中国证监会行政处罚执法工作研究.pdf

中国证监会行政处罚执法工作研究 中国证监会行政处罚执法工作研究 中国证券监督管理委员会根据 证券法 规定 依法对证券市场实行监督管理 维护证券市场秩序 保障其合法运行 中国证监会的行政处罚执法工作是 指根据 证券法 等法律 法规和行政规章的授权和 规定 依法对证券 期货市场中涉嫌违反证券 期货 法律 法规 规章的违法违规行为进行立案 调查和 进行处罚 教育或者对当事人实施非行政处罚监管措 施的行政执法活动 中国证监会行政处罚执法工作是 证券期货监管工作的核心组成部分 对保障和推进证 券期货市场改革开放和稳定发展有着极为重要的作 用 自成立以来 中国证监会行政处罚执法工作在 法 制 监管 自律 规范 八字方针指引下 紧跟证券 期货市场的发展与成熟的步伐 在打击证券 期货违 法活动方面取得了令人瞩目的成绩 但同时 行政处 罚执法工作在观念认识 执法依据 执法体制 办案 力量和效率以及执法力量等诸多方面还存在不少问 题 亟待解决 本报告通过认真回顾过去的行政处罚执法工作 总结行政处罚执法工作取得的基本经验和问题 提出 解决行政处罚执法工作中存在的问题的建议和全面提 高行政处罚工作水平的思路 以推动建立符合 三个 代表 要求的执法文明 努力实现中国证监会行政执 法工作的新突破和新局面 一 中国证监会行政处罚执法工作的回顾 一 中国证监会行政处罚执法工作的回顾 一 行政处罚执法工作在证券监管工作中地位的确立 我国证券市场是从几十年计划经济体制中解脱出来走向市 场经济过程中的产物 不同于西方资本主义国家自由发展走向集 中监管的模式 我国证券市场的形成和发展是以政府为主导来推 动建立和发展 逐步从政府高度集中统一实行监管走向减少 分 散监管权力 从单一的行政监管机制走向行政 司法 自律机制 并举 强化市场调控 制约功能的综合性机制 在 90 年代初 我国证券市场尚处于探索阶段 避免不了带 有很深的计划经济的烙印 体现在一方面监管部门审批权力巨大 且高度集中 另一方面证券市场法制的各项基础设施欠缺和落 后 以行政处罚执法工作为核心的事后监管还未因市场发展实际 需要受到足够重视 1992 年爆发了股市风潮 出现了各种操纵市场现象 严重 影响证券市场的健康发展 1992 年成立国务院证券委员会和中 国证券监督管理委员会后 监管工作开始加强 先后制定和实施 一系列法律规范 政府和市场的规范意识虽然有所加强 但如何 通过事后监管手段 主要是通过对各类违法行为的查处对市场行 为进行规范的意识没有充分到位 行政处罚执法工作监管力量不 足 行政处罚执法力度不够 随着证券市场的加快发展 各类证券违法行为层出不穷 尤 其是 1995 年 3 月发生 3 27 国债风波 事件 在市场上造成极 为恶劣的影响 引起党中央和国务院的高度重视 1995 年 12 月 国务院领导在视察上海证券交易所时提出了 法制 监管 自律 规范 的八字方针 强调在证券市场加快发展的同时要加强规范 要通过发展逐步规范 此后 以规范促市场发展的意识空前加强 通过行政处罚执法依法对市场进行规范的监管理念真正得以树 立 1995 年后 证监会建立了独立统一的执法机制 惩治市场 违法违规的力度明显加强 保障了此后一段时期内证券市场的快 速 稳定发展 二 形成了符合监管工作需要的行政处罚执法工作 基础指导思想 根据多年的监管实践经验 结合依法行政的要求 中国证监 会已经形成了几项对行政处罚执法工作具有指导意义的基本执 法原则 成为目前和将来我们行政处罚工作的基础指导思想 铁案 原则 九届全国人大二次会议把依法治国基本方略 载入了 中华人民共和国宪法 1999 年国务院又发布 关于全 面推进依法行政的决定 提出了 全面推进依法行政 从严治 政 建设廉洁 勤政 务实 高效政府 的要求 1996 年 中 华人民共和国行政处罚法 1999 年 中华人民共和国行政复议 法 2000 年最高人民法院 关于执行若干问题的解释 和 2002 年最高人民法院 关于行政诉讼 证据若干规定 等法律 司法解释相继施行 将行政处罚执法工 作置于行政监督和司法监督的监督制约体系中 2001 年 中国 加入世界贸易组织 根据世界贸易组织的规则 中国政府必须保 证公民 法人和其他经济组织对其实施的管理经济的行为有向法 院提起司法审查的权利 凯立案 成为我国证券市场发展中的 标志性事件 它提醒证券监管者必须慎重对待监管工作面临的行 政诉讼风险 行政处罚执法工作作为一种行政活动 一方面在规 范市场行为 另一方面也需要进行规范 会领导多次强调的 铁 案 原则已经成为当前行政处罚执法工作一项重要指导思想 铁 案 原则强调的是公正 公开 公平和严格依法办事的精神 铁 案 原则要求行政处罚案件确保取证程序合法 证据确凿充分 事实认定清楚 行为定性准确 法律适用正确 处罚幅度适当 防范诉讼风险 效率原则 效率与公正是行政机关工作的追求目标 在行政 处罚执法工作中 行政效率是影响社会全部活动效率最重要的因 素之一 同样 证券监管部门的执法效率对证券 期货市场能以 什么样的效率发展和运行产生重大影响 行政效率原则要求执法 工作在合理支配行政资源 节约行政执法成本的前提下 达到最 佳的执法效果 提高行政效率的关键在于制度 因此必须在行政 处罚执法体制 领导机制 人事机制等方面不断革新和完善 通 过优化制度不断提高行政效率 分工协作 制约监督原则 通过将立案调查 案件审理 当 事人陈述申辩 听证等不同程序分由不同的部门负责 进行合理 的分工 以形成相互监督 相互制约的机制 同时 不同部门之 间相互协作 相互配合 从而保障案件调查处理的公开 公平和 公正 提高案件办理的整体效率 处罚和教育相结合原则 行政处罚执法工作的目的之一在于 使市场参与主体遵循市场规则 维护市场参与主体的合法权益 培育守法文化 诚信文化 行政处罚法 也要求 实行行政处 罚 纠正违法行为 应当坚持处罚与教育相结合 教育公民 法 人或者其他组织自觉守法 因此 行政处罚过程中应当强调教育 和指引作用 注重行政处罚处罚的社会效果 总之 努力将每个行政处罚案件办成 铁案 防范诉讼风 险 建立一个既有明确分工 相互监督制约 又相互紧密协作的 行政处罚执法机制 讲求办案各环节和整体的效率 惩戒与教育 并重 通过行政处罚执法工作 提高市场参与主体法制意识 减 少各类违法行为 促进上市公司治理 推动证券市场诚信建设 培育市场守法经营文化 已经成为证监会行政处罚工作的基础指 导思想 三 建立了符合证券监管现实需要的行政处罚执法体制 证监会的行政处罚执法体制 经历了从无到有 从查审合一 走向查审分离的过程 1992 年中国证监会成立时 并未设立一个单独部门负责证 券 期货案件的查处 根据个案情况需要 仅在法律部设专人负 责当时市场上某些个案的查处工作 1995 年 根据 国务院办公厅关于印发中国证监会机构编 制方案的通知 中国证监会正式成立了稽查部 专门负责证券 期货市场违法行为的查处 1998 年 根据 国务院办公厅关于印发中国证券监督管理 委员会职能配置 内设机构和人员编制的通知 稽查部更名为 稽查局 1999 年 9 月 根据 派出机构三定方案 除拉萨特派 办外各派出机构设立了稽查处 2000 年 9 月 在 9 个大区办设 立稽查局 由 9 大区派出机构负责人挂帅 进一步加强了行政处 罚调查执法力量 至此 中国证监会形成了案件调查集中领导 全国布局 立案 听证 处罚统一由会稽查局主管 法律部 会 计部参与把关的行政处罚执法体制 实践表明 这种执法权限高度集中 缺乏专业分工和制约监 督的执法体系带来办案质量和效率不高 隐藏诉讼风险的弊端 因此 中国证监会于 2002 年大刀阔斧地进行了两项行政处罚体 制的改革 实行办案分工和查审分离 2002 年 6 月 6 日 中国证监会发布 关于调整部分稽查工 作职能的通知 明确了两局分工 分片管理 系统交办的新体 制 中国证监会成立稽查二局 专司查处内幕交易和操纵市场案 件 同时 根据该通知 新的案件调查工作和管理体制将各派出 机构稽查工作分成三片 分别由会稽查一局的三个处进行组织 指导 协调和督办 2002 年 4 月 25 日 中国证监会公布实施了 关于进一步完 善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知 证监发 2002 31 号 贯彻落实 查审分离 的决定 根据 通知 的 要求 案件调查与案件审理分开 案件调查由稽查部门负责 案 件审理即处罚决定建议由行政处罚委员会提出 具体事宜由法律 部承办 中国证监会行政处罚委员会由会内各部门副主任以上领 导和各派出机构负责人组成 法律部作为中国证监会行政处罚委 员会的工作机构 依照规则 履行行政处罚程序 查审分离 的施行 改变了证监会成立以来实行的调查取证 审理 听证 处罚决定执行统由稽查部门一管到底的做法 确立案件调查部门 与案件审理部门相互配合 相互制约机制 真正建立起了分工明 确 职责清晰 程序规范 精简高效的行政处罚执法体制 在中国证监会行政执法体制发展成熟的同时 执法队伍也逐 步壮大 目前 中国证监会初步形成了分为包括稽查和审理两个 方面的行政处罚执法队伍 其中稽查一局和二局 9 个大区稽查 局 2 个直属办和 25 个特派办稽查处和审理处在内共有约 270 人的稽查工作干部队伍 法律部和行政处罚委员会委员在内共有 60 余人的审理工作干部队伍 四 执法规则体系逐步建立并逐一完善 1993 年 12 月 29 日 国务院第 112 号令颁布了 股票发行 与交易管理暂行条例 1998 年 12 月 19 日第九届全国人民代表 大会常务委员会第六次会议通过第 12 号主席令发布 中华人民 共和国证券法 1999 年 6 月 2 日 国务院第 267 号令颁布 期 货交易管理暂行条例 这三部法律 法规的颁布 标志着我国 证券 期货市场各类违法违法行为的行政法律责任体系的初步建 立 对擅自发行股票 虚假陈述 内幕交易 操纵市场 法人以 个人名义开户 证券经营机构违法经营 其中包括擅自承销或代 理买卖未经核准发行的证券 融资融券 假借他人或其他个人名 义设立账户买卖证券 挪用客户保证金或者证券 未经核准超范 围经营业务等 等证券违法行为 以及期货经纪公司违规经营 期货经纪公司欺诈客户 操纵市场等违法行为的行政法律责任进 行了规定 构成了目前我会执法工作的核心实体法律依据 在实体法律法规逐一出台并形成体系的同时 中国证监会行 政处罚执法程序的规则体系也不断完善和发展 1996 年 10 月 1 日起施行的 中华人民共和国行政处罚法 对各行政机关如何 依法设定和实施行政处罚作出了规定 根据 行政处罚法 的规 定和国务院全面推进依法行政各项工作的要求 中国证监会不断 完善行政处罚工作立案 调查 审理 听证 执行等各个环节的 程序规则 1999 年 我会发布实施了 中国证券监督管理委员 会调查处理证券期货违法违规案件基本准则 对各类证券 期 货违法行为立案 调查取证以及审理 告知听证等程序作出了具 体规定 2000 年 1 月 1 日起 中国证券监督管理委员会信访工 作规定 施行 规范了作为行政处罚案件重要来源的信访工作 为适应去年最高人民法院发布的 行政诉讼证据规则若干规定 确保我会在调查过程中取证程序正当合法 证据真实 准确 适 应行政诉讼规则的要求 降低行政诉讼风险 稽查局去年制定了 中国证券监督管理委员会证券期货案件调查规则 并取代原来 的 中国证券监督管理委员会调查处理证券期货违法违规案件基 本准则 去年 为部署 查审分离 各项措施的贯彻落实 我会又制 定并发布了有关审理工作程序的主要规范性文件 关于进一步 完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知 证监发 2002 31 号 及其配套规则 中国证券监督管理委员会行政处 罚审理规则 试行 中国证券监督管理委员会行政处罚委员 会工作规则 试行 中国证券监督管理委员会行政处罚听证 规则 试行 中国证券监督管理委员会行政处罚法律文书格 式样本 中国证券监督管理委员会行政处罚委员会组成办法 试行 以及 关于中国证券监督管理委员会第一届行政处罚 委员会推选工作的通知 等 以上一系列法律 法规和规范性文件 共同构成了中国证监 会行政处罚执法工作基本完整的实体和程序规则体系 是中国证 监会依法行使行政处罚权的依据和基础 五 行政处罚执法成绩斐然 效果明显 自 1992 年成立以来 中国证监会通过行政处罚执法工作 查处了大量证券违法违规活动 惩罚了大批违法机构和个人 经 统计 中国证监会成立至今 截止 2003 年 5 月份 共公布了 265 个行政处罚决定 涉及 350 余家单位 550 余名个人 罚款 总数合计人民币 117581 万元 没收违法所得合计人民币 172458 96 万元 港币 675732 25 元和美元 7905 元 其中涉及 上市公司 60 余家 证券公司 150 余家 期货公司 21 家 其他中 介机构 50 余家 上市公司高管人员近 350 名 证券公司高管人 员近 100 名 期货公司高管人员 11 名 其他中介机构人员 100 余名 从受处罚的行为类别来看 违反信息披露行为共计 97 件 次 操纵市场行为共计 16 件 次 内幕交易行为共计 16 件 次 期货违法行为共计 22 件 次 其他证券违法行为主要包括为客户 融资 挪用客户交易保证金 买卖自己公司的股票 透资拆借资 金炒股 法人以个人名义开立帐户买卖股票 超比例未披露报告 擅自发行股票等违法行为 移送公安处理的案件共 25 起 其中 2001 年前共 2 起 2001 年 10 起 2002 年 12 起 2003 年 1 起 通过这些案件的查处和移送 惩戒了证券 期货违法行为 教育 了证券期货市场的广大参与者 使中小投资者利益得到保护 维 护了市场的公开 透明和公正 在上述查处和移送的案件中 有很多在证券市场乃至全社会 引起巨大的影响 如中科创业操纵案 通海高科虚假上市案 蓝 田股份虚假陈述案 东方电子虚假陈述和内幕交易案等 这些案 件的及时查处 更是严厉地打击了各类重大的证券 期货违法行 为 有力威吓了企图通过证券 期货市场谋取不正当利益的不法 机构和个人 昭示了中国证监会通过执法工作打击证券 期货违 法犯罪活动的坚定决心 显示出中国证监会依法治市的强大能 力 整个证券 期货市场始终在较为稳定地运行并不断发展 与 我会行政处罚执法工作成果密不可分 行政处罚作为一种主要的 监管手段 为维护证券 期货市场良好的运行秩序提供了强有力 的保障 在行政处罚执法工作进行的过程中 中国证监会逐步树 立了文明执法和严格执法的形象 巩固了市场参与主体对证券市 场规范 健康 持续 稳定发展的信心 为证券市场诚信体系建 设打下了扎实的基础 二 中国证监会行政处罚执法工作存在的主要问题 二 中国证监会行政处罚执法工作存在的主要问题 一 观念不到位的问题 1 发展和规范问题 长期以来中国证监会在证券 期货市 场扮演着两个角色 既是市场的建设者 又是市场的监管者 这 两个角色之间孰轻孰重 孰先孰后 两者之间如何有机结合 产 生了发展和规范的关系问题 现实表明 往往发展先行 规范滞 后 这是由事物发展和人对事物认识的客观规律决定的 这在法 律制度发达国家也是如此 在 安然事件 后美国证交会才开始 加强对金融衍生产品相关信息披露 也说明了这样的规律 但是 规范工作如何提高预见性 迅速与发展方向对接 从而保障发展 沿着正确的轨道前进 是处理好规范和发展关系问题的核心 如 果规范不具有前瞻性和可预见性 甚至严重滞后于发展 将导致 市场出现严重偏差 2 对减少审批 推动自律与行政处罚执法工作之间的关系 的认识不到位 随着中国加入世界贸易组织 改革开放力度进一 步加强 减少审批项目 放松准入限制 推动自律监管成为证券 市场改革和发展的主流 行政许可法 的出台正是顺应和表征 我国行政体制改革的方向 审批项目多了 有限的行政资源大量 耗费在审批上 当然在风险揭示 事后监管上能投入的力量就相 应少了 审批事项减少了 事前监管减少了 势必要加强事后监 管 因此减少行政审批与强化自律监管 加强行政处罚执法措施 必须整体考虑 系统安排 同时 强化自律监管 必须是建立在 强大的执法威慑的他律的前提下 譬如 对律师从事证券业务的 资格审查取消了 就必须对律师执业标准和要求进行系统规范 在要求加强自律规范的同时 必须加大对律师执业中的违法违规 行为加大惩戒力度 3 防范诉讼风险的意识还不到位 随着司法审查规则的完 善和市场参与主体的权利和法制意识的不断加强 司法审查日渐 成为悬在行政机关头上的 达摩克利斯剑 行政处罚执法工作 各个环节距离 铁案原则 的要求还有一定的差距 关键在于目 前的机制还不能做到真正的权责分明 落实到人 二 执法依据方面的问题 依法行政的首要前提是有法可依 目前 在行政处罚执法工 作执法依据方面的问题主要有以下几个方面 1 法律规定有空白 例如 关联担保问题 大股东 实际 控制人恶意掏空上市公司问题是证券市场的一大顽症 但在 证 券法 公司法 上难以找到惩治的依据 2 罚则规定在实际执法适用中存在困难 例如 操纵市场 和法人以个人名义开户的问题 证券法 以违法所得为处罚基 数 没有违法所得 即无法罚款处罚 而违法所得在违法主体持 有余股的情况下很难确定 或者在没有余股的情况下处于亏损状 态 从而有违法行为 没有违法结果而无法处罚 3 责任人责任不明 例如 虚假陈述的直接责任人员认定 问题 证券法规定不明确 以往的执法实践是披露有假 董事签 字就罚 没有适当的免责情节 这种处理方式简单明了 但对个 体而言有失公平 有被处罚的董事不服 提起行政诉讼 而在法 人以个人名义开立账户买卖证券和操纵市场等个人主观恶性起 重要作用的违法行为的罚则中 却没有规定违法法人直接负责人 员的责任 4 实体规则不明确 信息披露实体规则不完善 如在年报 准则中 未明确究竟什么标准的诉讼是 重大担保和诉讼 是 否与交易所的临时公告 重大 标准相一致 使处罚中在事实认 定方面存在一定障碍 又如资产评估的程序和规则不完善 独立 财务顾问的业务规则缺位 造成无法对一些不当的评估行为和独 立财务顾问发表的不当独立财务顾问意见进行追究 使对收购兼 并和资产重组方面的监管一直存在漏洞 三 执法体制方面的问题 中国证监会行政处罚执法体制 包括立案 调查 审理 告 知 陈述申辩和听证 作出决定 处罚 不予处罚或者移送 总共六个环节 将各环节的内部及相互之间的关系理顺 是做好 行政处罚执法工作的前提 但目前整个执法体制还存在以下问 题 1 行政处罚执法与犯罪调查衔接问题 目前确定证券犯罪 的移送标准较低 内幕交易额 20 万以上 操纵市场获利 50 万以 上 必须移送 目前调查终结的同类案件 绝大多数的案件只要 认定内幕交易 操纵市场违法行为成立 即应当移送公安部门 移送标准不尽合理 造成了行政处罚执法和犯罪调查介入衔接的 不尽协调 2 会派出机构在整个执法体制中的角色定位问题 在案件 调查工作分工上 派出机构稽查部门是否应当赋予自主立案调查 案件的权利 是否独立对调查终结报告的准确性和完整性负责 以及与之相关的会稽查局与地方派出机构在案件调查问题上关 系究竟如何 审理部门是否可以直接向派出机构直接要求补充证 据等等 同时 我会没有授权会派出机构行使行政处罚权 派出 机构没有直接作出处罚的权力 3 执法工作各个环节认识不统一 一个案子往往在立案 稽查 审理环节中形成的意见不完全一致 一部分是各个阶段所 掌握的证据所形成的法律事实差异造成的 但对有关证据要求和 法律问题的认识的不统一也是造成各环节出现差异的重要原因 四 办案质量和效率问题 1 办案面临的客观条件和客观环境给办案质量效率带来的 问题 一是稽查工作手段有限 无法采取公安部门和检察机关甚 至其他执法机关拥有的强制措施 如海关总署和国家税务总局的 查封冻结账户权 以取得对证明违法事实至关重要的某些证据 甚至是关系到能否使案件顺利移送公安部门的关键证据 二是在 当事人不配合 有关部门 单位不配合 不协作 甚至采取地方 保护主义措施的情况下 对取得某些在证据链中有着重要作用的 非直接证据时造成巨大障碍 同时 稽查工作也随时面临来自当 事人以及甚至当事人背后力量的各种压力 三是在审理环节来自 当事人的压力 经常有当地政府领导为当事人说情 要求从轻 减轻或者免于处罚 四是市场的压力 对风险较大的证券公司 上市公司等的违法行为 实施重罚 可能诱发系统风险 2 案件调查环节中存在的问题 不同的调查部门在同类违 法事实上的证据内容 形式要求不够统一 有些案件中收集的证 据内容很多 但跟所要证明的违法事实之间的关联性不够 在调 查中重视违法事实方面的证据 往往忽视对责任人的责任主次 大小区分方面的证据 不利于区分对待 降低诉讼风险 在调查 中重视对主行为人违法事实的证据 对中介机构的违法事实方面 的证据往往掌握不够 部分案件中对违法事实的描述不够严谨 没有指明违法事实指向的证据等 3 案件审理环节的效率问题 移交法律部审理的案件大多 得到了较为迅速的处理 但某些案件因种种原因处理效率不高 一是由于查审分离以后独立的审理工作体制建立的时间不长 审 理工作的许多环节尚处在磨合协调的过程中 需要有一个逐步完 善的过程 二是案件数量太多 而且案件审理程序复杂 对工作 的精度要求也相当高 审理部门人员过少 工作负荷大 三是部 分案件证据材料不够充分 确凿 或者调查终结报告内容与证据 反映的事实存在差异 需要进一步补充证据或补充说明的 或者 案件违法事实与证据之间没有建立适当的指引 审理部门要在证 据梳理 事实认定方面做大量工作 四是审理环节和调查部门还 对某些法律 法规的理解适用 如有关操纵市场行为的事实认定 标准 没有形成统一意见 导致案件处理的延迟 4 执行监督环节存在的问题 执法手段所限 在调查阶段 对涉案财产未能冻结查封 当事人通过注销公司 转移财产等手 段逃避执行 执行监督工作没有引起足够的重视 执行监督工作 体制以会法律部审理执行部门为核心展开 派出机构在执行工作 的地位职责不明 造成各派出机构在执行工作中没能充分利用本 地资源优势 没有充分发挥才干 没能起到主导作用 5 执法宣传不够 以往的行政处罚执法工作 往往担心对 市场构成利空 忽视对媒体的正面宣传 造成执法工作教育 指 引 强制作用不强 威慑力不够 甚至造成了很多被动的局面 损害了执法工作的权威性 五 行政处罚执法力量方面的问题 1 稽查人员力量不到位 结构不合理 稽查系统人员配备 不足 专业人员匮乏 急需补充一批会计师 律师 以及其他精 通证券 期货知识 具有证券 期货市场实践经验的专业人员 2 办案物资保障不够 办案缺乏必需的办案取证设备 如 手提电脑 录像机 录音机 照相机 移动电话 办案车辆等 3 行政处罚委员会人员不足 结构不合理 由于大多部门 及派出机构均只派一名委员 法律部 稽查局 机构部派出的委 员存在严重的超负荷运转的情况 4 审理执行工作人员不够 由于历史遗留的罚没款欠缴问 题依然严峻 为提高我会行政处罚工作的有效性和严肃性 执行 监督工作需要加强 向法院申请并配合法院进行强制执行 通过 派出机构对罚没钱款进行追讨 都需要投入更多人力 三 有关进一步做好行政处罚执法工作的措施和建议 三 有关进一步做好行政处罚执法工作的措施和建议 一 加强认识 统一观念 1 强化发展和规范统一的观念 在今年的全国证券期货监 管工作会议上 尚福林主席指出 要坚持证券期货市场规范发展 的统一 要坚持改革的力度 发展的速度与市场的承受程度的统 一 首先 规范是保障发展的措施手段 要服从和服务于发展 没有规范作为保障的发展 有可能成为无序的发展 不公平的发 展 从而根本上延缓 遏止发展 力度较大的规范活动虽然可能 短期内对市场表现造成利空影响 但长远来看 健康 有序的市 场才是最大的利好 行政处罚执法工作要摆脱对市场表现影响的 顾虑 牢固树立只有坚决执法 才能最终保障投资者利益 保障 市场主流的健康稳定的信念 其次 在发展的同时 充分考虑规 范措施是否能到位 大力发展基金等机构投资者 向外商开放上 市公司收购业务 引入合格的境外投资者制度等是目前市场发展 的热点 发展一定要考虑事后监管规范 手段能否跟上 规范要 密切跟踪发展的方向 为发展保驾护航 业务部门监管的视角应 做出适当调整 对于各类潜藏的或者显露端倪新型违法行为要密 切跟踪 及时提出监管措施 必要时提议修改法律 要高度认识 到行政处罚执法工作是规范的核心 是证券市场发展的后盾 是 中国证监会作为市场监管主管部门的一项本源工作 尤其是 行 政许可法 出台后 行政审批项目将逐步削减 行政处罚执法工 作在监管全局中的地位要进一步提高 2 加强协同配合 综合治理与证券 期货相关违法行为的 意识 证券市场上的违法行为一般涉及面广 影响度深 相当复 杂 牵扯诸多的执法部门 而证监会只是其中的一个部门 其职 责和权限具有很大的局限性 证监会的工作要厘清监管责任 明 确监管边界 避免包打天下 同时 要规范好证券市场必须坚持 多管齐下 综合治理 注重发挥其他执法部门的作用 对不属于 证券法律 法规规定的证券 股票的违法行为 但涉嫌非法经营 以及其他违法犯罪行为的 要充分依靠包括工商 公安在内的地 方政府的作用 加强协同配合 二 提高办案质量 加强执行监督 增强行政处罚工作的 权威性 严肃性 1 提高案件调查质量 案件调查部门要根据 铁案 精神 做到取证程序合法 证据确凿充分 违法事实清楚 堵塞一切漏 洞 努力杜绝诉讼风险 案件审理部门要严格把握对案件证据的 三性 的审查 严格而不失灵活地适用法律 解释法律 也要 在处理方式 情节考量 幅度裁定等多方面考虑到市场的承受能 力 接受程度等等 同时要避免前后工作中出现的严重不一致或 处理上畸轻畸重 在行政处罚工作推出新举措 进行改革的时候 要注意政策的延续性 关心市场可能的反映 关注事物的惯性给 改革发展带来的反作用力 提高可预见性 避免走弯路 走回头 路 总之 要通过行政处罚执法工作 牢固确立我会执法工作的 权威性 确保经得起司法程序的考验 2 加强执行监督 执行监督工作关系到我会行政处罚执法 的严肃性问题 要大力加强收缴罚没款的工作 一定要采取适当 和必要的有效措施 充分调动法院的积极性 明确派出机构在执 行监督工作中的主导地位 地方派出机构要根据执行监督工作的 要求 积极调查当事人可执行财产 必要时聘请中介机构参与 派专人协同配合执行监督工作人员和法院工作人员办案 以提高 执行监督工作的有效性和成功率 3 加强执法宣传 要主动地对行政处罚案件的处理 执行 做正面宣传 根据市场发展的实际情况 适当地发布一些行政处 罚执法信息 形成强大的威慑作用 使企图违法者惮于行动 使 守法者欢欣鼓舞 使投资者增强信心 起到更好的行政处罚社会 效果 三 完善执法体制 提高办案效率 1 完善健全查审分离体制 根据一年多来审理和调查部门 分工合作的经验 进一步明确调查和审理部门的职责分工和移交 案件的规则 案件调查部门要对违法事实的准确性负责 在证据 方面确保足够支持违法事实的成立 调查终结报告所描述的违法 事实后应注明支持该事实构成的证据所在 并在证据中做适当的 标注或说明 审理部门对调查部门调查 认定的违法事实进行复 核 对有明显疑点 认为证据不确凿或不充分的退回补充调查 案件调查部门对所查的违法事实发表明确的初步定性意见 认为 违法事实不成立的 直接暂停或终止调查 认为涉嫌犯罪的 可 以不再向审理部门移交 直接移送公安结案 从而提高移送公安 案件处理的效率 2 完善和简化案件调查 审理程序 要建立和细化立案标 准 推动制定 中国证监会证券 期货违法案件立案规则 要 建立统一领导 分区协调 系统交办 全国一盘棋的稽查工作管 理体制 制