非法集资活动现状打击难点与对策研究.doc

非法集资活动现状、打击难点与对策研究焦少飞 王蓉2012-3-27 14:27:05来源：海南金融 2012年第3期摘 要：如何有效打击和遏制非法集资活动一直是政府和学术界关注的热点问题。在当前宏观经济环境下，民间融资风险凸现，打击非法集资工作的形势更为严峻。本文梳理了我国打击非法集资工作的主要进展；总结分析了打击非法集资活动存在的三大难点和三大障碍，并深化金融体制改革、规范民间融资、完善处置协调机制等角度给出了相关对策建议。关键词：非法集资；民间融资；金融体制改革一、非法集资活动的现状近年来，我国非法集资活动较为盛行，全国公安机关每年立案侦查非法集资案件平均约2000起，涉案金额约200亿元。同时，相关部门保持了打击非法集资的高压态势。分析发现，非法集资案件具有如下特征：一是披着合法外衣，以生产经营、含权消费、期货交易、产权式商铺为名，行非法集资之实，迷惑性较强。二是承诺高额回报，并且在初期往往按时足额兑现承诺本息，骗取更多人参与。三是利用亲戚、朋友、同乡等关系进行诱骗，有的甚至利用传销方式迅速扩大集资规模。在宏观经济形势趋紧的背景下，非法集资风险急剧增加，鄂尔多斯、包头、温州等民间金融活跃地区已暴露出多起非法集资案件。此外，非法集资也出现了一些新的动向，创业投资公司、担保公司、保险代理机构成为非法集资的重要载体，借贷型、投资型、虚拟产品营销型等各种非法集资形式层出不穷，打击非法集资的形势非常严峻。二、打击非法集资的主要进展及其成效（一）建立了多层次的政策法规体系，对非法集资的法律界定日渐明晰笔者根据不完全统计，1995年以来，全国人大、国务院、最高人民法院、中国人民银行以及金融监管部门出台的打击和遏制非法集资活动的规范性文件、司法解释达10余项。从1995年起，全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定规定了非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪，开始从刑法角度对非法集资活动进行规制。2010年，最高人民法院发布了关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释，对非法集资概念做了具体和明确的规定，首次厘清了非法集资与合法融资的边界、非法吸收公众存款与集资诈骗罪的区分。（二）构筑了统一的组织领导体系，初步形成齐抓共管的局面为加强有关方面的协调配合，提高打击非法集资的工作效率，2007年，我国成立了由银监会牵头、18个部门组成的处置非法集资部际联席会议。2008年，处置非法集资工作操作流程（简称操作流程）进一步明确了政府主导、属地管理、协作配合等工作原则，对部门职责、监测预警、案件受理、调查取证、立案侦查、性质认定以及善后处置程序做了规定。2010年，为贯彻落实国务院办公厅关于严厉打击非法集资有关问题的通知，地方打击非法集资的组织领导体系得到强化。以陕西省为例，成立了由省政府分管领导任组长、22个单位组成的打击和处置非法集资工作领导小组，各市（县）也成了相应的机构，把预防和打击非法集资摆在了重要议事日程。资料来源：笔者根据相关部门官方网站资料整理得出。（三）初步构建长效工作机制，适时开展专项打击行动各地普遍将预防和打击非法集资工作纳入了政府经济社会综合评价体系和领导干部综合考评体系，对于工作失职、管理监督不力以及不作为造成严重后果的，对有关责任人实行问责制。此外，针对当前民间借贷暗流涌动、民间融资活跃地区非法集资活动相继曝露的态势，一些地区开展了规范整治专项行动。三、打击非法集资活动的难点与障碍尽管各级政府对非法集资活动的打击力度很大，但非法集资大案要案仍时有发生。通过深入分析相关案件，笔者发现打击非法集资活动存在三大难点和三大障碍。（一）打击非法集资的难点1.发现难。非法集资形式多样，欺骗性较强。早在1999年，中国人民银行在其发布的关于进一步打击非法集资等活动的通知中就归纳了七种主要非法集资形式。2007年，国务院法制办进一步总结出四大类、十二种非法集资类型。当前，非法集资已从直接吸收公众资金演变为形式多样的产品销售活动、生产经营活动。同时，非法集资从发展实业为名转向投资理财、期货交易等虚拟经济形式1。参与者则存在“击鼓传花”心理，在犯罪嫌疑人尚未完全失去兑付能力前一般不愿意主动报案。因此，发现非法集资线索较为困难。2.预防难。非法集资往往以合法的形式为外衣，一些非法集资活动最初表现为民间借贷，特别是在民间金融相对活跃的地区，大量社会资本流入民间融资中介机构牟取暴利，游走在法律的边缘。但是，由于目前对民间融资的监测、规制尚缺乏有效的手段，预防非法集资存在一定难度。3.处置难。非法集资具有涉及群众多、时间跨度大、异地作案等特点，给非法集资的处置带来一定难度。一方面，由于公安机关的介入存在滞后性，造成查封扣押资产往往与集资款数额相差很大。另一方面，犯罪分子在骗取群众资金后，往往迅速转移、隐匿甚至大肆挥霍，在参与者损失惨重的情况下，易引发群体性事件。按照1998年颁布的非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法，参与非法集资造成的损失由参与者自担，所以现实中一些非法集资活动败露后，受害者频繁上访。（二）打击非法集资的障碍1.体制性障碍。当前我国金融体制改革正在推进，还存在较大程度的金融抑制。近年来，我国不断加大金融支持“三农”、中小企业和民生领域的力度，大力培育金融市场主体，但无论是间接融资还是直接融资的制度安排仍具有向国有企业倾斜的特征，金融市场还缺少有吸引力的、适合各层次投资者的投资品种。根据北京大学国家发展研究院等机构于2011年6月发布的小企业经营与融资困境调研报告显示，在2011年信贷紧缩的背景下，50左右的小企业通过民间借贷完成融资。投资渠道狭窄、融资渠道不畅是非法集资活动屡禁不止的体制性根源。2.机制性障碍。尽管各级政府已经建立了打击和遏制非法集资的组织体系，初步确立了相关工作机制，但在形成打击和处置非法集资合力方面仍存在机制性障碍。一方面，根据操作流程规定，联席会议在省级政府领导下负责处置非法集资工作的组织协调和监督指导，因此省级联席会议办公室理应肩负起日常工作中沟通协调、信息传递等工作。但在地方政府“打非”工作领导小组中，又规定由当地金融办负责协调工作。因此，实际工作中的沟通协调机制需要进一步完善。另一方面，尽管联席会议制度建立了相关的监测预警机制，但限于部门职责，各部门的监测手段、监测范围有限，监测预警一定程度上仍依赖于群众举报、媒体监督，相关部门间的信息共享程度也有待进一步提高。3.法律性障碍。在成熟市场经济国家（如美国），法院可以通过对“投资合同”（investment contract）做较为宽泛的解释，将所有不在传统证券范围内的投资安排，囊括在证券的定义之中，从而将其视为直接融资，利用证券法律法规进行规范2。在我国，证券法采取了相对狭隘的证券定义。由于大量非法集资活动并不是直接采用股票或债券形式进行筹资，无法适用证券法，结果只能视其为间接融资，一律予以取缔。如果能扩大证券法对证券的定义，将非法集资界定为擅自发行证券，一些合理的集资安排就存在符合相关证券发行豁免条件的可能性而获得合法性，参与者的利益也可以得到保护3。四、政策建议（一）深化金融体制改革，降低金融抑制从长期来看，打击非法集资“疏”胜于“堵”。一是鉴于民间融资的区域性特征，应加强地方政府对民间金融的监管力度，探索金融管理部门和地方政府相结合的双线监管模式。二是要逐步放松民间资本进入银行业的准入门槛，大力发展小额贷款公司、典当行、村镇银行等融资主体，进一步放宽民间资本设立产业投资基金、参股金融机构等方面的政策限制。三是要有序推进利率市场化改革，使资金价格能够真实反映市场供求，引导社会资金主动投向正规金融体系。四是拓展完善国债、证券、基金、保险等投资渠道，丰富适合各层次投资者参与的投资品种。（二）加强立法建设，正确界定民间融资的法律地位当前，证券法对证券的界定较为狭窄，对所有未经批准的融资活动都简单地采取一律取缔的方式，无法应对大量合理的融资需求，无法为民间金融的合法化预留空间。另一方面，需要适时出台诸如放贷人条例、反高利贷法等法律法规，从法律上明确民间借贷与非法集资的法律界定、行为规范、利率区间、抵押担保、纠纷处理等，为民间借贷构筑一个合法规范的经营平台。（三）进一步完善工作机制，加强部门间的协调力度一是进一步明确联席会议办公室和地方金融办的工作重心，以统一领导和有效协调各方力量。二是完善相关统计分析制度，建议由联席会议办公室牵头，对各年度非法集资案件进行统计分析，并将分析结果在成员单位之间共享。三是加强监测预警，不仅需要建立健全群众举报、媒体监督等信息渠道，而且各行业主管部门和监管部门要定期开展排查，工商部门要加强对企业的日常监管，金融部门要加强可疑交易线索调查和风险预警。四是在落实行业主管和监管部门一线把关职责的同时，赋予其相应的处置权限，前移处置关口。（四）加大舆论宣传工作，增强群众防范风险意识运用各类宣传工具和载体，采取多种形式，将典型非法集资的方式、特点、鉴别方法等及时告知广大群众，以增强群众自我保护意识，增强参与非法集资风险自担意识，自觉抵