正文(公务员超编问题研究).doc

公务员“超编”问题研究一公务员“超编”的概念近些年来，由于法制不全、监管不力，一些地方违反机构编制纪律、法规，出现了大量公务员“超编”现象。据报载，安徽省灵璧县环保局环境监察大队正式编制人员已达73人，而根据灵璧县编制管理委员会的一份关于调整灵璧县环保监察大队机构编制形式的批复文件，环保监察大队的编制人数仅为21人。再以湖南省郴州市为例，全市，市、县、乡三级行政机关（不含检察、法院、公安、司法）共超编2141人，超编幅度达到了令人瞠目的36%。其中最严重的三个县超编幅度居然达到了不可思议的55.7%、47%、41%。不难看出，当前在我国存在着严重的公务员“超编”现象。谈及这一问题，我们必须得先界定一下公务员及公务员“超编”的概念。按照中华人民共和国公务员法第二条的规定，“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”本文所指公务员仅指行政机关工作人员。所谓公务员“超编”是指行政组织擅自突破机构编制管理机关核定的职位配置和行政人员编制限额，违规增设职位、增加公务员，从而在行政机关中出现实际行政编制数量超出预设编制限额的现象。二、公务员“超编”的现状及后果（一）我国公务员“超编”的现状有关数据显示，我国过去几次行政机构改革，机构似乎是精简了，但干部总人数总成增加趋势。这种黄宗羲定似乎成了我国行政机构改革中挥之不去阴影。所谓“黄宗羲定律”是指清华大学秦晖教授总结的清代黄宗羲的一个发现，即历史上的赋税改革总是使得农民的负担下降一段时间后，最后又会不减反增现象。有学者指出，中国官制改革的历史也印证了这条“黄宗羲定律”。由于在一个官本位的社会，官员是获得利益最多的职业，权力因此受到整个社会的崇拜和追求。这就不难理解在每次机构精简之后，出现官员人数非但没有减少，反而更加膨胀的现象。目前，在全国各地，特别是乡镇级行政机构都存在着普遍而又严重的超编现象。2004年11月3日，国务院发展研究中心发布的中国乡镇发展报告指出，据有关部门对中国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设置机构为16个，其人员平均数58人，错过正常编制的2至3倍。平均每个乡镇下属单位19个，其人员达到290人，超编严重。据统计，贵州省德江县全县机构超编3000余人，且乡镇财政支出的95%左右均用于行政、事业单位人员工资支出，成了典型的吃“财政饭”。其中该县某乡机构人员138人，应有编制67人，超编71人，超编率达106%。如此严重的公务员超编现象实在令人瞠目结舌。（二）我国公务员“超编”的后果1加重政府的财政负担首当其冲的是，公务员“超编”现象加重了政府的财政负担，使政府财政捉襟见肘，加剧了“吃饭”和“建设”的矛盾。尤其是在一些经济欠发达、财政收入较少的地区，供养编内人员已是不小的压力，再供养编外人员无异于雪上加霜。2造成严重的社会负担公务员超编现象也造成了严重的社会负担。在一些超编严重的单位，超编人员的工资、福利无法纳入正常的财政预算，为解决超编人员的“生计”，这些单位往往依仗手中的权力，向社会伸手，向企业伸手，向农民伸手，靠收费和罚款来养人，并最终形成“收费养人，养人收费”的恶性循环，无形中更社会增添了沉重负担，同时也产生极坏的社会影响，损害了党和政府的形象。3影响了政府行政效率提升公务员“超编”易造成了不同程度的行政机关人浮于事，效率低下现象。编制管理机构核定的人员编制是按照机关正常工作的需要，并根据一定的标准科学测定的。超编进入无疑造成了“人多事少”的格局，增加了单位内指挥、协调、沟通的难度，更是容易滋生推诿扯皮等等官僚主义弊端。4易滋生不正之风和腐败公务员“超编”常滋生不正之风和腐败现象。长期以来，由于缺乏严格的管理办法和有效的监督机制，在一些部门和地区，常出现不按正常组织程序、不遵守相关人事规定，而通过“批条子”等违规手段超编进入行政系统的现象，从而导致以权谋私、权钱交易等腐败问题的频频发生。三、公务员“超编”的原因（一）历史原因1政治动荡和机构增设的影响政治动荡易使各项组织制度和规定得不到贯彻执行。建国以来的数次运动，尤其是“文革”十年，行政组织处于半停滞状态，违规进入，随意进入的现象尤为严重。另外干部终身制的长期存在，使公务员 “能上不能下”的现象一直没能得到妥善解决，这些都直接导致了我国行政机关的机构膨胀、公务人员超编现象。以乡镇级行政机构为例，在20世纪50 年代前期，乡级行政机构不论是叫乡公所、乡政府还是乡人民委员会，实际上只有包括乡长在内的少数几名工作人员。以后一直到20世纪70 年代末，乡级行政机构的规模都很有限。但到20世纪80 年代中期，随着乡镇作为独立一级财政机构的确立和90 年代乡镇一级“五大班子”（ 党委、政府、人大、纪委、武装部）的建立，乡镇行政机构的规模也在不断扩大、在编人数不断增多。此前，乡镇政府各工作部门多数实行助理员制，一人一职，也有的是一人数职，兼管几项工作。撤社建乡以后，乡镇助理员设置陆续演化为相应的专门机构，它们要么成为乡镇政府内设机构，即专职办公室（民政、计生、企业办公室等）、委员会（农经委、教委等）或站、所（统计站、农经站、财政所等），要么成为乡镇政府的下属单位，即通常所指的“七站八所”（如文化、广播、农技、农机、林业、公安、工商、水电、畜牧、食品等站所）。机构的增设导致了我国公务员队伍不断庞大、臃肿和超编。因此在一定程度上来讲，超编是一个长期形成的历史遗留问题。2政策性安置的压力由于前些年，为保障社会稳定，完成特定政治任务，每年在我国各级行政机构都要安置一部分政策性、指令性的复原退伍军人和大中专毕业生。因此，各级行政机构不得不突破编制法规的约束进行强力安置，这也在一定程度上造成了行政机关的超编现象。3编制管理制度机制不全的影响一方面，由于过去长期以来我国行政组织编制管理制度松散、执行不力，又缺乏健全的编制管理监督机制；另一方面，一些行政机关领导干部在编制管理上存在浓重的主观性、随意性色彩，他们或为协调关系、或为谋取不当利益，而无视编制管理纪律和相关规定，这也是造成了我国公务员超编现象的一个重要原因。（二）结构性原因1公务员结构不合理主要体现在领导人员过多而业务人员太少。有的专业性、知识性很强的部门，虽然编制早已满额，但其在编人员素质却不能适应专业化、知识化的工作要求，出现编制的“虚假饱和”。为了维持机构的正常运转，行政机构只好扩大编制、招聘大量编外人员。以贵州省为例，经调查该省的乡镇领导干部配备偏多，加上党委委员，乡镇的领导一般在10人以上，几乎占乡镇行政编制的一半，而在余下的人员中，也存在着年龄大、知识结构老化，难以胜任本职工作的问题。因此，乡镇编制不得不一扩再扩、大量编外人员被聘用到乡镇机关工作，并直接纳入行政编制享受公务员待遇。这是造成公务员超编现象的一个重要原因。2编制管理机构独立性不够强就当前的编制管理部门组织关系来看，由于地方政府对本级编制管理部门实行直接领导，这就造成了编制管理机构独立性不够强的问题。比如就一个由本级行政领导通过的超编决定，编制部门是拒不接受还是不得不服从，其结果就不言而喻。因此，从很大程度上来说，除了中央机关，地方各级机关的编制及领导职数基本上都是由地方自己控制，所以常出现由一把手或几把手“说了算”的情况，其结果就是使编制管理纪律和法规成为一纸空文，编制数额常随领导的意图而不断“变制”。3公务员队伍新陈代谢机制尚未形成现阶段，我国的公务员管理体制、运转机制方面，由于没有完全建立起相应的公务员队伍新陈代谢机制，致使出现了“能进不能出，能上不能下”的现象，这也在一定程度上也造成了我国行政系统的人满为患现象，这在一定程度上导致了公务员队伍的庞大编制。（三）自利性原因1帕金森定律的影响英国学者帕金森（C Northcote Parkinson）1957年在帕金森定律组织病态之研究（Parkinsons Law）一书中提出了所谓的帕金森定律，他指出官员数量增加与工作量增加并没有关系，而是由两个原动因素造成的：一是每一位官员都希望增加部属而不是对手；二是官员们彼此为对方制造工作。帕金森甚至通过一个公式，证明了政府行政部门的编制将以平均每年5.75%的速度增长。2官僚及其官僚机构的“经济人”模式驱动以美国学者詹姆斯布坎南为代表的公共选择理论学家认为：作为公共选择或公共执行机构的官僚机构及其官僚是按“经济人”模式行事的，他们的目标是自身利益的最大化，追求的是升官、高薪和轻松的工作以及各种附加的福利。这可以扩大机构的规模及增加人员来实现。因此组成政治个体的自利动机与理性决定了政府部门也有一种内在的超编倾向。每一条线上的职能部门为了凸现其职能的重要性，往往会产生许多工作和任务交与下级，要求下级政府必须要有专门的部门与之对应，并对交办的工作和任务进行定期的考核或评估，下级部门迫于压力而疲于应付，进而造成了行政系统人员的不断超编。艾伦梅尔泽在自由经济的衰落一文中认为，在现代国家中，公共行动费用的分散性和利益分配的集中性，是国家机构及其人员膨胀的重要原因。这种费用分散与利益集中促进了国家财政开支的增加，政治家们知道，以工作需要，业务要求为借口超编机构和人员，提出新的开支计划，可以很好的满足部门自身利益。因此，通过以上深层次的理论分析，我们不难看出公务员超编，对于行政部门领导及行政部门自身利益都有着极大极多的好处，这也是从根本上导致公务员不断超编的自利性原因。四、解决公务员“超编”措施的分析（一）西方国家解决公务员“超编” 的措施1日本“渐减”计划和公务员的定员管理面对公务员超编的现象，日本政府在公务员人事管理方面实行“渐减”计划和采取“多退少补”原则，不断加强公务员的定员管理。所谓定员管理就是指在行政组织结构确定的前提下，采用科学方法确定部门岗位设置和各岗位人员数量的过程，它主要包括定岗、定编、定员三个方面的内容。从1968年至今，日本政府已进行了多次削减定员的计划，每次约25年，每年大约按1%的目标实施。于此同时日本也在机构编制管理方面建立起了一整套完备的法律规范，从法律上加强编制管理的权威性。如中央政府的机构设置由国家行政组织法规定，内阁的组成由内阁法规定，地方政府的机构设置由地方自治法规定，国家行政组织定员法规定公务员总额上限，各省厅在规定的各自人员编制上限内进行调整。通过以上措施使使日本的公务员队伍逐步得到了有效的精简，实现了世界各国中少见的行政编制的“负增长”。2美国政府职能外放和积极压缩政府规模在美国，克林顿政府时期积极推行压缩政府规模、裁减联邦雇员以及放松管制的改革，将政府部门的一些机构成建制转移出政府，如人事总署就将拥有700多人的调查队变为私营企业。此外，美国宪法还规定联邦政府各行政机构的设立及其经费的预算、职责任务、人员定额等，都必须经过国会的审议批准。3主要潮流公务员职位聘任制总体上看，为更好应对政府公务员超编所带来的巨大压力，西方国家自20世纪90年代以来，开始在国家公务员职位选拔中实行职位聘任制，并且实行聘任制的职位比例越来越大。在一些国家，如澳大利亚、新西兰已经基本上建立起了全面的公务人员聘用制度。实行聘用制可以使公务员像企业雇员那样进出灵活，同时在另一方面，也能很好地促使了公务人员的廉洁高效。（二）我国现有解决公务员“超编”的措施1加强对公务员“进出口”的管理和控制一是从公务员准入环节上看，我们已经建立起来一系列完善的措施。如坚持公务员“择优录取”“凡进必考”原则。此外，还制定了各项编制纪律和法规来加强和规范公务人员的编制管理，如中华人民共和国公务员法、地方各级人民政府机构设置和编制管理条例等法规，这都在一定程度上把好公务员的“入口”关，同时也对遏制行政部门及其领导在机构设置、人员编制决策过程中的主观性、随意性产生了积极的效果。二是从公务员退出环节上看，我国正在严格地实行公务员退休制度，同时也加大了实施公务员辞职辞退制度的力度。另外诸如，领导职位任期制、引咎辞职制度、弹劾、末位淘汰制度等机关公务员淘汰机制正在逐步形成。从而疏通了我国公务员队伍的“出口”，初步建立起了国家公务员的新陈代谢机制。1993年，在邓小平南巡谈话的鼓舞下，推行党政领导职位任期制的地方和单位明显增多，1999年起，江苏泗洪、深圳龙岗、浙江温岭、安徽六安等地先后出台“引咎辞职”的规定，开始实质性地推动“党政领导干部引咎辞职工作”，2003年“抗非典”以及其它一些重大事项之责任人的大批“引咎辞职”，标志着引咎辞职真正推广落实。20世纪90年代末，“末位淘汰”被视作一种新的管理理念全面引入公共管理领域，河南许昌、四川成都、湖南邵阳等地纷纷探索不同的“末位淘汰”办法，并产生了一系列“末位淘汰”的种类模式。 2003年2月吉林省磐石法院开风气之先，出台对干警实施不信任弹劾暂时办法，标志着弹劾制摸索的开始。2加大公务员编制管理工作力度一是，在编制管理实践上采取了切实有效的措施。（1） 积极推进机构编制、人员编制的实名制管理从而确保机构设置、人员配备与规定审批一致，并把编制落实到人进行公示，实现增加使用编制的透明度的目的，以便使编制管理更好的接受来自各方面的监督。如江苏省为进一步掌握机关编制实情、防止行政人员无序增长、预防超编进入、超配领导干部等问题将全面实行机构编制实名制管理。（2） 建立单位编制互动机制，实行“总量控制，动态管理” 的原则通过建立单位编制互动机制，实行“总量控制，动态管理” 的原则可以达到合理安排编制人员，实现现有人员的优化配置的目标。（3）建立严格完善的责任追究制度，追究超编事故责任人的责任二是，进一步建立健全编制管理的监督制度和约束机制并取得了重大突破。如福建省龙岩市委编办着力于以下两方面探索，一方面积极探索科学有效的监督机制。充分发挥编办、组织、人事、财政等部门在机构编制管理中的作用，把管编制、管人员、管经费有机结合，以编制为基础，形成机构编制与财政预算、工资核定、人员调配整体联动的相互制衡的刚性约束机制；另一方面积极探索科学合理的编制管理和使用机制，为解决市直有关单位行政编制空缺，急需用人和全市行政编制总体超编的矛盾问题，龙岩市委编办根据上级有关精神和规定，结合贯彻落实“先行先试”主题实践活动，制定出台龙岩市直机关编内聘用人员试行办法，办法明确对市直党政机关有行政编制空缺确需补充工作人员的单位，一律实行编内聘用人员、占编不入编的新办法，由编制部门负责审核编内聘用名额，用人单位负责聘用工作，财政部门负责核拨经费，被聘用人员按劳动合同法一律实行合同制。从而科学合理地处理好编制控制与使用、总体超编与个别缺编、现实需要与长远控制的关系，引起了社会各界的普遍好评。五、解决我国公务员“超编”的创新思考为更好地解决我国当前公务员 “超编”的问题，我个人以为可以从以下方面做出新的尝试。(一) 建立健全公务员职位分析制度借鉴企业岗位分析的方法，按人力资源管理理论，对每个公务员职位进行科学细致地岗位分析，据此来确定公务员职位的管理幅度，并在此基础上可以考虑通过立法来确认按一定比例来配备公务员。一方面，通过职位分析可以很好的解决公务员职位角色的模糊性问题，提高公务员工作效率，同时对建立新的“结构清晰、权责明确“的行政组织结构也有巨大的促进作用。另一方面，对地方各级公务员总数，可按行政区域总人口的一定比例来配备。从而减轻政府的财政压力，解决“官多民少”的问题。当然，这种地方各级公务员与其辖区人口的具体比例，还得经过详细调查，并结合各地实际情况保持一个灵活调动的空间。总之，我们的行政改革可以朝这方面做出一定的尝试。（二）实行编制管理审批权力的逐级上收为了解决和应对地方各级机关的编制及领导职数基本上都是由地方自己控制，地方许多行政编制常常出现由一把手或几把手“说了算”的情况。为了杜绝自利性因素引发的超编情况，应大力改革编制管理机构组织关系，实施编制管理机构直接对上一级行政机关负责的制度，实现编制管理审批权力的逐级上收。具体来讲，县级行政编制由地、市级编制管理机构直接负责管理，地、市级行政编制由省级编制管理机构直接负责管理，省级行政编制应有中央编制委员会直接负责管理。当然，对编制管理审批权力上收后出现的下级用人编制需求，就要求各级编制管理机构深入下层做好调查，以确保编制管理的按需配给和及时配给。（三）按条件对超编人员实行“逐级下派制”首先，应利用末位淘汰、绩效淘汰、问责淘汰等措施对现有的超编的公务员按一定比例实行减员，对减员下来的人员进行多种考核、培训，合格后实行“逐级下派制”。所谓“逐级下派制度”即是对于因超编减员后培训、考核合格的公务员实行，地、市级行政单位公务员下派到县级单位工作，县级行政单位公务员下派到乡镇级行政单位工作的政策。当然，这一定程度上势必会造成乡镇级行政机构的大幅超编，因此对乡镇、行政村级的国家在编人员做严格塞选就显得尤为重要。现在的乡镇干部从编制性质上分，有行政干部、事业干部、大集体干部、招聘干部，为了有效控制乡镇公务员（包括村长、村干事）的质量和数量，应当尽快将其纳入地方公务员系列，由各县级地方政府制定人事管理规章和考试。录用、培训，由社区自治体（乡镇）负责日常管理和奖惩升降。大量事实表明，当前在广大农村乡镇级行政机构中，往往是干吏很少，胥官很多，机构人员很多，能办事会办事的人员很少。因此，加大乡镇级干部人事的改革和整顿已经势在必行。这种改革和整顿不仅对解决乡镇行政机关机构臃肿、人员超编有重大意义，而且也有利于提高乡镇机关的行政效率，促进农村改革的不断发展。当然从维持社会稳定局面、安抚裁员公务人员的方面考量，可以给予他们一次性的适当的经济补贴，鼓励他们自谋职业，自主创业。（四）严格实行“一进一退” 、“减员不补”原则对于当前超编的各级行政机构，可以尝试性的做出一些硬性规定：如凡满编和超编的单位一律不准调进人员。因特殊工作需要，经上级编制管理机构的同意，可以短期内聘用为临时工，以完成工作。短期临时工时间限定在不得长于6个月，对超过6个月的情况应在编制管理工作中，做“一进一退”调整,同时聘用临时工的工作职位不得连续聘用。若确因工作变化需要，可以要求上级编制管理机构增加相应编制。此外可以推行“到龄即退”、“减员不补”原则。总之，对于超编单位，一定要严防死守入口关，严格控制增加人员。六、总结与展望近些年来，我国学术界对公务员人事改革及超编研究一直没有间断，在具体理论和措施方面也的确取得了可喜的成绩。但我国公务员超编问题并没有得到根除，因此尽快找到一条能彻底地、有效地解决我国公务员超编问题的道路，依然是一件迫在眉睫的事情。从总体上看，在当前国内学术领域关于公务员“超编”问题研究大的方向还是比较明确的，那就是不断完善编制管理的法律制度和各种监督约束机制，使编制管理真正做到，“有法可依”，“有法必依”和“违法必究”。只要解放思想,勇于探索，大胆尝试，我们就有理由相信：找到彻底治愈我国公务员“超编”问题的良方将不再遥远。注释杨军.公务员超编危机.南风窗杂志出版社，2005年07期.24页.陈振明.公共管理学原理.中国人民大学出版社,2003年.2003年8月第2版.168页.【美】丹尼尔C谬勒.公共选择理论.中国社会科学出版社,1999年.2002年第一版.183页. 博礼白.国家公务员制度概论.山东大学出版社，2004年. 2005年2月第二版.89页.朱勤皓.公务员管理机制的运行与创新.上海大学出版社，2005年.2007年4月第三版. 137页.参考文献（一）相关学术著作论文方面1 陈振明.公共管理学原理.北京：中国人民大学出版社，2003年.167-168页.2 吴爱明.当代中国政府.北京：中国人民大学出版社，2005年. 121页.3【美】布坎