试论新时期的国土规划体系.doc

试论新时期的国规划体系建设罗丽丽( 鹤壁职业技术学院, 河南鹤壁 458030) 摘要20 世纪so 年代, 我国曾经进行过国土规划体系的编制.由于新时期的国土规划背景发生了重大变化, 新的国土规划及其体系的编制理念、思路、技术等也都要做相应的调整.在明确新时期国土规划内涵与意义的基拙上, 从规划分级、规划方法等方面存在的问题进行了分析, 并提出了新时期国土规划体系建设的建议.关键词国土规划; 国土规划体系; 新时期中图分类号x32 文献标识码A 文章编号1672 一2590 ( 2006) 03 -0093-03改革开放以来, 我国取得了持续高速经济增长和大规模城市化的辉煌成就, 但同时国土资源的开发、建设、布局也出现了无序甚至失控的局面, 社会经济发展与资源、生态、环境之间存在着非常突出的问题, 重大自然灾害也频频出现.针对新时期人口、资源、环境与经济社会协调发展的要求, 如何加强新时期国土规划体系的建设, 理顺国土规划体系中各种规划的相互关系, 已成为新时期国土规划巫待解决的问题.1.国土规划体系的涵义及其重要意义1 . 1 国土规划体系的内涵国土规划是我国规划体系中属于较高层次的规划, 具有较高的宏观调控作用, 它是指国家或地区以协调经济社会发展与人口、资源、环境关系为宗旨, 以国土资源( 包括自然资源、经济资源和社会资源) 的综合开发、生产力的合理布局、环境的综合治理为主要内容, 按一定程序制定的国土开发整治方案.国土规划体系是指不同地域、不同层次的一系列国土规划的总和.在我国规划体系中, 客观上存在着既相互依赖又各有侧重的发展规划和空间规划两大系列: 国土规划、区域规划、城市规划和土地利用规划同属于不同地域层次的综合性的空间规划系列.因此要在不同地域层次的空间规划之间, 相互协调、相互衔接, 增强了规划的完整性和整体性, 必须形成一个完备的国土规划体系.虽因区域、时期不同, 国土规划体系中的规划内容和重点也不尽相同, 但一般应包括以下几个主要方面川: ( l) 查清区域国土资源数量、质量、地理分布特点及其开发利用现况; ( 2) 明确区域发展的优势和劣势, 确定区域主要资源开发利用的战略, 地区经济发展方向及重点综合开发区和保护区; ( 3) 合理布局区域人口、城镇和经济建设; ( 4 ) 统一安排区域国土资源如能源、水源和交通等重大基础设施, 统一规划能源供应系统; ( 5) 制定区域国土资源综合治理与保护规划.1 . 2 国土规划体系的层次国土规划是一个规划体系, 按照范围的大小和性质、内容的不同, 可分为不同的层次和类型.办法按地域范围将国土规划分为: 全国性的、跨省、自治区、直辖市的、以省、自治区、直辖市为单元的、各省、市、自治区范围内一定地域的四个层次.毛汉英认为在国土规划中的规划体系设计方面, 从国家、跨省( 区) 、省、省内经济区、地市一直到县( 市) 级行政单位, 形成上下相结合的六个层次. 林家彬对国土规划的体系作如下设想s : 国土规划的法定层次由全国规划、省级规划、地级规划三个层次组成.在法定层次之外, 辅之以跨省的大区或重点地区规划、省内跨地区规划和县级规划.金凤君从综合角度认为6J , 衔接各种规划如区域规划、城市规划、土地利用规划、资源开发保护规划、环境规划、发展计划等, 形成以国土规划为纲、逐步细化, 实施功能完善的规划编制体系。1 . 3 国土规划体系建设的重要意义1 . 3 . 1 国土规划体系建设是实施可持续发展战略的需要可持续发展是人类社会在面临全球人口增长、资源短缺、环境污染和生态恶化的严峻形势下, 经过对传统发展模式的深刻反思后做出的必然选择. 1994 年国务院批准实施中国21 世纪议程, 使我国成为国际上率先实施全球21 世纪议程的国家之一以可持续发展为目标的中国21 世纪议程需要通过国民经济和社会发展中长期规划和五年计划等予以分阶段实施, 而这些规划和计划只有通过系列国土规划落实到地域上才能得到更好地实施.1 、3 . 2 国土规划体系建设是指导和协调各种空间规划的需要近十多年来, 我国对城市总体规划、土地利用总体规划等专项空间规划的编制与实施非常重视.然而在同一个地域,各个专项空间规划由于不是在同时完成, 规划之间常常存在着不协调的问题.为此, 国家明确要求一些专项空间规划要与其他相关专项空间规划相衔接, 一些重要专项空间规划编制过程中也要征求相关部门的意见, 最后还需得到上级政府的批准.然而, 目前我国的各个专项规划基本上是分别由某个专业部门为主导进行编制的, 政府批准大多是例行公事.尤其是缺少了国土总体规划作基础和指导, 使得各专项规划之间总是有矛盾的地方. 国土总体规划是最高层次的空间规划, 只有通过国土总体规划的指导和协调, 才能避免或减少各专项空间规划之间的矛盾.1 . 3 . 3 国土规划体系的建设是建立科学合理的土地利用结构与保护耕地的需要目前, 我国正处在城市化的快速发展期, 未来几十年还将有大量的农村人口要向城镇集聚.与此同时, 为了保护和节约有限的耕地资源, 有许多农村需要退宅还耕. 为了实现现代化, 我国还需要建设许多基础设施和以制造业基地为主的工业园区等, 从而需要占用大量耕地.为了保护生态环境, 一些坡耕地需要退耕还林, 一些草原需要退耕还草, 一些好区需要退田还湖.为了补充耕地, 需要通过对宜农荒地的开发和围湖造田等方式增加耕地.以上这些无不涉及空间布局的调整和整合. 总之, 在我国加快推进现代化的过程中, 开展新一轮国土规划工作, 积极推进国土规划体系建设不仅十分必要, 而且非常紧迫.2 我国国土规划体系建设中存在的主要问题2 . 1 对市场经济与国土规划的关系认识不足国土规划的宏观调控功能与发挥市场作用功能是相辅相成的.我国以前的规划思路局限于计划经济模式, 忽视市场经济对国土规划的指导作用.在当今世界, 市场经济规律是主宰经济发展的主要规律, 只有努力认识和主动驾驭市场经济, 才能在这个竞争、高效、务实的时代立稳脚跟, 立于不败. 国土规划只有认识到这一点, 在规划过程中紧紧结合新时期的时代背景, 才有可能从根本上制定出符合区域实际的国土规划, 所制定的区域国土规划体系也才有可能是具有可实施性的国土规划体系.2 . 2 国土总体规划的分级过细国土总体规划的层次不宜分得太细, 从既要保证国土总体规划能够得以实施, 又减少工作量考虑, 笔者认为国土总体规划基本层次分为全国国土总体规划、省级国土总体规划、市( 县) 级国土总体规划三级为宜.在全国和省之间, 根据区域经济社会发展的特定需要, 也可以编制跨省、区和大流域的专项国土规划; 同样, 在省和市( 县) 之间, 根据需要也可以编制跨市( 县) 、跨流域的专项国土规划全国国土总体规划是纲要、框架式的, 其主要功能是指导和协调全国各专项国土规划和省级国土总体规划, 因而宜粗不宜细.省级国土规划主要起承上启下的作用. 国土规划的实施需要通过市、县级国土总体规划在地域上进一步予以落实, 因而市、县级国土总体规划要尽可能具体、细化.2 . 3 规划方法落后, 定性分析与定量研究分离目前, 3S 技术已经广泛地应用到地学领域事实证明, 3S 技术能够在信息收集、分析与系统监测、模拟和优化的过程中发挥其特殊作用, 可以为新时期国土规划的编制开辟一个全新的天地. 而我国目前的规划多使用一些传统方法, 对新方法应用不够.另外综观我国以往的国上规划, 不同程度地存在着定性分析与定量研究结合不够紧密的现象一方面,部分国土规划由于对定量研究重视不够, 致使研究的深度受到影响; 另一方面, 有些国土规划则过分迷信定量研究的作用, 对定性研究重视不足, 出现一味追求增加模型的变量数目、借助计算机大搞数字游戏、脱离区域实际的不良倾向, 因而也难以得出符合客观实际的科学结论.3加强新时期国土规划体系建设的建议3.1坚持可持续发展理论和战略是国土规划体系建设的理论基础和指导思想0J国土规划是贯彻可持续发展战略的重要手段, 其重点是搞好两个协调, 即协调地区的经济社会发展, 协调经济、社会发展与人口、资源、环境的关系. 根据国土规划的性质、任务, 考虑到我国发展前景、国土整治面临的主要问题和政府调整能力等因素, 在编制国土规划时, 应突出以下三方面的长远目标: ( l) 使国土空间逐步得到充分、合理的开发利用, 促进地区经济协调发展. ( 2) 正确处理人口、资源、环境与发展的关系, 建立资源节约型的经济社会体系, 实现可持续发展.( 3) 生态经济系统进人良性循环, 形成舒适、优美的国土环境.以可持续发展理论指导国土规划的编制、实施, 将把新时期的国土规划工作推向一个更为成熟的发展阶段.3 . 2 加强基层区域规划,构建完整、系列化的国土规划体系1981 年以来, 我国已经开展了不同层次、不同类型的国土规划工作, 这些工作包括全国、跨省区( 大区域) 、省( 市、自治区) 、重点开发区各级综合规划以及各类专项规划, 有的省区还进行了某些地区( 市) 和县级国土规划, 开始形成一个国土规划体系.它们各有不同的任务和深度要求, 又相辅相成, 协调衔接, 有利于规划的分级、分部门具体实施. 国外经验表明, 基层区域规划是很重要、很有实用价值的规划.在新的历史条件下, 根据区域实际, 要特别重视基层区域国土规划的建设, 从而使我国的国土规划体系拥有一个坚实的国土规划基础.3 . 3 制订技术规范, 确立规划内容、方法、程序的统一标准, 并实现国土规划的科学化目前我国已进行了大量的国土规划工作, 有了丰富的实践经验.但与丰富的实践相比, 理论方法的总结相当滞后, 许多规定还不够完备、不很具体, 缺乏综合性国土法规和规划技术规范.当前急需通过总结实践经验和汲取国际经验, 尽快编写各级各类国土规划的技术规范或实施细则( 试行草案) , 确立规划内容、方法、程序的统一标准. 在此基础上实现规划思想和规划手段的科学化3 . 4 确立国土规划的法律地位, 组织公众参与规划的编制和实施基于国土规划的性质、任务、地位和作用, 国土规划应具备科学性、权威性, 从根本上说应确立规划的法律地位.这就要求: 首先, 要把规划编制纳人一定的法律程序, 通过立法, 对国土规划体系所包含的不同层次、不同类型规划的性质、任务、内容、方法以及从编制到实施的一整套基本程序做出原则规定, 明确国土规划与经济社会发展规划、行业规划、城乡规划等各类规划的相互关系, 为国土规划的编制、实施提供法律保障.其次, 要进一步明确其法律效力. 国土规划应与经济社会发展规划、城市规划一样, 一旦按法律程序通过审批、颁布, 便成为具有法律性质的文件.这既可提高国土规划的权威性, 又可保证与经济社会发展规划、城市规划更好地相互衔接参考文献l 华宣奎. 关于国土规划若干问题的思考J .资源产业, 2003 , (4 ) .2 胡序威. 区域与城市研究【M .北京: 科学出版社, 1998 .3 胡序威. 国土规划的性质及其新时期特点在深圳市国土规划试点工作会议上的发言J .经济地理, 2002 , (6 ) .（4 王玉平, 齐亚彬.我国国土资源规划体系研究【J .中国地质矿产经济, 19 9 , ( 10) .5傅伯