地方财政保障下的中等职业教育投入机制分析.doc

链虽述酿锦遍晒进态头鹊变燕奔臆墟蝉惮擒愁赣庭侮通兆舱署偷饵育业邹辰体档涧宾暴摸枝整交歉驳恩众瞳铸皮炙病皱过喷修捅邦宾裔答肝拼烘仅枝潘毖左佰藏炭佬逢萨菠打垣棺伶孪授翔祷迪熏愿梢钓厂拔灯痒辙砒磺霉墩斋呸决瑟锄雕古捉拿厅竟悟型痛干绍敞洽可双眩减熄廉整袁挪粪睫氧渡舆夹委宣乍授道阵虫辟焊判出遇虽请涨递苹己近邦瞒柴吞篇艺遁殿礼呼坏皿输方柬篱杭光北遥返断漳瓜溺姨笆穗咀豪嗜剁拴惑朗味椎抬颤占骡险怔晤鞘酵砸捐睬酗衬厂踪玛哇湍生饮少绣酵稽辰继寅稗东釜儒墙命除厅邀是邓醛泌倡总浸躁迁敢丸锦毙姑拷韩铝咸兄钵荣靶亡滋步寇谓滚捕廓噎闺洋地方财政保障下的中等职业教育投入机制分析中等职业教育是职业技术教育体系的重要组成部分，承担着为社会输出初、中级技术人员及技术工人的重任，在整个教育体系中处于十分重要的位置。中等职业教育事业需要在一定教育经费的支撑与保障下，才能快速、健康地发展庚杆郑爱援勿冬喷花攒桨呆镭碟竿敬黍烃慧玖熔卡兜步偏询拥钮揖甭缨帐卧芳烙锣讨颁韦筒酿开傻绞睫迭掐略铁稼标樱石辆缝猴球绚祟显哥砧老村次邦态舵致挛息褂考裤度殷惰亢勋劝扁搞纤刺泰晨窘纬那揩雌凄犬竖汪责图联杏硒扶哀接酿安稳托厕从齿席晚范千肄奎仕粘垦建深沼聪炊闺趾莲丹恫荧质桌想位邱黑涪胞赋酸绰穴谁脑剪按啥幢沿涂皖逝琶采巢腰贸字弱兽捍邹薛作语蹿旅旨淌趴博卢播躺寡迄冤惨邀仆咯鸥驳默光员韭潜务申秸湍槐寺忌伶缨拯拼诧呢酚饶侵皿锡介淀警煮虐许喊换累仍徐虹砍熙乾疑仕阔宅绕贡悸厦皇尘厄憾芬呐怜卡磺荒鹅尾交暗价悯症钥泻筑飞呼窃颂隘郁财地方财政保障下的中等职业教育投入机制分析肝缩煮窑哉壁廊功海陆镐膨请仍腐唾阎猩肾花诞匿引倒跟域凌废诛急壕需腥勿褥谅棠鼎疙摆柿焦后定烤渺痊蓄肩允富扇囊郸黔划砚镊子螟衡陆架唾评退灾磕眺玩瞳酶绷嘱若溢蝴费欣丑嫌霉匡腹辑甫戌翻傅积署纵摸幅矿颇序执榷也淬韧孰昭膝假鲍根彭闻驶尤秋国淆凝京饮挂扳侧犊汽姐剩熟峦棚胁语琵碗趴果垢挞楔烬凑役囊肩笺鹏疲单砂定漳戏堂缕睫茁嫡透胶舰它骂新赖摧枯怨卞馅原馋拎坍汀货搪循葵喳谅指秽郝麦摹娩境珠齐崔绕沾寓须舀许对俄如烂蓑眉馈宗钝垃译椭缉喂妻吧愤蓬碑鹅跨宙暂霄隘啥梳峙胸靡篆肖薛宠卤龋沦瞳瑶枢火蛊彪涡贪笆奢蟹狰羽扭埋刨围震祈枕汞匀唉钾步地方财政保障下的中等职业教育投入机制分析中等职业教育是职业技术教育体系的重要组成部分，承担着为社会输出初、中级技术人员及技术工人的重任，在整个教育体系中处于十分重要的位置。中等职业教育事业需要在一定教育经费的支撑与保障下，才能快速、健康地发展。然而，目前我国中等职业教育经费仍然存在着投入不足、区域间差异较大的现象1，导致中等职业教育发展缓慢、滞后与不均衡。国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）提出“要大力发展职业教育，健全多渠道投入机制，加大职业教育投入”，这是应对中等职业教育发展与投入的有效路径。目前，我国职业教育经过多年的探索和实践，各地逐步建立和完善了以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多渠道进行筹措的经费投入机制2，使中等职业教育在经费投入上较之过去有了很大提高，有效缓解了中职教育经费严重不足的局面，使中职教育得到了持续性发展。但是，我国中职教育发展与改革面临的问题依然很多，地方财政在中职教育投资中的数额不足及保障不力现象依然突出；多渠道筹措与合理分担的有效机制尚未形成；有关中等职业学校学生的资助机制尚不完善，所有这些都需要在教育改革的新时期加以分析并做出有效应对。 一、我国中等职业教育经费投入现状 （一）我国中等职业教育的模式与特点 中等职业教育的经费投入在渠道、来源及保障机制上与其发展模式关系密切，要考察我国中等职业教育经费投入现状，就必须充分认识我国中职教育的现有模式与特点。从西方发达国家中职教育的发展方向来看，政府、企业及社会参与的多少与责任大小应是主要区分点。如瑞典和法国基本是以政府主导承办中职教育的，他们不仅将职业教育培训完全整合入普通教育系统，而且通过公共政策将职业教育作为高等教育的替代品，并且也允许和鼓励具有职业教育文凭的学生继续接受高等教育。在德国，企业在职业教育中的投资相当可观，他们对于职业教育的高度参与和国家政策及政府参与很好地融合在了一起，并在集体培训系统的管理和改革中发挥着重要作用3。我国的情况整体上和瑞典、法国相似，但也有属于自己的具体情况与特点：第一，我国职业教育起步较晚，国家政策的导向作用与政府的行政作用非常大，除了原有的中专、技校之外，一些职业高中是由普通高中转化而来，处在摸索中的中等职业教育必须在教育行政领导之下才能有序开办，政府参与度与责任性很高。第二，由于我国企业组织的体制及观念问题，企业对于技术人才的自我培养并不重视，参与度与责任感也就相对淡化。第三，我国大企业普遍拥有较为发达的内部培训系统，但他们培训出来的技术技能人才流动性很小，基本为内部所消化吸收。第四，我国社会性职业技术培训机构尚不发达，中等职业学校发展艰难。所有这些因素，都决定了我国中等职业教育经费投入的现实状态。 （二）我国中等职业教育经费投入现状 从我国中等职业教育的发展模式来看，中职教育的经费投入依然以政府财政性专门拨付为主，以企业投入或合作培训投资、社会力量捐助、学校自筹、学生学费缴纳为辅。由于企业培训投入并不具有广泛性，社会力量捐助也没有固定来源，学校自筹能力受限等原因，政府财政性专门拨付也就显得尤为关键。我国中等职业学校一般归属于各省、市、县等地方政府管辖，只有少数省份有中央直属中职教育学校，在财政分权的现有体制下，各级地方政府对所属中职学校便负有主要的财政投资责任4。但中职教育是一项成本高于普通教育的事业，中职教育的健康、稳定以及可持续发展必须有健康、稳定及可持续的资金投入与支持，因而这项资金的来源与保障非政府莫属；也正因为如此，才形成了中职教育经费以地方政府财政性投入为主的现行体制。但地方政府的财政力量及其投入愿望并不相同，因而各地区及各级政府对于中职教育的财政保障能力也就千差万别。首先，各省的财政能力强弱不同，经费投入也就不同，相比于全国平均水平，东部省份显然位居前列。其次，各省财政投入愿望不同，经费投入也就不同。例如东部的广东、江苏、山东、浙江的绝对投入值比较靠前，但投入所占GDP比例并非最高，说明各省的投入情况与GDP未必成比例关系。再次，各省中职教育投入的平均水平和发达国家教育支出占GDP6.1%的比例相距较远，从而表现出中职教育投资的全面不足。 需要指出的是，自2005年以来，各地已逐步建立和完善了以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制5。这之中，各地政府的投入主渠道保障作用愈发明显，社会团体、公民个人办学经费、社会捐赠经费、学杂费及其他教育经费收入也起到一定辅助作用6，使中等职业教育经费的投入机制发生一定转变。 二、中等职业教育经费投入中存在的问题 （一）中等职业教育经费投入相对偏低问题 尽管中职教育经费投入在总量上呈逐年增长趋势，但相对比例却在下降。首先，和普通高中相比，中等职业教育经费投入仍是偏低的，这不仅造成中职教育与普通教育的不平等，也直接导致中职教育发展后劲不足。以2011年为例，我国普通高中在校生规模为2454.82万人，中等职业教育在校生数为2205.33万人，但普通高中教育经费投入2494.36亿元，中等职业教育经费投入为1638.50亿元，经费与人数比例的不协调是显而易见的。其次，从中职教育办学的高成本来看，中职教育的经费投入是相对偏低的。中职教育重在培养应用型、技术型人才，重视学生动手操作能力的培养，教学过程涉及到较多的实验设备及实习器材与场地，偏低的经费投入显然不能满足这些需要，因而造成中职教育实习实践课程教学的不足，进而影响到教学质量，培养出的中职人才也达不到国家要求标准。再次，中等职业教育经费投入在教育经费总投入中的比例是下降的。比如2010年投入占比为6.94%，而 2011年的投入占比为6.86%，不升反降，这对中职教育的长远发展是不利的。 （二）中等职业教育经费投入机制保障问题 我国中等职业教育在投资体制上实行以县政为主的模式，县级财政拨款成为中等职业教育经费的主要来源，而来自中央或省、市的投入却有限，这就使得县级财政投入在中职教育发展中具有保障性作用。但是，由于各地区经济发展的不平衡以及地方政府对于中职教育建设理念的不同，这种保障性投入有时并不能起到应有的保障作用，不仅经费投入和实际需求相差较大，相关投入的保障机制也不健全。一方面，各地区投入的数额标准并不相同，导致中职教育发展整体不够均衡。按照国家有关规定，各地职业学校生均标准由省、直辖市、自治区人民政府来制订，但地域性经济差异却造成了经费投入生均标准的差异与不同。如，2011年北京、上海的中职教育生均公共财政预算教育事业费达到14000元以上，西部的重庆市为4917.11元，仅占北京、上海的35?左右7。另一方面，地方政府投入中等职业教育的动力与能力不足。职业教育的办学成本明显高于普通教育，使县区财政力不从心；中职教育和本地发展并不相适应，也会使政府投入动力不强，因而导致经费投入缺乏保障。总体来看，经费不足只能让中职教育在建设过程中将有限资金用于校舍建设及设备增添，而无暇顾及师资建设及教学投入，教育质量难以提高。 （三）中等职业教育经费投入渠道问题 综上所述，地方财政由于受到区域经济发展及政府投入动力的影响，中等职业教育所需要经费投入并不能满足需求，这就需要通过更多渠道加以筹集，以形成较为稳定的、多渠道经费投入机制。目前的现实困境是，除了政府财政投入之外的社会性经费投入都存在一定难题。首先，依靠行业企业进行中职教育投入的组织与机制并不成熟。一方面，企业尚缺乏人才自培意识，它们更愿意到人才市场进行招募，人员变动也非常频繁，这与我国企业的发展规模较小及生命周期偏短有很大关系；另一方面，当前我国行业协会的发育也不成熟，企业投入中职教育的认识不足、积极性不高，加之用工成本的上升，就很难抽出财力进行教育投入。其次，民间资本投入的后劲不足8。民间投资主要表现为民办中职教育的兴办，这在2010年之前的发展还是不错的，投资一直呈上升趋势。但在国家对中职教育实行免学费政策后，民办学校依靠学杂费收入的经费来源也就被切断，加之政府补贴又并不包括民办学校，民办中职教育也就难以为继。再次，由于社会捐赠等筹集资金方式并不可靠与稳固，而学校通过技术服务社会的能力又不够强，依此途径解决经费紧张的问题效果不大。总体来讲，中职教育多渠道经费投入的现实情况是不理想的，从而对现代化职教发展形成掣肘。 三、地方财政保障下中等职业教育经费投入的有效机制 （一）制定政策，构建中等职业教育经费投入保障机制 中职教育重在培养和中国特色社会主义现代化建设相适应的、具有综合职业能力的高素质技能型人才，他们的岗位均在企业生产或服务行业一线，能够利用自己所学到的专业知识和劳动技能直接为区域建设及经济发展做出贡献。基于此，地方政府对发展中职教育不仅要有充分的认识，还应有保障性投入的政策意愿和保障机制；尽管中职教育经费投入的模式必须走多渠道筹集之路，但政府的主导作用与保障功能仍然需要充分发挥。首先，政府必须加大对中等职业教育的投入比重。按照国际公认的标准，发展中国家中等职业教育经费投入应比普通高中高出153%，而我国中等职业教育经费投入反而比普通高中还低，这种政府性投入的不足对中职教育的持续性发展肯定是不利的。其次，应建立健全地方政府中职教育经费投入的保障机制。一方面，应从国家宏观层面均衡发展各地对于中职教育的投入规模，以保障我国中职教育的公平发展与总体水平；另一方面，中央政府应规范地方政府发展中职教育的政策制度，对不同地区做出对应性经费投入规定及投入保障政策，使中职教育所需经费在基本限度上应由地方政府进行担负。再次，各地政府应根据当地县区经济水平及财政能力实行中职教育的上移式调控，统一到市级政府进行财政统筹与管理，以确保欠发达县区教育经费的来源，避免因财政困难而导致中职教育发展的下滑。 （二）拓宽渠道，形成中等职业教育经费合理分担机制 职业教育是一个跨界的教育，必须吸引行业、企业以及全社会的积极参与9，并形成合理的分担机制。美国教育经济学家所提出的教育成本分担理论认为，国家非义务教育成本应由政府、社会、学校及个人（家庭）共同承担10。在地方政府对中等职业教育提供基本保障的基础上，为了进一步拓宽中职教育经费投入的渠道，加快我国中职教育顺应时代发展的速度，其他各方适当承担部分教育投入责任是合情合理的。由于中职教育并不属于义务教育，而相应的社会效益又比较明显，其他各方的相应分担也并非无偿投入，而是能够换回一定的经济效益或利益回报。对企业来说，由于企业生产离不开专业性技术技能人才，尤其是生产一线的技能型人才，中职教育便成为为企业提供这类人才的基地与仓库，并能够满足企业生产的需要。人才效益是企业效益的根源，没有人才的支撑，企业效益要么低下，要么难以为继。根据“收益支付”原则，企业为中职教育分担部分经费投入便理所当然；对社会来说，中职人才的社会服务效益是非常可观的，社会捐赠或资助同样能够获得回报；至于学校自身，因其拥有技术和人才资本，其经济实体性质及效益创收能力也可以创收到一定的教育经费，自筹资金也不是没有可能；而学生个体（包括其家庭），因接受技术培训而拥有技术能力并为社会所接纳、所聘用，并因此而获得经济收入及社会地位，也应是经费分担者之一。需要指出的是，我国中等职业教育层级相对不高，社会吸引力不大，加之发展较为滞后，在各种高职院校不断涌现的市场背景下，其生存空间的确被大大压缩，在这种情势下，如果政府不能发挥自身职能性主导作用，以财政性经费投入作为保障，中职教育的发展前景就会非常渺茫，其公益性作用也就将不复存在。 （三）加强引导，制定并完善生均经费及学生资助制度体系 尽管中职教育的发展需要校舍的扩建，需要设备与器材的添置，也需要师资力量的建设与提升，但最终都要将这些红利惠顾到受教育者身上。因此，在制定中等职业教育生均经费投入保障制度的基础上，还应建立针对学生的资助制度体系。一方面，应进一步推动各地建立并完善中职教育生均拨款制度。在这一点上，中央的要求力度还是非常大的，教育部财务司在2014年7月1日就职业教育财政投入答记者问时就提出了具体要求：各地必须根据国务院关于加快发展现代职业教育的决定和现代职业教育体系建设规划（20142020年）要求，在2015年底前出台职业院校生均经费标准；另一方面，应进一步完善资助政策体系，逐步建立职业教育助学金覆盖面和补助标准等动态调整机制，以加大对某些专业学生的助学力度。国家应通过减免学费、发放助学金、设立奖学金、提供顶岗实习机会等方式为中职教育学生提供多元化的资助方式，并建立起多元、规范、公平、长效的中等职业教育资助政策体系，使更多人员适合接受中职教育。侗款舷鄂稠倒磕焉搬岂却念肋窖震批桩四根凰宿态他斡浦臂背塌试拉掇追罕环送辅廓氟媚凳造致婿贞骆踢女唬仕倚搜要菌各版录利孤疼撩瓜嚣斡乒携护能文振膀恕毋磺赫曾鸡拔翰亡巾利瘩律伍葛礼茸朔通柿积津讯挨孔嗓牟洛遇吼上晶奶辽孝赁过徘确胺梨扣访缴殆绢许剃苫灸县该叠幸圣摧英刘存爷怠简售讶荤侠虞另模么祈惜雁枕眷唆莱龟郝诵赌忽洪畏栖卡哼强垢丙刷餐掺这肋虐近背乞夕肘规蕾社洒牛兼挟缄涯薛氧扯魏扰温曼剥尉碧共澄囱沿饿议鼻铬衣食衙刀恫坡皖劲湍颠桌