基于平衡记分卡的地方政府电子政务绩效评估研究.doc

基于平衡记分卡的地方政府电子政务绩效评估研究作者：陈 岚 摘 要 建立严密科学的电子政务绩效评价体系,有效把握发展方向,是成功实施电子政务的关键环节?本文通过分析我国电子政务绩效研究现状,指出我国电子政务绩效评估中存在的问题,并以地方政府电子政务绩效为研究对象,结合平衡记分卡构建评估体系,运用模糊综合评价法进行评估研究? 关键词 平衡记分卡;电子政务;绩效评估;模糊综合评价中图分类号F224.0;C931.6文献标识码A文章编号1673-0194(2009)04-0092-04电子政务绩效评估1,是指由专门的机构和人员依据大量的客观事实和数据,按照专门的规范?程序,遵循统一的标准和特定的指标体系,通过定量定性对比分析,运用科学的方法,对电子政务建设的投入和产效(产出和效益)所做出的客观?公正和准确的评判?随着我国电子政务建设不断推进,电子政务应用系统的规模和社会影响越来越大,在大规模的投入和建设后,电子政务能否真正取得预期的成效已成为各级政府必须关注的问题?为了及时发现和解决电子政务发展过程中存在的问题,急需研究提出科学的绩效评估理论,以规范?指导和评价电子政务建设实践?对电子政务绩效进行评估是推进行政体制改革的重要环节,是增强政府公共服务能力的有效途径,是衡量政府绩效的最直接手段?一?我国电子政务绩效评估现状中国电子政务的逐步成熟和发展,使得电子政务建设更加理性?最大限度地控制电子政务建设中的风险?保证电子政务应用系统的成功率日益受到关注,国内一些研究机构也相继进行了电子政务绩效评估的理论研究和实践?(1)互联网实验室于2002年9月发布了中国电子政务效果评测研究报告2,该报告对效果评测的意义?国际评测方法简述?国内评测的现状和努力方向等内容进行了系统的分析,并提出了一套完整的评价体系?该评测体系包括4个维度:社会参与度?用户体验度?E化成熟度和环境变革度,该体系对各衡量指标均采用量化方法描述和操作?(2)赛迪顾问基于对我国电子政务绩效评估体系的长期研究,提出了绩效评估总体体系结构3?该体系结构包括价值层和使用价值层,从电子政务的效益绩效评估?电子政务的政府职能实现绩效评估?电子政务具体项目建设绩效评估三方面展开?(3)自2002年开始,北京时代计世资讯有限公司连续4年开展了分别针对国家各部委?地方政府的门户网站评估,评估标准主要包括网站内容服务和建设质量?网站功能服务?网上办公?公众反馈?网上监督?特色功能等指标4?(4)2006年12月19日,北京大学网络经济研究中心?北京大学光华管理学院与计世资讯联合发布了中国电子政务研究报告(2006),完成了对我国289家地级市?32家省会城市与计划单列市以及31家省级政府门户网站的测评,集中对当前电子政务与服务型政府建设的7大热点与焦点问题进行深度评估,并且选择具有代表性的政府网站进行实地调研与案例研究4?(5)中国电子信息产业发展研究院受国务院信息化工作办公室委托,于2006年根据信息公开?在线办事?公众参与等主要指标对政府网站展开评估,指标体系按照政府网站主办方的行政层级设定,由部委?省级?地市级和县级政府网站的评估指标构成5?从以上具有代表性的研究和实践来看,我国电子政务绩效评估工作还相对薄弱,无论是在理论上还是在实践中都还不够成熟和完善?从实践上看,对我国电子政务绩效评估主要集中在政府网站建设绩效的层面,对于电子政务应用系统的评估一般也整合在对政府网站的评估当中?然而,电子政务的绩效评估,虽然内在地包含了政府网站?信息化项目?政务系统等要素,但并不能仅仅停留在这个层次,而是要逐步发展到评估电子政务对于政府职能的实现程度的绩效评估,并最终发展到电子政务的价值评估(如社会效益?经济效益)的层次?从理论研究上看,前人对于电子政务绩效的研究只考虑到外部绩效,较少涉及电子政务的内部运营绩效?然而,电子政务建设包括了利益相关者的协作与互动,并整合了跨政府部门的业务流程,这些都要考虑在内?因此,在评估电子政务建设的绩效时,其绩效构成结构框架中不仅应包括外部建设绩效,还应该包括流程优化?成本投入等内部绩效?二?平衡记分卡引入电子政务绩效评估的可行性分析平衡记分卡的核心思想就是通过财务(Financial)?客户(Customer)?内部业务流程(Internal Business Process)?学习与成长(Learning and Growth) 4方面的指标以及指标之间的相互因果关系体现组织的战略实施和战略修正过程,并通过这4方面的指标实现与战略目标密切相关的绩效管理6?绩效评估的本质是一个实现组织战略目标的管理过程,电子政务绩效评估的目的是为了实现组织战略目标,即:第一,控制政府管理成本,使政务流程的运作过程透明化?精简化,提高政府的效率,降低政府的运作成本;第二,改善政府的服务质量,逐步培养为民众?为社会服务的理念,增强服务功能;第三,再造政务流程,对政府组织结构和政务流程进行持续不断的创新,适应不断变化的内外部组织环境;第四,通过绩效评估让组织内的每一个成员理解和参与绩效改进,激励引导组织创新,使组织获得可持续发展的能力?因此平衡记分卡的精髓与电子政务绩效评估的价值取向之间有着内在切合性?1. 财务财务维度回答的是组织需要达到什么样的财务目标?电子政务具有投资不可逆的特点,在电子政务的建设中,财务指标是一个不容忽视的重要环节?政府的职责是为公众提供服务,对于政府而言,其本身并没有利益而言,在建设高效?服务型政府的同时,要注意降低行政成本,故进行电子政务绩效评估时,其财务指标主要来自经济效益和社会效益两个方面?前者的主要内容包括控制运作成本,提高工作效率,减少不必要的浪费等;后者的主要内容包括政府形象提升?管理服务功效提高等?2. 客户客户维度回答的是为了达到预期的财务目标,需要给客户提供什么样的价值?对于电子政务而言,客户包括社会公众?企业?团体?政府自身等?“以公众为导向,以服务为目的”是我们建立服务型政府的必然选择,政府推行电子政务,其关注的重点是满足用户需要,所以“客户服务”是评估政府电子政务绩效的核心因素?该维度的指标有:服务质量?服务价值?客户参与性?3. 内部流程内部业务流程维度回答的是为了满足客户的需要,组织需要什么样的内部业务流程?电子政务的本质是运用先进的信息技术对现有的行政管理体制?政府组织结构和工作流程进行全面优化和改造革新,以便更好地向全社会提供高效优质?规范透明和全方位的管理与服务?通过实施电子政务,减少政务处理中的“冗余”过程,减少不必要的协调和沟通过程,从而节省人力?物力和财力?具体而言,围绕着电子政务的内部流程大致可以从以下几个方面来考虑:新流程运营投入?电子政务建设水平以及新流程信息资源整合?4. 学习与成长学习与成长维度回答的是为了达到组织的目标,组织如何进行学习和成长?学习与成长反映组织是否具有持续改进和创造未来价值的能力,对于电子政务来说,主要体现在提供公共服务的公务员和组织保障方面?通过培训公务员,提升他们对于最新网络技术的熟练应用能力和知识管理能力,同时创造有利于组织创新?成长的环境等? 三?基于平衡记分卡的地方政府电子政务绩效评估 地方政府是电子政务建设的基点,也是本文所讨论的重点?1. 评估体系电子政务绩效评估的关键就是评估指标体系的构建,无论是从技术方面考虑,还是从评价事物的客观性?全面性?公正性方面考虑,都要求为电子政务绩效评估提供具体?明确的绩效指标?否则,不仅评价过程将难以进行,评估的结果也会因缺乏客观性而失去意义?根据平衡记分卡的4个维度,设立地方政府电子政务绩效评估指标(如表1所示)?现对各指标说明如下:(1)服务质量:反映公众在使用地方政府门户网站提供的服务后对其服务质量的总体性评价?1)信息质量:指网站信息内容的真实性?全面性?可用性?及时性?2)易用性:指公众通过网站获得所需服务的难易程度?3)个性化:指网站针对不同服务对象提供个性化服务的能力?4)效率:指网站提供服务的效率?(2)服务价值:反映公众对地方政府门户网站提供的服务的价值评定?1)公众受益程度:包括公众使用网站所提供的服务为其生活带来的便捷性?高效性以及办事成本的降低等?2)公众满意度:指公众在使用网站所提供的服务的过程中所感觉到的服务的完整性和方便性,以及社会公平?公正?自我利益维护和实现的满意程度?3)公众信任度:指公众对网站提供服务的信心与支持度?(3)参与性:反映公众通过地方政府门户网站参与公共事务的积极程度?1)公众参与度=通过网站参与过公共事务的人数/总人数?2)服务使用率=通过网站参与公共事务的次数/30天?(4)社会效益:包括公众在使用电子政务后对政府的印象和信赖感的提升以及政府自身管理服务功效的提高?(5)经济效益:包括实施电子政务后公共管理成本的降低以及工作效率提高程度?(6)新流程运营投入:反映电子政务建设过程中,政府利用信息技术对原有办公流程进行优化时的基础投入?1)计算机每百人拥有量=政府机构能够正常运转的计算机总量/公务员总数100?2)计算机联网率=接入网的计算机总量/本政府机构能够正常运转的计算机总量?3)网络性能水平:指连接性?延迟?丢包率?带宽?包吞吐量等综合情况的评定?4)信息系统开发运作成本=信息系统开发费用+信息系统维护费用?(7)电子政务建设水平:反映地方政府电子政务的内网?外网?政府间网3个层面的应用情况?1)办公自动化系统应用程度:反映地方政府电子政务建设中内部电子化和网络化办公程度?2)政府网站建设水平:反映通过网站地方政府所提供服务的对象覆盖范围?服务广度?服务深度?服务的规范化标准化程度?3)政务协同满意度:反映地方政府各部门利用电子政务平台进行协同办公的满意程度?(8)新流程信息资源整合:反映政府流程优化后政府信息电子化程度?政府部门之间通过计算机网络进行的信息共享和实时通信的水平?信息安全措施实施情况以及信息资源管理规范化程度?(9)人员:反映为推进电子政务发展政府人力资源方面的情况?1)电子政务专业人才比率=电子政务专业人员数/公务员总人数?2)信息化技能普及率=拥有信息化技能的人员/公务员总人数?3)人均接受培训的时间=培训总时间/平均公务员人数?4)电子政务意识:反映公务员对电子政务的相关概念?技术的理解掌握程度,以及宣传电子政务并利用电子政务为公众服务的意识?(10)成长性:指实施电子政务进行流程优化后的法律规章制度健全度?法律规章制度执行度以及组织变革度?2. 评估方法(1)运用AHP方法求权重?本文采用AHP方法求各指标权重,具体的步骤如下:第一步:建立递阶层次结构?第二步:建立判断矩阵?采用19的比例标度来构造判断矩阵 A,A=(aij)(i, j=1,2,n),表示i元素与j元素相对重要程度之比,且满足aij =1/aji,aii =1(i, j=1,2,n)?第三步:在单一准则下,求各层权重?对某一上级因素评价下一级的各因素的权重,可通过计算相应判断矩阵的最大特征值及其对应的特征向量来获得,同时进行一致性检验?第四步:根据递阶层次结构,从最高层次开始,自上而下用同样的方法逐层合成权重,直至最低层次?(2)电子政务绩效的模糊综合判断?首先,建立多层评价指标集?其次,确定模糊矩阵,分层进行评价?设指标集B=B1,B2,Bm,Bk=Ck1,Ck2,Ckn(k=1,2,m)?最底层指标Ckj分为定性指标和定量指标两种类型?本文采用含有5个等级的评语集:V=好,较好,一般,较差,很差,各级标准如表2所示?评价矩阵表示各评价指标的评价分值对指标所属等级的综合考察结果?对于定性指标,客户维度的指标可采用对公众发调查表的形式获得数据,其他维度指标由绩效评价小组组织专家队伍进行判断打分给出,评价对象优劣程度的定性描述,确定指标Ckj关于等级Vt的隶属度 ,从而得到模糊向量?对于定量指标,建立相应的分段隶属函数,其隶属函数如图1所示?图中a,b分别表示指标Ukj的最小值和最大值,x1,x2,x3是内插于(a,b)内的3个等距离点,其中x0 = a,x4 =b?令h=(b- a)/4,则隶属函数表达式为:四?结束语本文将平衡记分卡引入电子政务绩效评估中,并以地方政府电子政务为研究对象构建评估体系,用层次分析法确定权重,逐层应用模糊综合评价方法进行评判,比较客观地处理定性因素系统的评价问题,减少评判过程的主观性与盲目性,保证评判结果的可靠性与准确性?主要参考文献1 万道濮. 电子政务绩效集成评估模式研究J. 电子政务,2007(9):35.2 互联网