MPA论文我国政府规制改革范畴与绩效建设的思路.doc

我国政府规制改革范畴与绩效建设的思路发布时间:2014-09-17来源:毕业论文网摘要 “放松规制”是新公共管理改革运动的一项重要内容。但体制转轨国家不能全盘照搬西方发达国家成功的改革范式。通过对政府管辖事务的内容、运行模式及中国特定社会状况分析的基础上，推导出中国政府规制改革范式是：全面放松政府管辖事务基本职能的规制，进一步加强并规范政府管辖事务运行职能的规制，保证被规制者的合法权益受损害时能得到有效救济，同时还要培育守法的社会人。关键词 公共管理;政府职能;规制改革;绩效建设政府规制，就是规范政府应该管什么和怎么管。“政府管什么” ，其内涵是指政府管辖事务的内容，即政府的基本职能，根据其性质或领域的不同而划分为政治管理职能、经济管理职能和社会事务管理职能。而“政府怎么管” ，是指政府管辖事务的运行模式，即政府的运行职能，以政府管辖事务过程的程序和步骤可划分为决策、计划、组织、协调、控制等职能。当前，发达国家新公共管理改革运动的一项主要内容就是提出政府应“放松规制”。这一改革目标从直观的表象上看是指向微观经济主体。其内涵是指政府应从直接控制各类微观经济主体的活动中退位，由市场主体依据“经济人”假设定律 即“经济人”必将按经济收益最大化的竞争原则来优化配置资源。据此一些学者就将“政府规制”定义为是指政府利用法规对市场进行的制约”。或直接确定“政府规制是政府部门依据有关法规直接对微观经济主体及其活动进行规范、约束和限制的行为。 笔者认为，这是对“政府规制”概念内涵的缩小，政府管理职能中不能仅局限于履行经济管理职能需要遵循规制，而履行政治职能和社会职能就不必遵循规制，可以凭主观意愿随意运作，应该说“政府规制”涵盖了政府管理事务的方方面面，政府所有职能的行使，都是按规制执行，是对规制的落实。其实，我们往深处的根源上探究的话能发现：完全市场经济国家的“政府规制”在本义上也是蕴含着政府所履行的全部管理职能范畴，如规制经济学的创始人之一卡恩(Kahn)是在研究政府对公用事业的规制时，认为规制是“对该种产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定，比如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定、以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定” 。植草益对政府规制定义也是“以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对物品、服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限制特定行为的规制”。对上述定义内涵的分析能清楚地看出：发达国家政府规制在本质上是指政府部门以增进社会福利为目的，针对所有管理活动可能引发的社会性问题而采取的控制性措施，这其中当然也包含着对政府管辖这些职能内容时的运行模式的规范。只是在实践的操作过程中，由于特定的政治和社会环境下，发达国家把“政府规制”改革重点放在对微观经济主体的行为加以规范和约束，而对政府管辖社会事务的职能范畴的规范和约束以及政府履行职能内容时的运行模式的规范和约束少涉及，对政府管辖的政治职能范畴则回避不涉及罢了。我们不能被这实践的表象所迷惑，因而把“政府规制”的范畴仅局限于政府履行经济管理职能的规制，而履行其他管理职能则可不必规范和约束。当然，我国也因其特定的政治、经济和社会环境条件下，故我国“政府规制”的改革必然会导致在某些范畴要加强，而某些范畴则应弱化。下面，笔者将对政府管辖事务的内容及其运行模式进行全面分析，同时，借鉴发达国家“政府规制”改革成功的经验，并结合我国客观实际，阐述我国政府在其管理过程中应强化或放松规制的内涵。政府的政治管理职能，是国家政治狭义范畴上的管理内容，即指除立法和司法以外的政治管理范畴，它包括维护阶级统治而实施的防御性、保卫性、镇压性的政权保护功能以及为维护社会秩序而实施的约束性、控制性的社会治安管理功能等内容。政府政治性管理职能具有纯公共物品的特性。特别如防御性、保卫性、镇压性的国防保卫功能，它只能由国家独家提供。但根据国内外局势，国防保卫功能所需费用到底是多少，这应该民主确定，而确定后的费用怎么使用。这得规范管理。在这一方面立法规范并对使用情况进行监督，其规制应加强。而约束性、控制性的治安管理功能，政府可以适当放松，如英国就有由民问监管罪犯的成功实例，这可资借鉴;而社区保安交由社会团体自治，受益者付费购买享受其治安环境，这在世界各国都有，我国亦已普遍实施。但治安职能的运行管理要规范的相对人为公众，在执行过程中有可能存在执法者乱执法而伤害相对人的权益，因此，政府必须对执法者的执法行为加以规范和约束，严格依法行政。故在这方面又是应该加强规范和约束。在政治管理职能范畴中，还有因各个国家的政治体制和政治制度不同，其政府的政治管理内容的内涵也不尽相同。西方国家实行多党竞争执政，因此，他们有其独特的选举制度;而我国则因国情所致，必须由无产阶级政党一党执政，因此，坚持四项基本原则，便成为建设有中国特色的社会主义国家的独特衡量基准。但不论是多党竞争执政还是一党执政，构建民主政治，是各国政府进行政治规制改革的共同趋势，即不断加强民主政治建设，不断完善公民的参政议政和民主监督机制的建设，重大决策与公众协商等，这是大势所趋。上述分析说明。政府的政治管理职能规制可部分适度放松，但其运行管理职能不能放松。政府的经济管理职能，主要是经济调节和市场监管。具体而言，就是统筹规划发展、政策指导协调、信息引导、提供服务及检查监督等。统筹规划发展：就是合理确定国民经济和社会发展的战略目标;确定社会经济发展中的产业结构;研究和预测社会总需求与总供给的平衡，合理设计国民收入的分配、积累和消费的比例关系;对国家直接管理的重点工程做出具体安排等。政策指导协调：是指制定指导经济发展的规划、金融(如财政、银行、信贷、税收)政策、技术政策、资源利用政策、工资政策等经济手段和必要的行政手段，组织和推动经济的发展。信息引导：是指为经济的发展提供全面、及时、准确的经济信息。使产业结构布局合理。经济可持续性发展。提供服务：是指为经济的发展创造必要的外部条件和优质服务。检查监督：是根据国家有关法规和财经制度。对经济部门遵纪守法的情况及财务活动、经济效益等进行检查、督导。对政府经济管理职能改革从理论上的阐述到实践中的尝试甚多。概括而言就是将非公共物品的生产和管理推向市场运作，通过竞争的方式。公平并高效地向公众提供价格合理的非公共物品，这一尝试已取得显着的成效，我国亦已逐渐全面实施。但在这一过程中要强调的是我国正处于由计划经济体制向市场经济体制转轨之中，市场主体尚未形成自觉的守法意识。故政府要强化对市场的监管职能，保证市场主体规范经营并向社会提供安全且符合标准的私人物品。同时。也应强化政府在监管过程中的守法意识。两者须齐头并进。政府的社会事务管理职能。主要有文化管理指思想道德建设、教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术;社会服务 指环境保护、防灾减灾、医疗卫生、人口控制、城市规划、旅游娱乐、养老保险和待业保险制度等。这是政府管理职能中最复杂的内容。新公共管理运动对政府社会性事务管理职能在实践中的改革尝试也是采用工商企业管理的理论、方法和技术，强调顾客导向。引入市场竞争机制。萨瓦斯称这种改革模式叫“民营化” ，即“界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。它是在产品/服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动。” “ 其操作方式：一是委托授权即把政府的某些管理职能委托给民营部门管理。有合同承包(即与政府签订合同，承包政府的部分服务或全部管理);特许经营(即场域特许使用：如公共场域的使用或租赁政府的有形资产);补助(即政府补助私营企业为公众提供低廉的公共产品及服务);凭单(即向公众发放凭证以购买、消费公共物品及服务);法令委托(即政府提供某一服务并承担相关的成本作为对私营企业的法定要求)。二是政府撤资 即政府放弃某一企业、某一职能或某一资产。有出售(即把政府举办的企业、政府的管理职能或资源出售给私营企业、雇员或公众);无偿赠与(即把政府举办的企业、或政府在企业中占有的股份、政府的某些管理职能或资源无偿赠给私营企业、雇员或公众);清算(即把经营不善的企业关闭。其资产出售)。三是政府淡出即在市场发展逐渐能满足人们的需要时。政府悄悄把一些本应由其承担的管理职能放给民营部门经营。它通过民间补缺(即当公众感到政府产品或服务无法满足其需要时，逐渐转向民营部门获取服务);政府撤退(即政府通过限制国有企业增长或缩小其规模并让私营部门进入相关领域的方法，有意识地实现撤退或“卸载”);放松规制(是指放松政府部门垄断经营的国有企业和政府管理职能活动的限制而由民营部门挑战政府的垄断权甚至进一步取而代之).瓦斯通过广泛调研，列举如美、英、日等发达国家及中国、泰国、阿尔巴尼亚、肯尼亚、海地等发展中国家在基础设施、土地、公共汽车营运、基础教育及培训、社会保障、医疗保健、日托、住房、视听服务、文化艺术服务、社区保安、图书馆、洗衣店、邮件和文件处理、快速投递、设备维护、食品和营养保障、自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、污水处理、公园和树木维护等政府社会管理职能民营化。通过在公共物品的生产和公共服务供给中引进竞争机制，以最低成本生产公共物品或提供服务给消费者;有些公共物品或服务还采取个体选择和使用者付费的方式，政府退出这些福利服务领域，从而减少了政府的管理职能，缩小政府规模，节减行政开支。政府的运行管理职能，法约尔根据政府管辖事务过程的程序和步骤划分为“计划、组织、指挥、协调和控制”等五项职能。而卢瑟克和林德尔厄威克又合作提出“计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算”的七职能论。其实，计划应蕴涵政府决策方案的拟定并确定组织具体实施该方案的程序和步骤，故计划与指挥可以合二为一;组织机构的设置也包含着对机构内各类人员的工作职责的安排，所以，组织与人事也可以合二为一;而报告和预算都属控制范畴。因此， “政府怎么管” ，即政府管辖事务的运行模式可以综合成四个方面。政府的计划职能：计划是为实现行政目标而进行的具体筹划，包括决策及实施决策方案的具体筹划。它要求对行政管理职能内容的目标有明确透彻的了解，系统全面掌握计划对象各有关方面的历史、现状并科学预测计划实施过程中可能产生的预期环境，在此基础上，运用科学的思维方法和技术手段，拟定计划草案、评估并确定计划方案。政府的组织职能：是指科学设计政府组织结构和权责关系，合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作。具体内容有四项：将计划目标层层分解并落实到具体机构;做好组织内部的职权划分和人员的选拔、调配、培训、考核并建立相应的监督、奖惩制度;做好财力、物力资源的调配与管理;对具体行政工作任务的落实而实施的指挥和督导等。政府的协调职能：是指政府的组织与组织之间及组织内部各个机构、各个环节和各类人员的沟通、联系和合作。通过协调，理顺、沟通各方面的关系，减少、消除不必要的冲突和能量损耗，从而建立和谐、分工合作、相互促进的关系，实现共同目标。政府的控制职能：是指通过建立信息反馈和绩效评估机制，按照行政计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。政府的运行职能，是政府决策并落实决策方案的过程。在这一过程中，政府拥有的资源是权力，政府垄断了规制的制定权、规制的执行权以及在规制执行过程中的自由裁量权，其运行行为要规范的相对人为公众。从理论上说，政府是代表公共利益的机构。但在现实中， “政治中的人也像其他地方(包括市场)的人一样，他们是自己私人和个人化利益的追逐者。”61(P5)当其利益和行为目标与社会公共利益相矛盾时，自利的本性促使政治人必然会做出有利自身而有损公共利益的决策和行为。因此，政府行使其运行职能而损害相对人权益的现象必然产生，故必须对政府的运行职能严加规范和约束，才能使公众的合法权益得以保障。另外，西方发达国家对政府放松规制的改革是基于已经具有了完善的市场、完备的法制和发达的市民社会基础之上，而我国此时的基本环境是由农业社会向工业社会转化的工业化初期，市场经济才刚刚建立，适合市场社会运行的经济管理和社会事务管理运行职能法规还很不完备，市民社会也仅仅初露端倪，公众的守法意识还极其薄弱，因此，这也就决定了我国政府在对规制的改革过程中还要承担起培育和规范具有懂法并守法价值观念的社会人的任务。根据上述对政府管辖事务的内容、运行模式及中国特定社会状况分析的基础上，可以推导出这样的结论：我国政府规制改革应从中国特定的国情出发，借鉴西方发达国家政府规制改革的成功的经验而进行改革，改革的归结点在于全面引入竞争机制，让市场主体或社会团体替代政府竞争经营部分或全部的基本职能内容，政府不再充当这一领域的直接组织者和主要投资者而退为“掌舵者” ，监督并指导市场主体和社会团体履行契约、合法经营、服务公众;当然，政府承担监督和指导的运行管理职能要规范并须受到有效约束;政府要保证被规制者的合法权益受损害时能得到有效救济;政府还要承担培育守法的社会人的职责。据此，当前我国政府规制改革的范式可定格为：既是放松规制的过程，又是强化规制的过程。政府放松规制：理论上是指放松对经营主体进入经营市场的限制及提供产品和服务项目的价格的限制。此处我们所指主要是放松原由政府部门垄断经营的国有企业和政府垄断管理的职能内容的限制，由市场主体或社会团体通过竞争，取代政府的垄断经营管理权并由其根据市场需求自主制定其所提供的产品或服务