设置行政诉讼简易程序探讨.doc

设置行政诉讼简易程序探讨内容摘要 本文探讨了设置我国行政诉讼简易程序的有关关问题。文章从“构建行政诉简易程序的必要性和可行性”、“构建行政诉讼简易程序的理论支撑”、“我国现行行政诉讼制度及缺失分析”、“构建我国行政诉讼简易程序的设想”四个方面探讨了这一相关问题，指出设置行政诉讼简易程序是基于我国基本国情和行政审判实践的需要。关键词 行政诉讼 简易程序 基本国情 审判实践 设想目 录1、内容摘要12、关键词13、正文3一、构建行政诉讼简易程序的必要性和可行性3二、构建行政诉讼简易程序的理论支撑5三、我国现行行政诉讼制度及缺失分析8四、构建我国行政诉讼简易程序的设想94、参考文献10设置行政诉讼简易程序探讨一、构建行政诉讼简易程序的必要性和可行性（一）简易程序概述简易程序是相对于普通程序而言的一种审判程序，它是普通程序的简化，但不是普通程序的一个分支程序，而是与普通程序并存的一种独立的简便易行的诉讼程序。行政诉讼简易程序的出现并非偶然，它与其他法律制度一样，因社会和司法实践的需要、法律理念的改变等因素才逐渐兴起的。笔者认为有必要分析简易程序自身所具有的特点和优势。（二）我国设置行政诉讼简易程序的必要性1、我国基本国情和行政审判实践的需要行政管理的内容涉及社会生活的方方面面，行政法规范的范围非常广泛。但由于我国行政法的不成熟和行政管理体制的不完善，执法混乱、违法现象还是比较普遍的，因而行政纠纷颇多。但令人称奇的是，求助行政诉讼解决纠纷的并不多。行政诉讼法实施十多年来，全国法院受理案件70余万起，平均每个法院每年受理的行政案件不到20件。而且所受理的案件当中，案情简单、争议不大的行政纠纷几乎为零。笔者所在的桃江县，在国家取消农业税之前，每年因“三收”发生的行政纠纷案不少，也曾发生过当事人服毒自杀的恶性事件，后经政府司法部门费尽九牛二虎之力，才平息事态。近年来，国土、税务等部门也因工作关系，扯上的行政纠纷案在县法院立案的也多达12起。另外，我国人多地广，且农村人口在全国占多数，居住又相对分散，交通十分不便。而我国最基层政权组织是乡、镇人民政府，还有在乡、镇政府所在地的公安、工商、税务、粮食、林业等部门的派出机构，以及基层群众性自治组织，这些组织机构与行政相对人的社会生活息息相关，其在行政执法时难免出现一些违法行为，但其作出的具体行政行为一般都是争议不大或案情简单的行政案件。根据2000年3月公布实施的最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第20条第3款规定：当事人对派出机构实施行为不服的，应当以该派出机构为被告。然而，这些居住在同一较小区域内的原告、被告进行诉讼时，却要往返穿梭于乡村与县城之间。因此，在农村居住人口较多的乡、镇设立行政法庭受理简易行政案件并适用简易程序，是中国国情的实际需要和行政审判实践的需要。2、确保公民平等适用诉讼制度的需要从人类历史的发展进程来考察，权利的侵害之所以未能得到及时、有效救济，往往始于受害人被杜绝走向法院、接近法院的途径，而无法求得司法的救助。那么为了保护人民的权利，国家就应负有为保障公民能得到公力救济而不断完善和健全的诉讼制度，减少人民走向法院的负担与障碍的义务。行政诉讼权利主要内容包括启动诉讼程序权利、获得法院裁判的权利、得到公正裁判权利、终结诉讼的权利。然而在日常生活中，当事人权利受到较小侵害时，若诉讼程序冗长、诉讼成本过高，当事人理性选择（个人的理性选择总是要以最小可能的资源花费来达到预期目标）的结果最终将是放弃行使自己的诉讼权。这样，其被侵害的合法权益就不能得到及时的救济，法律赋予其诉讼就无法实现和获得保障，这必将拉大人民生活与司法制度间的距离，公民在宪法上的诉讼权利就难以得到有效保障。为了更好地保护公民权利，诉讼简易程序是解决这一困境的最好办法。3、解决行政司法资源匮乏的需要随着我国加入的WTO和市场经济的逐步发展和完善，行政诉讼案件的数量与日俱增，而全国各级法院行政庭和行政审判人员的配置却没有跟上诉诉讼案件数量的增加，这就使得行政司法资源的配置相对于行政案件的数量已显捉襟见肘之势。基于行政审判人员短缺的现实，多数法院常用的变通方式就是：在组成合议庭时，由一名行政审判人员参加，另外的则由民事或刑事审判庭的法官或法院工勤人员组成。这种“陪而不审”、形式上合议制实质上独任制的审判组织形式不仅不符合现行行政诉讼法的规定，而且也损害了合议制度的功能和运作机制。如果我们换一个视野，设置行政诉讼简易程序对那些案情简单、标的较小、争议不大的案件进行分流，余下的复杂案件再由普通程序予以受理，这种方式不仅可以缓解上述矛盾而且可以实现行政诉讼资源的优化配置（三）我国设置行政诉讼简易程序的可行性1、民事与刑事简易程序的实践积累我国现行行政诉讼中虽没有简易程序的规定，但民事和刑事简易程序的立法和实践却有10多年的历史了，其间经过不断的改革和完善，其中较为成熟的程序设计和较为先进的诉讼理念对行政诉讼简易程序的构建无疑具有较大的指导意义。而且在行政诉讼法颁布之前，我国对行政案件的审理是依照民事诉讼程序进行的，民事诉讼中关于简易程序的规定同样适用于行政案件，这可以说是行政诉讼适用简易程序的一个先验性的尝试。2、适用行政诉讼简易程序在目前司法条件下完全可行从我国行政诉讼的司法实践来看，在行政诉讼法颁布实施之前，1982年民事诉讼法（试行）就规定了人民法院受理法律规定可以起诉的行政案件。此后，在长达六七年的司法实践中，人民法院曾经积累了大量的独任审理民事案件和行政案件的实践经验。如最高人民法院1986年10月24日关于印发人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定的通知第2条“人民法院审理治安行政案件，实行合议制；案情简单的，由审判员一人独任审判。”该条说明我国曾对简单行政案件适用不同方式进行审理有所涉及，虽然这一规定还不是严格意义上的立法，但至少说明在近二十年前，司法实践者对此问题已有所关注。而最高人民法院1993年4月7日下发的关于及时审理因农民负担过重引起的案件的通知中指出：“人民法庭要积极主动地处理好这类案件，并加强与同级政府联系，采取有效措施，做好疏导工作，防止酿成恶性案件。”而事实上因任意加重农民负担所引起的纠纷往往就是行政案件。的确，我国基层人民法院只有近3000个，但人民法庭却至少18000多个。人民法庭地处审判战线的最前沿，受理了大量的简单的刑、民、经案件，大大方便了人民群众参加诉讼。对于及时化解矛盾，维护社会的稳定起着十分重要的作用。这就为行政诉讼设立简易程序提供了依据。二、构建行政诉讼简易程序的理论支撑（一）行政诉讼简易程序的法理基础1、设置行政诉讼简易程序的哲学基础唯物辩证法是设立简易程序的哲学基础。唯物辩证法认为，不同的事物有不同的矛盾规律性，矛盾双方既对立又统一，多样性决定了具体矛盾的个性，即矛盾具有特殊性。毛泽东指出，对于物质的每一种运动形式，必须注意它和其它各种运动形式的共同点。但是，尤其重要的，成为我们认识事物的基础的东西，则是必须注意它的特殊点，就是说注意它和其他运动的质的区别。把不同质的事物区别开来，这是认识事物的基本条件，否则谈不上对事物的认识。具体问题具体分析，是马列主义的灵魂。注意研究矛盾的特殊性及解决形式的多样性，就是要求对不同的问题用不同方法去解决。因此，根据情节繁简、影响的大小，确定不同的案件适用不同的审判程序，是符合辩证法原理的。2、效益：行政诉讼简易程序的现实目标司法的价值在于公正价值与效益价值的融合，这就要求在构建诉讼制度时，一方面要体现公正，充分保障公民、法人和其他组织的合法权益；另一方面要体现效益，以最少的司法资源投入产生最大的诉讼效益，使诉讼活动既简便快捷又不增加过多的成本。在这样的背景下，与普通程序（正式审理程序）相对应的简易程序便出现了。随着我国市场经济改革的不断深入的发展，在经济繁荣的情况下，利益主体与权益保障的多元化导致纠纷产生、行政案件的发生率也被大大的提升。“诉讼爆炸”的趋势与司法资源相对不足的矛盾，使得国内的学者纷纷对行政诉讼进行成本和效率的分析，以期付出最少的司法资源为代价而获得最大数量的行政案件的处理。简易程序是市场经济条件下提高效率，便于当事人接近司法救济的有效途径。简易程序实际上就是人们基于对诉讼效率的追求设计出来的。诉讼制度中的效率要求诉讼成本与诉讼效率相适应。从公共资源的公平分配角度看，诉讼所占用的司法公共资源最多不能大于社会因此而挽回的经济损失；从当事人角度看，如果诉讼制度不能提供一种使当事人诉讼成本与其所获得的程序利益相适应的程序设计，则对于那些程序利益和机会成本都无法获得补偿或完全补偿的当事人而言是不公正的。对于数额相对较小，案情简单或者当事人有强烈愿望获得迅速裁判的案件，立法者则应为其提供更为简便、节约的程序，避免不必要的司法浪费。（二）行政诉讼简易程序的宪法基础理论宪法是国家的根本大法，宪法的母法地位决定了我们在制定其它任何法律法规的时候不仅不得与它相违背和抵触。隶属于程序法篇章的简易程序的设置同样必须遵循这一立法指导原则。1、人权原则对行政诉讼简易程序的呼唤保障和实现公民的诉讼是自然公正原则应有之义。从宪法的角度分析，简易程序的理论基础可以升华为“接近正义”的理念。国家为了充分保障作为公民的基本权利的诉权确立了“司法最终救济”原则。为此，为保障当事人行使诉讼权利，简化诉讼程序便成了诉讼制度改革的题中之义。有些案件的情节简单，事实清楚。对于这类案件本来可以通过简易的程序来解决，但由于行政诉讼程序设置的不合理，行政相对人不愿或不能对这类违法行为提起诉讼。因此，当我们要去保护那些对相对人来说较小的利益时，繁复的普通程序的启动就显得有点得不偿失了。解决问题的出路在哪里？笔者认为，建立行政诉讼简易程序是解决这一困境的最好办法。根据“情节的繁简，影响的大小，确定不同的案件适用不同的审理程序实现繁简分流”是我国立法界、司法界为保障行政相对人之诉权而应尽的职责。同时，这也有利于对社会弱势群体的合法权益的保护。诚然，为了保护行政管理相对人的诉权，行政诉讼案件的诉讼费用非常低，而且，行政赔偿案件不收取诉讼费用。但是，当事人参与诉讼程序所支出的成本远不止是诉讼费用，还包括交通费、律师费以及无法用金钱衡量的时间耗费等。这些成本在冗长的程序运作中更是高昂，这种顾虑很可能就导致“人民都在法院外埋怨，或都利用私力救济的方式主张权利”的状况发生。笔者所在的益阳市两级法院2003年至2006年受理的288宗行政案件进行调查，发现案情简单、争议不大的行政案件几乎为零，诉诸于法院的都是案情复杂、争议较大的案件。这无疑与行政诉讼简易程序的缺位有关。试想，人们基于负担不起高昂的诉讼费用而不得不放弃诉诸法律以求救济的权利时，人们的诉权何以得到实现？因此，构建层次性的、繁简结合的行政诉讼程序对于保障当事人诉权，维护当事人合法权益无疑具有重要意义。2、行政诉讼简易程序与相关基本权利之关联贯穿于各国宪法的一大基本原则就是人民主权原则（在社会主义国家通常称为权力属于人民原则），因此，在承认人民主权的大前提下，具体到法律的领域而言，则指法律的制定、实施等都应该是在充分发扬民主的基础上人民群众集体意志的体现。但是在我们的现实生活中因为人们在经济能力、法律知识的通晓等方面上的差距，而导致公民接受司法救济的平等被打破，所有的公民并非都能平等的、实效性的接近法院。因此，我们不能因某一方当事人或双方当事人不熟悉繁琐的诉讼程序，支付不起昂贵的诉讼费等原因而将之拒于法院门外。程序的过分冗长和繁琐导致诉讼的迟延、费用的高昂是阻碍人们平等获得司法救济权利得以实现的重大因素之一。为了保障人们能平等的实效性的获得司法救济权，我们都应该共同致力于追求建立人性化的司法制度、诉讼制度，因此司法界提了简化程序、加快诉讼进程的改革呼声。对于数额相对不大、案情也相对不太复杂的案件没有必要适用非常复杂的普通诉讼程序来解决，而应代之简便、节约的程序，避免不必要的资源浪费。这样，简易程序的设置不仅使公民平等获得法院裁判权这一宪法权利之实现得以迈进一大步。三、我国现行行政诉讼制度及缺失分析（一）我国现行行政诉讼制度简述行政诉讼一律实行合议制，法律上无独任审判之设。行政诉讼法第46条规定，“人民法院审理行政案件由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。”没有规定任何例外。（2）行政诉讼程序的期限一律适用行政诉讼法第57条和60条的规定：人民法院应当在立案之日起三个月内做出一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准。人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起两个月内做出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。（3）行政诉讼不使用调解。行政诉讼法第50条对此明确规定：“人民法院审理行政案件，不适应调解。”（4）在行政诉讼中，人民法院对撤诉实行比民事诉讼和刑事诉讼中自诉案件的撤诉更为严格的控制。行政诉讼原告在诉讼中无论是主动撤诉，还是在被告改变具体行政行为后同意撤诉，或者是经法院两次传唤无正当理由拒不到庭，视为申请撤诉，是否批准，均须由人民法院裁定。（二）我国现行行政诉讼制度的缺失脱胎于民事诉讼法的行政诉讼立法，由于建立在市场经济尚未建立、民主政治刚刚起步的历史阶段，不可避免带有一定历史局限性，其在程序和制度设计上仍无法反映行政诉讼的特质，影响到行政诉讼制度本身的发展。在现行行政诉讼法自1989年4月颁布，迄今已有十八周年的今天，行政诉讼案件绝对数量仍然不是特别多。据报道，2000年至2005年，全国法院共审结各类一审案件26844060件，其中行政案件464689件，仅仅占各类案件总数的1.7%，与现实生活中发生的具体行政行为相比，相对数量和所占比例微乎其微。这与行政权的不断扩张，行政行为的大量增加，公共场所、法人或其他组织合法权益遭受侵害得不到及时，有效救济形成巨大反差。对当事人诉权的保护仍然是现阶段行政诉讼面临的首要问题。尽管行政案件过少与司法环境、文化传统、诉讼观念等许多因素相关，但是行政诉讼程序过于繁琐，无疑构成了不容忽视的制度障碍。“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行”，这一规定虽然为是世界各国行政诉讼立法的通例，但是我们应看到，由于我国行政诉讼法规定的诉讼期限较长（从案件受理到法院做出裁判，一审一般为三个月，二审为二个月，如有特殊情况，经高级人民法院批准或最高人民法院批准，审理期限还可以相应延长），行政案件的审理一律实行合议制，且不适用调解制度，导致这一有利于提高行政效率的规定使得众多小额利害关系人处于不利境地。对小额利害关系人而言，在行政不作为以及行政处罚等行政侵权行为发生时，行政行为相对人如提起行政诉讼，除考虑诉讼的胜败之外，还要考虑诉讼成本的不确定性，如为诉讼必须支付的时间、金钱、精力等。这就存在一个诉讼成本核算和收益是否得不偿失的问题。同时，一些行政侵权行为一旦实施即会给行政相对人造成无法挽回的影响。诉讼周期过长，造成的结果往往是即使相对人胜诉，但取得的效果与没有胜诉或败诉的效果没有差别。如当事人被非法行政和拘留，由于行政诉讼立案期限为5天，被告人答辩期限为10天，通过诉讼纠正行政违法行为的时间不少于15天，由于导致即使行政相对人胜诉，但因具体行政行为已经履行，在这15天内其人身自由已被实际剥夺，诉讼结果对其实际意义已不大。即使通过诉讼确认行政行为违法并由此获得国家赔偿，但相对人所遭受的精神损害和肉体损害却是任何金钱无法予以补偿的。行政诉讼只适用普通程序审理行政案件是造成大量行政相对人因无法得到及时司法救济而不提起诉讼的原因。在行政诉讼法实行之初，行政案件数量较少，仅设置普通程序即能应对现实需要。但是，行政诉讼法施行后的十几年间，我国的经济社会已经发生了巨大的变化，人民群众的法律意识也有了巨大提高，特别是群众维权意识的提升，导致诉讼案件大量增加，因此，依然沿用十几年前制定的行政诉讼法已不能适应社会现实和审判实际的客观需要，具体表现在：近年来，随着“民告官”制度的日趋成熟，行政诉讼环境已有较大改观，行政案件收案数大为增加，特别是在我国一些经济较为发达的省份。随着社会转型、政府职能的转变及世贸规则的逐步落实，行政案件的增长与行政审判力量矛盾在各地都逐渐显露出来。由于目前行政诉讼案件较多，一律适用普通程序审理，只能导致司法资源的浪费和诉讼效率的低下。应基于对案件质量的要求设定不同的审理程序，针对事实必须简单、法律关系并不复杂的案件，适用简易程序也未尝不可。因此适用普通程序审理行政案件这一规定已显得相对滞后和保守。目前禁设行政诉讼简易程序的做法无论在理论上还是在实践上都过于固执。显然，立足公正与效率的司法理念，积极顺应司法现代的潮流，修正行政诉讼法的缺失，设置行政诉讼法简易程序以完善我国的行政诉讼制度，无疑具有时代的深远积极意义。四、构建我国行政诉讼简易程序的设想（一）关于简易程序适用范围的设定只有基层人民法院的行政审判庭才可以适用简易程序审理第一审行政案件，中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院审理第一审行政案件均不得适用简易程序。依据案件性质是否轻微和影响大小确定，有事实清楚、性质轻微、情节简单、权利义务关系明确、争议不大、影响面小的简单的行政案件适用简易程序。案件性质轻微是指行政机关侵犯行政相对人合法权益的具体行政行为性质较轻，没有造成严重后果；影响小是指案件通常只在本县、区里有影响。依据案件情节是否简单和争议大小来确定。情节简单是指案件情节简单明了，不需要做大量的调查和研究工作；争议不大是指双方当事人对具体行政行为的存在与否及是非责任没有较大的争议。（二）行政诉讼简易程序基本框架的构建1、简化审判组织及诉讼时效的界定行政法庭启运简易程序审理行政案件应采用独任制，即由具有主审法官资格的法官一人独立审理案件，并由其对案件依法做出裁判，毋需经本院审判委员会讨论决定。裁判文书的签发也由独任法官直接做出，能当庭宣判的，可当庭做出；不能当庭宣判的，可在开庭后7日定期宣判，以体现行政裁判的及时性、效率性和裁判手续的简便化。我国行政诉讼法规定诉讼时限周期过长，适用简易程序应缩短诉讼时限。（1）缩短立案受理时间。设立简易程序后，立案受理时间可改为3个工作日内。（2）缩短答辩时间。简易程序启动后，送达诉状的时间可改为5个工作日内，答辩时间可改为5个工作日内。被告不答辩的不影响案件的审理。（3）缩短审理期限。适用简易程序后，审理期限缩短为20个工作日。一般情况下，适用简易程序的案件，不得申请延长审理期限，以体现简易程