第1期束力”,原纠纷是否就转化为调解协议争议?对法律效力的探求,则是试图确定一条法律是否值得遵守,亦即私人或政府官员是否应当遵守它.lJ(p319)尽管人民调解法明确规定了人民调解协议具有”法律约束力”,但是关于法律约束力本身的概念和内涵,在学术界就具有很大的争议.首先,法律约束力内涵模糊.所谓法律约束力是指当事人双方必须履行该调解协议,若一方不履行另一方可请求人民法院强制执行.法理学和民法学通常认为,法律效力就是指法律约束力.例如沈宗灵主编法理学认为:”法律效力,即法律的约束力,指人们应当按照法律规定的那样行为,必须服从”.法律规范的效力,也称法律效力或法的效力,由于人们从不同的角度使用该词,往往具有不同的含义.广义的法律规范的效力,是指法律规范的约束力及其所及的范围.狭义的法律规范的效力,是专指法律规范的效力范围,即包括法律规范在时间上的效力,空间上的效力和对人的效力三个方面的范围.(PP.法律效力的意思是法律规范是有约束力的,人们应当像法律规范所规定的那样行为,应当服从和适用法律规范.n(P42)法律有效力,意味着人们应当遵守,执行和适用法律,不得违反”.“非规范性法律文件的效力,指判决书,裁定书,逮捕证,许可证,合同等的法律效力.这些文件在经过法定程序之后也具有约束力,任何人不得违反”.(P358)王利明等着民法新论认为:”民事法律行为的效力,是指民事法律行为成立后所具有的法律约束力”.通常说,法律约束力是指当事人必须为之或不得为之的强制状态,以国家强制力为后盾,当事人摆脱这一约束将承担相应的法律责任.人民调解法规定人民调解协议具有”法律约束力”,第33条又规定:经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力.人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行.也就是说具有”法律约束力”人民调解协议只有在双方申请司法确认后才具有强制执行力,这样似乎具有矛盾.因为按照法条理解,人民调解协议达成后,就已经具有法律约束力,当事人应该按照约定履行.既然已经有法律约束力,为什么还要再去找法院来确认这个效力?其次,如何落实”法律约束力”?人民调解法为了维护人民调解协议所具有的”法律约束力”,在第32条做出如下规定:经人民调解委员会调解达成调解协议后,当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的,一方当事人可以向人民法院提起诉讼.这是贯彻人民调解协议法律约束力的结果,这也被称为人民调解协议效力性质的突破.立法虽然规定:当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的,一方当事人可以向人民法院提起诉讼.ll但并没有明确:一方当事人向人民法院提起诉讼的对象是什么?是人民调解协议,还是原来的界分,裁判对象的不同,会造成本案诉讼标的及既判力范围的区别.对此,立法并没有予以明确,但是依照人民调解法第32条:”经人民调解委员会调解达成调解协议后,当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的,一方当事人可以向人民法院提起诉讼.”显然是当事人在调解协议不履行或者有争议时,可以就该调解协议的履行及争议问题向人民法院起诉,而这显然与人民调解协议的民间性,社会性相违背.人民调解的民间性和主体性,决定了在当事人达成调解协议后仍然可以就原纠纷进行起诉,即赋予当事人反悔的权利.如若不然,人民调解协议的”法律约束力”将使人民调解协议成为排斥当事人诉权的合法障碍,从而在实际上确立了人民调解与诉讼的相互排斥关系.法律约束力是指当事人必须为之或不得为之的强制状态,以国家强制力为后盾,当事人摆脱这一约束将承担相应的法律责任.实际上,综观人民调解法全文,经人民调解委员会调解达成的协议所具有的仅仅是法律确定力,而非法律约束力,即人民调解协议仅仅是调解组织对当事人之间纠纷中权利和义务的确定.当事人通过诉讼解决纠纷的渠道应该是敞开的,当事人反悔应允许通过诉讼渠道解决纠纷.2.人民调解协议司法确认程序的再解读.根据前面的论述我们这里可以概括出”司法确认”的概念,即指纠纷当事人在人民调解组织主持下达成调解协议后,向法院提出确认请求,由法院启动司法审查快速确认程序,对协议内容进行合法性审查,符合确认条件的,则以人民法院有关法律文书的形式固定调解成果,赋予其法律强制力.人民调解法第33条规定:经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院89实事求是2011年第1期法掌申请司法确认,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力.人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行.人民法院依法确认调解协议无效的,当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议,也可以向人民法院提起诉讼.上述规定虽然在原先的调解立法上有所突破,但是却面临以下问题:一是申请进行司法确认要件苛刻.依据人民调解法的规定,经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力.该条要求司法确认程序的进行需要双方当事人共同.也就是任何一方均无权单方申请人民法院司法确认.尽管基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷仅仅进行业务指导,但是司法确认程序是人民法院对”人民调解协议的法律监督”,一旦确认人民调解协议合法有效即可以赋予其强制执行力.人民调解协议经过司法确认后具有强制执行力,这才是人民调解协议突破原先司法解释中的合同效力,在诉讼中仅仅作为证据资料使用的尴尬境地.显然,当事人双方共同申请的前置要求,提升了当事人申请司法确认的门槛,限制了当事人提请法院确认的积极性,增加了一方当事人的反悔概率.削弱了人民调解协议司法确认的威慑力.只有允许一方或者双方当事人都可以申请司法确认程序,才能够极大地发挥司法对于人民调解协议的法律监督,有利于诉讼和非诉讼机制的有力衔接.进而最大可能地发挥人民调解组织在解决纠纷,维护社会和谐的功能和作用.二是法院如何确认?经人民调解委员会调解达成调解协议后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效之日起三十日内同向人民法院申请司法确认,人民法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协议的效力.最高人民法院2009年发布的关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见(以下简称意见),作为各级法院的政策参考,提出:人民法院审理申请确认调解协议案件,参照适用中华人民共和国民事诉讼法有关简易程序的规定.案件由审判员一人独任审理,双方当事人应当同时到庭.人民法院应当面90询问双方当事人是否理解所达成协议的内容,是否接受因此而产生的后果,是否愿意由人民法院通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力.最高人民法院将司法确认程序参照适用中华人民共和国民事诉讼法有关简易程序的规定,有些不妥.首先,司法确认程序是非诉讼程序,体现的是法院对于人民调解协议的司法监督功能,并非诉讼程序,若参照作为普通诉讼程序简化的”简易程序”,有浪费司法资源之嫌.司法确认程序作为单独的非诉程序,应该有自己独立的程序设置,可在民事诉讼法单独设置,以作为诉讼与非诉讼机制相衔接的司法程序.其次,由于该意见仅具有指导性,各地在具体实践中做法不一,形式多样,如果之前称之为司法探索阶段的话,那么,在人民调解法颁布后继续使用,就不利于司法权的统一,故此应该设置统一的司法确认程序,以便统一法律适用.再次,意见指出,当事人可以在书面调解协议中选择当事人住所地,调解协议履行地,调解协议签订地,标的物所在地基层人民法院管辖,但不得违反法律对专属管辖的规定.当事人没有约定的,除中华人民共和国民事诉讼法第三十四条规定的情形外,由当事人住所地或者调解协议履行地的基层人民法院管辖.经人民法院委派或委托有关机关或者组织调解达成的调解协议的申请确认案件,由委派或委托人民法院管辖.为了便利于人民法院对调解协议的司法监督,同时考虑到当前执行难现状,当事人申请司法确认的法院应当考虑基层法院对于本基层调解组织的指导,这一区域限制,由人民调解组织所在地的基层人民法院管辖最为合适.第三,司法确认后的法律文书.人民法院审查后,是否确认人民调解协议应作出何种法律文书?人民调解法并无相关规定,而关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见采用的是决定形式,以区别法院自行主持的调解,这突出了法院审判权对调解工作的引导,监督时,也认可了调解组织,调解员工作.但是决定本身主要适用于诉讼过程中的程序事项,且决定事项尚无纳人人民法院审判监督范畴,故此应该使用裁定书,因为仲裁机构与调解组织均为法律认可的纠纷解决机制,审查仲裁是否有效用裁定,审查调解协议效力也用裁定才更有道理.第四,司法确认后的法律后果.我国人民调解法对于司法确认程序的法律后果并无明确.人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行法学实事求是2011年第1期或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行.即司法确认后的人民调解协议具有强制执行力.但对于当事人是否可以上诉,另行起诉等均无明文规定.对此,可参照我国台湾地区乡镇市调解条例中相关规定,由乡镇市调解委员会调解达成的调解协议,应于713内送法院审核,经法院核定的调解协议与法院民事判决具有同等效力.法院认为调解书与法令无抵触,法官签名并盖法院印信,送达当事人,与民事判决具有同一效力,当事人不得对同一事件再行起诉,告诉或自诉.如经核定的民事调解有无效或可撤销原因的,利害关系人可向原核定法院起诉.同时为了给予被执行人在确认错误时的司法救济,应该明确,由于人民法院审查不严导致协议内容违法,应依当事人申请,启动审判监督程序,撤销本院的司法确认裁定书,使协议的强制执行效力归于消灭.有别于其他案件的再审的是,司法确认书撤销后,不宜直接进入再审,纠纷的解决仍可由当事人启动诉讼程序实现,由此完成对权利人的保护,亦可保证及时纠正确认错误,维护司法权威.四,结语人民调解协议是经人民调解组织调解作出的纠纷解决意见,是人民调解员的工作成果.诉前司法确认机制,可以使人民法院通过对人民调解组织主持调解并使当事人自愿达成的协议进行司法审查,整体作出确认或不确认,有效指导人民调解工作.如人民法院对人民调解协议作出不予确认时必须说明其理由,并在送达当事人时一并送达人民调解组织,从实质上对人民调解工作进行指导