公务员的范围及录用、考核.doc

大家好，今天我给大家讲公务员法的范围、录用和考核。关于公务员法的范围，是在立法过程中争论比较激烈的一个问题，这个问题大家也很关注，因此今天我讲这三个问题的时候，重点讲关于公务员法的范围，其次讲公务员的录用和考核。 在管理学上有一个洛克的忠告，什么意思呢？就讲规则要少，但规则一旦确立，必须对它严格执行，今天我们讲的不是学术讨论，而是就法说法，我们主要讲规则和规则的执行，公务员的范围是一个很严肃的话题，因此我们根据法律条文来逐条的解释公务员法的范围。我想关于公务员法的范围我重点讲三个问题。第一个讲条文，我们公务员法究竟在哪几条规定了公务员的范围，第二，讲条文的适应，公务员法的调试范围究竟包括哪些领域，第三，国外关于公务员范围划分的一般规定，现在我们先看第一个问题，关于公务员法的范围。 我国公务员法当中，关于公务员范围的条文规定，主要有这么三条。第一条就是总则里面的第二条，本法所称公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，明确地从三个标准提出公务员的范围，第二条就是第106条，明确地规定了关于公务员法的范围，里面讲的公务员的主体是指事业单位工作人员，主要是指有法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中的除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法管理，这是第二条。公务员法里面比较明确地指出公务员范围的第二条。第三条，主要是14条，讲公务员的职位分类，在分类里面讲到根据公务员的性质、特点和管理需要，公务员职位分为综合管理类、专业技术类和行政执法类三类，那么从公务员的性质和特点，我们也可以界定公务员的范围，在公务员法里面比较明确地把公务员的范围提出来的有这三条。 第二点我想讲讲关于公务员的实际调适范围，这是大家最关心的一个问题，也是公务员法出台之后后续相关配套法律所重点解决的问题，但是根据公务员法的第二条、第106条和第10条的规定，以及人事部有关领导的解释，我把公务员的调试范围归纳为以下几个方面，换句话说，哪些人是国家公务员呢？我们可以从这么几个方面理解。第一个，所谓国家公务员是指国家行政机关中除工勤人员的所有工作人员，第二个，法官、检察官在纳入公务员序列的同时，根据其职务特点，与法官法、检察官法相配套、相衔接，换句话说根据公务员的条文规定，法官和检察官也纳入公务员序列，第三，民主党派机关工作人员与共产党机关工作人员一样也纳入公务员范围，这是比较明确的三点，还有第四点，对人民团体、群众团体的工作人员，尤其以前，也称为国家干部，规定对其参照公务员进行依法管理，换句话说就是人民团体、群体团中的工作人员，也可以经过批准参照公务员进行关系。第五条，就是106条所规定的事业单位工作人员，除工勤人员以外的公共管理人员参照公务员进行管理，这是第二大点，公务员法中有关公务员实际调整范围的一些具体规定，我认为它主要应该包括这么五个方面，这是根据法律条文和人事部有关领导他们的一些解释，可以把这五个方面的人纳入公务员范围，前三个方面，就是国家机关中除工勤人员之外的所有工作人员，法官、检察官和民主党派及共产党机关工作人员纳入国家公务员范围，第四、第五条是参照管理的，人民团体、群众团体的工作人员，参照公务员进行管理，还有事务管理单位的工作人员参照公务员进行管理，这是公务员调试范围的五个方面。 公务员范围的第三个方面，我想讲一讲国外关于公务员范围划分的一般规定。关于公务员范围的划分，与各国政治、经济、文化情况不一样，划分公务员范围也有很大的差别。一般来说关于世界各国划分公务员范围的情况，我想跟大家讲两个方面的问题。第一个，世界各国一般对公务员范围的划分，主要从三个方面来看，一个方面就是范围比较小，以英国为代表，主要指国家政府机构的工作人员，英国的模式在世界上的英属殖民地比较流行，一般属于小范围的公务员划分方式，仅仅指政府机构的工作人员，第二个是工作范围，以美国为代表，它的公务员范围主要是指国家机构的工作人员，所谓国家机构和政府机构是不一样的，政府机构仅仅指政府系统，国家机构包括政府系统以外的一些人，也属于国家公务员，美国的代表性比较普遍，现在世界上大多数国家还是和美国的公务员范围的划分方法基本相同，美国的公务员叫政府雇员，美国政府雇员现在大约有2800万人左右，是世界上比较庞大的公务员队伍之一。第三种是以法国为代表，是范围比较大的，大公务员范围，这个范围主要是包括所有的参政执行人员，包括工勤人员，包括事业单位、医疗单位、教育单位人员，这个范围现在主要是在一些法属殖民地比较流行，这是公务员的范围，有大中小三种，小的以英国为代表，指政府机构，中的是以美国为代表，指国家机构，大的以法国为代表，指所有的参政执行人员，我们国家现在的公务员划分主要还是取中，中型的，我们公务员的范围比以前扩大了，比公务员条例所规定的范围有所扩大，过去条例我们仅仅是指政府工作人员，换句话说在政府中工作的，除工勤人员以外的所有工作人员，这次我们有所扩大，把法官、检察官，包括民主党派、共产党机关一些工作人员也纳入进来，并且我们把群众团体，把人民团体的工作人员也依照公务员法参加管理，所以这个范围也比较大，这是第一点，关于世界公务员范围划分的一般特点，大中小三种类型。 第二个，我们看看根据当前世界政府改革的一些发展趋势，大家可能比较清楚，上世纪80年代以后，世界各国政府的改革进入了一个新公共管理主义阶段，这个阶段有两个特点，第一个特点就是政府的管理范围在缩小，而政府的服务范围在扩大，换句话说80年代以后世界各国的政府公务员范围都有一种扩大的趋势，过去把服务的公务员为基础的公务员不纳入公务员范围，现在好多国家都在逐步随着政府的改革，随着小政府建立，随着政府官员职能的缩小，政府服务功能的扩大，世界上好多国家都在逐步扩大公务员范围，这是一个趋势，这是建立服务型政府和资源型政府的需要。 第二个特点，上世纪80年代以后，政府公务员的中立逐步打破，过去强调公务员要政治中立，但是上世纪80年代以后，公共管理专家也好、世界各国的政治家也好，都认识到公务员必须要关心政治，公务员的工作必须要有价值取向，这个取向现在我们叫服务取向，因此政治中立从上世纪80年代以后已经打破，打破以后造成了社会对于公务员服务的需求增长，这种政府要求公务员队伍、公务员规模要有一定的扩大，政府才能满足社会提出的公共服务的要求。所以说我们认为公务员的范围并不是一成不变的，随着经济社会发展的需要，公务员的范围也会适度扩大，中国究竟有多少公务员，按照条例所规定的公务员范围，公务员的人数是637万，这些人数的分布主要是中央47.5万，这47.5万包括中央机构的驻外和驻地方人员两部分，一共是47.5万人，还有省，省级53.55万人，那么地市级144.6万人，县级是285.2万人，乡级106.1万人，这些机构合起来，中国按照条例，公务员人数是637万，637万人这个数字究竟是大还是小，从世界各国的公务员来比较，我们国家的公务员从官民比这个角度来讲并不是很大，是197：1左右，从世界范围来看，中国的公务员队伍不论从哪个指标来看都不是很大，比如说我们先从每千人口中间，财政公务人员比例来看，中国每千人里面财政公务人员是28人，这就是包括事业单位人员、教师、医生，我刚才给大家讲的按照法国那大范围来划分，把所有的财政资金人员都包括在内，中国是每千人里面28人，这个数字美国是70个人，欧洲国家平均是60个以上，日本是35个人，新加坡是31个人，中国只有28个人，所以从公务员大的范围来看，中国并不是很大，按小的范围来划，中国就更小了。所以我们不能盲目地讲说中国公务员数量太大，实际上中国公共管理和公共服务人员总规模在世界上比较小，所以我们这次公务员范围的适当扩大，有利于中国社会的管理，有利于提高政府管理效率，也有利于防止腐败，所以这是我们要注意的一个方面，从范围的数量化分析，我们要对中国政府的大小要有一个正确的认识。 第二个，从劳动力比例来看，换句话说就是从政府公务员占劳动力的比例来看，中国政府也是比较小的，政府部门在公共部门的工作人员，就是政府工作这些人员，这个比例中国政府也不是很大，联合国教科文组织有一个数字，关于世界各国政府公务员的情况，政府公务员占劳动力比例的情况来看，日本是每一百个劳动力里面有八个是政府公务，这受到联合国的表扬，日本政府比较小，划分比较小，是一个比较有效、精干的政府，因为它从劳动力比例来看比较小，美国是15.5%，美国政府公务在美国的劳动力里面占15.5个，属于中等的，像德国是15.2%，也属于中等的，比较大的，像瑞典31.8%，法国22.6%，英国15.1%，中国是多少呢？中国现在政府公务按国家财政开支来看，按大范围来看，政府公务仅仅只占劳动力的6%左右，换句话说中国政府公务在世界各国范围里面是最小的，比日本政府还小，有人讲中国政府规模太大，那么至于大与小也有几个指标，从指标来看，从每千人里面财政执行人员的数量来看，从每百个劳动力里面，政府公务的数量来看，中国政府都不是很大，现在中国政府的问题不是大与小的问题，而是官员有效性问题，而是政府的责任心到位不到位问题，这是一个大问题，按照我们的话讲，现在中国政府还存在错位、缺位和越位现象，有事没有人干，有人没活干，这种现象比较严重，所以我们在公务员法出台之后，在公务员的调试范围内，我们在公务员结构、公务员运行机制、公务员活动、公务员岗位实质各个方面都会加大科学化和规范化力度，使中国政府的工作更有效。所以我的观点认为，我们在讨论公务员范围的时候，从光大与小这个角度考虑的时候，也应该有一个量化概念，不要盲目地讲中国公务员人数太多。所以关于公务员的范围，我想我主要讲这么三个问题，第一个问题就是条文，公务员法里面条文怎么规定公务员范围的，主要有三条，就是第二条、第106条和第14条，第二个我想讲讲我们国家公务员的调试范围，就是我刚才跟大家讲的五条，这五条前三条是依法纳入公务员管理的，后两条是参照公务员进行管理的，第三个我讲了国外公务员的一般状况，在这一般状况里面，我强调了一个原则，就是说任何公务员的制度，任何公务员的范围，都是依据本国的政治、经济和文化发展状况来设立的，同时讲了两点，从世界范围来看，公务员的范围有大中小三种，大的以法国为代表，中的以美国为代表，小的以英国为代表，第二点我讲了公务员的发展趋势，公务员的发展趋势要求公务员的范围可能范围也会随着我国经济和社会的发展，随时有可能变动。 第二个大点，我主要讲一讲关于公务员的录用。公务员的录用在我国公务员管理条例里面已经讲得非常详细，但是录用这一块在世界上也是公务员法里面重点要落实的部分，关于公务员录用在公务员法里面主要是这几十章里面讲的，第21条到第32条都讲公务员录用，从法律条文来看，公务员录用已经讲得非常清楚，但是我们解释公务员法也有几个新亮点，我想在录用方面，我们的新亮点就是与公务员条例比较的新亮点主要有以下三个凡进必考的录用制度，并细化了录用程序和操作办法。大家知道，考试录用公务员，这是现代世界的一个必然趋势，也是公务员人员的产物，也是现在政治发展的产物，事实上考试录用制度在我国的隋唐开始，已经在我国逐步发展起来，我国是世界上实行考试录用国家工作人员制度最早的国家，后来英国吸收了我国关于考试录用的制度，把它纳入英国文官制度的中心环节，关于考试录用公务员法里面说得很详细，强调凡进必考的录用制度，并细化了录用程序和操作办法，在公务员法里面，从26条到30条，都是讲公务员录用的具体操作办法，这个操作办法说得非常详细，几乎占到一半，又强调录用公务员应当发布招考公告，应当载明招考的职位、名额、报考资格、条件、报考需要提交的申请材料以及其他报考须知事项，规定了具体的操作办法，第一个具体的操作办法就是报考。第27条就讲招录机关根据报考资格、条件对报考申请进行审查，报考者提交的申请材料应当真实、准确，这是讲报考机关和个人申请材料，也是非常具有可操作性。第28条，公务员素用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置，这是公务员考试的两种是，笔试和面试，第28条主要讲三个要点，第一个就是笔试，第二个就是面试，第三个就是职位分类，分别考试。第29条讲体检，第30条讲考试成绩的公布，换句话说对于公务员的录用，这也是公务员法里面在操作程序上和操作方法上做了详细的规定，几乎用了一半篇幅，这是一个亮点，强调凡进必考。 第二个亮点，体现了分类管理的要求，强调考试内容要根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置，这一条是与条例有很大差别的，这强调职位类别不同，考试也不同。过去我们公务员统一考试，现在就要分司法类、党务机关类、党政机关类、政府机关类等等，根据不同的职位类别分别设置考试项目，这是一个很大的亮点，和过去不同的地方。 第三点也很重要，这次和条例不同的地方，强调了适当下放录用考试的组织权限，大家可以看看第22条规定，中央机关及其直属机构公务员的录用，由中央公务员主管部门负责组织，地方各级公务员的录用，由省级公务员主管部门负责，必要时省级公务员主关部门可以授权市级的公务员主管部门组织，进一步下放和适当下放了录用考试的组织权限，所以关于录用有这么三大亮点，第一个就是强调了凡进必考，第二个强调了分类考试，第三个适当下放了考试录用的组织权限，这三点是有别于条例的三大亮点，所以关于录用，公务员法说得非常清楚，我简单地讲这么三个要点，这是关于录用。 第三个问题，关于考核。考核是一个大问题，为什么这么讲？根据现代人事制度管理的一些经验，考核是任何对于人的管理制度的核心，你只要管人，不论你是企业还是事业，还是政府机构，都需要有一个考核制度，英国的管理学家有一个法则，讲当人知道自己的工作有人检查的时候，就会加倍努力，强调考核的重要性，检查监督的重要性，考核的重要性主要体现在我们要建立一个服务型政府，建立一个资源型政府，建立一个绩效政府，首先必须把政府工作人员的绩效抓起来，这在任何国家都有两种考核体系，一种就是政府绩效考核体系，一种是公务员的个人绩效考核体系，我们公务员法所讲的考核，主要是讲公务员的绩效，公务员的绩效当然大家都知道，与政府绩效是紧密相连的，如果你的政府公务员没有竞争力，政府本身也就没有竞争力，如果公务员的绩效不到位，政府的绩效也同样不到位，因此世界各个政府都特别重视关于公务员个人的考核，作为晋升晋级的基本依据，我国公务员的考核制度也在逐步的完善之中，从公务员发展的制度来看，我认为公务员法关于考核这一章也有几个新亮点。 第一个，全面考核的原则，强调德、能、勤、绩、廉，注重实际的原则，这是一个很大的基本原则，第二点就是强调首长负责制的原则，这是在过去公务员条例里面没有体现出来的一点，我们可以看看第五章考核，考核里面的第35条就强调，对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位、职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见以后，提出考核等次建议，大家注意，强调主管领导在听取群众意见以后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会，确定考核等次，这一点就强调首长负责制和委员会制，换句话说在考核过程中间，要强调首长负责制，这是35条所讲的重要原则，这个条例是有一些区别的，这是大家注意的第二点。 第三点，也是和条例有很大区别的一点，条例将考核档次分为三等，即优秀、称职和不称职，三个档次，那么为了更好地发挥考核的作用，公务员法在总结以往经验教训的基础上，提出了四个档次，第一步区分和细化了公务员考核，就是说，优秀、称职、基本称职和不称职四个档次，增加了基本称职这一条。大家都知道，过去我们根据条例进行公务员考核的时候，称职占86%，这个数字是相当大的，基本上大部分人都属于称职的范围，没有细化，区分档次很小，这一次增加基本称职，加大了区分档次，所以称职和基本称职成为区分公务员工作绩效的重要标准，所以第三个这也是比条例增加了一个方面。 第四个，吸取了条例的经验教训，进一步强化了考核结果的利用，这也是一个亮点。大家可以看一看，第37条，讲定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据，换句话说公务员法进一步强化了考核结果的运用，就是说要把考核结果和公务员的一些晋级、奖励、包括辞退联系起来，尤其是公务员法规定了两点很重要，一个就是一年不及格的降职，两年不及格的辞退，这是一个刚性法律。关于公务员考核，在世界各国都是一个非常重视的问题，因为公务员考核的公平与否直接决定公务员的工作效率，公务员的积极性，一般来说世界各国公务员的考核尽量强调一种客观性，就是说从具体的工作绩效，就是我们公务员法强调的注重实效，我们大家知道一般的世界各国关于公务员考核的情况，从公务员的职级来看，考核的结果实际上各个国家都直接把考核结果运用于公务员的晋级和晋升，一般来说世界上公务员的划分有低、中、高三级，因为各国公务员的范围不同，低级、中级和高级的划分也不一样，但是一般来说，比如说法国格局来看，他们把医生、教师、勤杂工都包括在公务员范围之内，那么从这个划分来看，所有这种勤杂工、政府部门一些司机、秘书、卫生工人等等，都属于基层公务员范围，因为他这些人是为政府服务的，也是属于用纳税人的钱，或者财政支出来支薪这些人，都属于公务员，像日本，主要包括小学教师、中学教师、医务人员、相应的技术人员，这一部分在国外叫技术官僚，这部分在国外是大众，大部分公务员都属于技术官僚，我们在公务员范围里面强调的专业技术类，这一类公务员在国外是大众。比如说美国，美国的专业技术类公务员占美国整个专业技术人员的36%，换句话说美国的专业技术人员有1/3以上是为政府机构工作的，所以美国政府的工作人员基本上都是专业人员，像医生、科学家、教授、技术人员等等，这一部分在美国政府是大数，随着现代化的发展，随着社会的进步，随着经济的发展，政府对于技术人员还是有扩大的趋势，所以这次公务员法把专业技术作为公务员政府部门的一个类，确实是有意义的。 第三种属于高级公务员，属于我们的综合管理类，这三类公务员都要经过考试，低级公务员考适合低级公务员的事情，中级公务员考适合中级公务员的事情，比如说在日本，大学毕业以后想当小学教师，或者中学教师，必须要根据教师类别的要求来进行考试，不能说你大学毕业就可以当小学教师，不行，必须通过小学教师职位要求的考试以后，才能够利用，低级、中级和高级公务员三块，每一大级里面又分20小级，比如低级公务员有20小级，20小级，一个小级管两年，20小级就是40年，一个人从工作到退休，大约有效工作时间就是40年，因此在国外是一种自然递升制度，每两年自动递升一级，只要你的工作不出错，只要你不被辞职辞退，基本上两年自然晋升一级，这是国外强调的把考核结果自然地运用于你的晋级和递升中间，考核结果不是说你能不能晋级，能不能晋升，不是说你是靠领导上级提拔你，给你面子，或者是我们的走后门，主要是靠你的考核结果，你的考核结果只要合格就自然晋升，所以两年递升一级，这个晋升是客观的，我们这次公务员关于考核这一章里面，我们也强调了考核的首长负责制和委员会负责制，这种考核结果比较具有客观性，一个是首长，一个是群众评议，比较具有客观性，而后作为你晋级晋升的结果，所以考核结果的运用是非常关键的，你考核不考核，这是一个档次，你考核的客观性与非客观性又是一个档次，第三个考核的运用合适不合适也是一个档次，所以考核是一个非常复杂的过程，考核能不能真正起到作用也有一个科学的、规范的、制度化的安排过程，你是低级公务员想考中级公务员也一样，也有一个大的档次，低级公务员不可能变为中级公务员，中级公务员也不可能变为高级公务员，为什么呢？他的工作性质、工作要求，对知识素质、能力素质、管理素质、服务素质要求是不一样的，所以说，一个低级公务员，你想考中级公务员也可以考，所有部门都可以考，但是你必须通过中级公务员考试才能进入中级公务员队伍，一个低级公务员不可能通过自然晋升进入中级公务员队伍，你是政府部门里面雇佣的低级公务员，就可能这一辈子永远是中级公务员，不可能上升到领导岗位，比如你是中专毕业，高中毕业，大专