税源专业化管理模式下的人力资源优化探讨.doc

税源专业化管理模式下的人力资源优化探讨【摘要】随着经济的深入发展和税收形势的深刻变化，传统的“保姆式”税收管理员制度已难适应当前的税收征管形势。国家税务总局2008年首次提到了税源专业化管理的新思路,全国各地税务机关积极开展探索和实践，2011年8月宁德市国税系统也融入到税源专业化改革实践中，一年来取得了一定成效，提高了税收征管质量，但也存在一些不足。本文将客观总结全市国税系统税源专业化机构设置和人员配置实践情况，分析税源专业化机构设置和人员配置方面存在的问题，并借鉴国际上税务机构设置案例，提出适合国税系统税源专业化机构设置和人力资源优化配置的建议。【关键词】税源专业化 机构设置 人力资源优化 对策 随着经济全球化和我国社会主义市场经济的深入发展,纳税人数量不断增多，企业的组织形式和经营方式呈现多样化，集团化特点，跨国、跨区、跨行业经营行为越来越多,企业财务核算电子化、团队化、专业化水平不断提高，税源管理的复杂性、艰巨性、风险性在不断加大，征纳双方信息不对称等矛盾日益突出，传统的“分户到人、各事统管”的税收管理员制度已难以适应新形势的要求。为深入贯彻落实科学发展观，借鉴国际税收管理先进理念和经验，提升税收征管质效，2008年国家税务总局首次在科学化、精细化的基础之上，加上了专业化的表述，全国各地税务机关积极开展专业化管理探索实践，试点方案五花八门。为规范和指导税源专业化改革试点，2010年10月国家税务总局出台了关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见，决定在上海、江苏、安徽、河南、广东、青岛国税局和广东、山东地税局开展税源专业化管理试点工作。为适应海西经济发展和税收征管形势，福建省国税局出台了关于开展税源专业化管理试点工作的意见，对全省国税系统税源专业化改革试点工作进行指导。2011年6月，宁德市国税局根据总局和省局税源专业化管理试点指导意见，结合全区实际情况，出台试点工作方案，并从2011年8月1日起在全市范围内同步推进税源专业化管理改革。一、全市国税系统税源专业化机构设置和人员配置实践税源专业化管理是加强和创新社会管理在税务部门的具体实践。2011年来，宁德市国税局通过深入调研、充分论证和大量的前期准备，确立了以促进纳税遵从为目标，以风险管理为导向，以信息管税为抓手，以纳税评估为主要任务的专业化管理试点工作思路。确定了科学分类税源、厘清管理职责、合理调整机构、完善运行机制、建立行业模型、强化信息管税、培养专业人才七大任务，并按照工作方案对机构设置和人员进行调整。（一）打破属地管理，实施日常管理集约化。市局按照机构编制总数保持不变的原则搭建县级局机构改革总体框架，各县（市、区）局按照市局的要求，打破原属地管理的界限，调整现有的分局（所），按行业为主并兼顾规模的分类原则来改设若干税源管理分局，其职责主要是负责日常管理（户籍管理、发票管理、定额管理、欠税管理、任务执行、日常检查、催报催缴、宣传辅导、档案管理、信息采集）等工作，并为纳税评估部门提供纳税人疑点信息。改革后，东侨区、柘荣县各2个税源管理分局，周宁、寿宁、屏南各3个税源管理分局，蕉城、福安、福鼎、霞浦、古田各4个税源管理分局，另外福安市保留赛岐分局和福鼎市保留秦屿分局，保留的分局内部按税源管理职能实行内分离专业化管理。（二）强化风险管理，突出纳税评估专业化。为加强技术与业务的融合，强化信息管税理念，以信息化带动专业化。此次机构改革，各县（市、区）局对征收管理科和信息中心职能进行整合，改设为征管科技科，承担税源风险管理职能。具体是制定风险规划、搭建行业模型、获取涉税信息、数据集约处理、完善管理指引，统筹指导税源管理。为突出纳税评估的地位和作用，各县（市、区）局均成立了1个专门从事纳税评估工作的分局（赛岐分局和秦屿分局保留纳税评估职能），实施专业化管理。评估分局职责是：上级下达的预警评估、本级疑点评估、风险分析验证、稽查转来评估和行业评估模型的使用等。（三）优化业务流程，实现纳税服务标准化。按照省国税局“一县一区一办税服务厅”的要求整合纳税服务资源，撤销原分局在乡镇设立的办税服务厅（赛岐分局和秦屿分局保留），扩大和充实城关办税服务厅力量，归口县局纳税服务科管理。改革后，由办税服务厅统一受理纳税人主动发起的涉税事项（即办事项和非即办事项），即办事项由办税服务厅当场办结，非即办事项按照“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的要求和省局涉税业务规程进行内部流转，不再经过税源管理分局审核。涉税审批事项办结后,及时转交办税服务厅，将审批结果反馈给纳税人，使办税服务厅成为纳税人与各专业部门联系的枢纽，实现了县级局“一个窗口”对外。（四）兼顾特定业务，推进出口退税专业化。根据省局关于开展税源专业化管理试点工作的意见有关税收特定业务机构设置要求，全市仅福安市局设立专门从事出口退税的管理分局，其主要职责是负责生产性出口企业的日常管理、户籍管理及生产企业出口货物免、抵、退税管理等工作。其他县（市、区）局的出口退税业务归税政科审批承办。（五）优化人员配置，构建专业化人才队伍。为推进税源专业化改革，实现机构扁平化、部门实体化和一级税务稽查工作，市局举办了税收业务和稽查业务考试，并将考试结果作为人员调配的重要依据。为确保干部队伍的相对稳定,全市各县（市、区）局按照市局“人员调整尽量在各分局之间进行”的要求，充分考虑“机构职能、人员年龄和工作能力”等特点，努力做到因才适用，将现有人才配置到最能发挥其专长的税源管理岗位，实现了一定程度的分类管事。根据重点税源管理和纳税评估的需要，配置了相应数量的评估岗位人员。另外，还突出抓好急需紧缺专业人才培养，2011年来，先后举办“涉税业务规程、行业建模、税源监控、网络发票”等业务培训班10个，近220余人参加培训，为税源专业化管理试点顺利推进提供人才支持。税源专业化改革一年多来，得到了当地党委、政府领导的肯定和支持，获得了广大纳税人的理解和配合，取得了初步成效。具体表现：一是税源管理理念发生了深刻变化。对以“风险管理”为向导的专业化管理认识逐步加深，对管好重点税源，管住关键环节，公平行业税负，增强了信心；二是税收征管质效不断提高。通过开展分类管理，突出纳税评估，强化信息管税，提升行业监管水平，使税款征收率不断提高。2011年，全市国税系统共组织入库税收36.02亿元,同比增收7.87亿元，增长28%，创近年来新高；三是纳税人满意度不断提升。通过整合纳税服务资源，实现“一个窗口”对外，改革后，纳税人办税只需找办税服务厅即可，由办税服务厅统一受理后进行内部流转、限时办结。同时，积极推广网络抄报税、银行批扣划缴业务，优化了纳税服务，加快了办税效率，提高了纳税人满意度。四是干部队伍素质有所提高。通过推行税源专业化改革试点，市国税局加强专门性的业务培训，培养了一些专业化管理急需的人才。同时，出台了业务考试奖励办法，引入激励机制，促进了广大干部的岗位业务学习，提高了工作技能。二、税源专业化机构设置和人员配置方面存在的问题税源专业化管理是应对当前税收形势复杂化的有效方法之一，是今后税收管理制度改革的一个大趋势，所以专业化试点工作具有重大而深远的意义。当前全市税源专业化机构设置和人员配置方面存在以下问题。（一）思想认识存在偏差宁德市在全省范围来说属于经济欠发达地区，虽然近年来经济增幅居全省前列，但经济总量还是较小，国税年税收总量在40亿元左右，对于在全市开展税源专业化管理试点没有经济发达地区的紧迫感。某些基层领导虽然知道税源专业化管理是大势所趋，但因机构改革隐含着利益格局的调整，从主观上不愿意接受，存在或明或暗的抵触情绪。基层许多人员对于税源专业化在思想上还存在着片面或模糊的认识，对试点涉及的机构改革和人员调整存在思想包袱。某些基层人员认为税源专业化管理是自上而下的改革，基层不需要动脑筋想问题，只需等待观望，落实上级精神，没有积极主动去探索，而只是被动地适应。（二）机构设置不尽合理按照总局的试点指导意见，要求在坚持现行财税管理体制的基础上，将现有按照划片管户设立的税源管理机构，调整为按照规模、行业、兼顾特定业务等分类的税源管理机构,主要从事纳税评估。而全市各县（市、区）局按行业分类设置了24个税源管理分局，普遍只设1个纳税评估分局,与突出纳税评估地位和作用有较大差距。税源管理分局改革后主要从事纳税评估工作，而征管部门还是“分户到人”，这与税源专业化“团队协作”和“分类管事”理念相悖。某些科室在人员未增的情况下职责增加较多,造成新的结构失衡、苦乐不均，不利于工作的落实和推动。（三）队伍素质不太适应当前全市国税干部队伍严重老化，年龄结构、学历结构、专业能力和岗位分布情况都不合理。以古田县局为例，从年龄结构看：30岁以下1人、30岁45岁之间39人、45岁以上56人，呈倒金字塔结构，平均年龄已达到45岁。从学历结构看：研究生以上1人、本科50人（其中:第一学历本科的5人）、大专44人（其中:第一学历大专的5人）、中专及以下2人。从专业能力看：取得“三师”资格9人，占总人数9.4%。从岗位分布看：行政管理岗26人、税收业务岗58人、稽查岗12人，实际承担税源管理的税收管理员36人、占总人数37.5%。其他县（市、区）与古田县局情况大体相同，从短期看，全市国税干部队伍整体素质与税源专业化管理的要求不相适应。三、税务机构专业化设置的国外经验和借鉴对西方主要国家税务机构设置情况进行了解，有利于我们开阔视野、拓展思路，进一步深化以风险管理为导向，以机构改革重组、业务流程再造、人力资源优化为主要内容的税源专业化改革。（一）美国联邦税务机构设置美国实行二级管理体制。1998年7月,美国国会通过了联邦税务局再造和改革法案，撤销原来的43个大区局,在国内收入局下组建4个业务局（大中型企业局、小企业与自雇业主局、工资与投资收益局、免税单位与政府单位局）,根据“区域特点、税源聚集程度和纳税人数量”设置10个服务中心和63个地区办事处，这些机构直接隶属于国内收入局，由局长、副局长领导，将税收工作重心放在纳税服务、风险管理、情报管理、人力资源管理和反避税工作，将大量的人力资源投入到申报前的税法宣传、办税辅导和申报后的风险分析和问题防范上。这样的机构设置，共用10万税务官管理了近6000万大中企业、小企业和自雇业者，外加若干工资薪金个人所得税纳税人和其它非营利组织税收。（二）英国皇家税务机构设置英国实行二级管理体制，英国皇家税务机构由国内收入局和关税与消费税署两部分组成。国内收入局是中央的税务机构，设置“企业税业务、个人税业务、福利和税收减免、执行和遵从”4个业务部门，在各郡设立税务局，郡以下不设税务机构，统一由郡税务局进行税收征管。日常税务管理通过办公网络实施。办公网络分为：咨询中心，负责纳税咨询、税收宣传和涉税表格分发；服务办公室，负责日常评估和征收工作；地区办公室，负责检查纳税人税法遵从情况。（三）日本国税务机构设置日本实行三级管理体制，由1个国税厅、12个区国税局和524个税务署组成，共56000多税务官员。国税厅是日本国税务最高机构，不直接从事税收管理，其职责是制订税收计划、统一解释税法、保障税法实施、税收执法监督。日本的税收管理主要由区国税局和税务署承担。区国税局是承上启下的管理机构，负责对税务署税收管理工作进行监督指导，同时，负责对大企业税收检查、大规模偷税案件查处、大额欠税管理和税收案件的刑事调查，其内部职能分工十分精细，主要由1个总务部，2个课税部、1个征收部、4个税收检查部和1个税收刑事调查部组成。税务署是最基层的税收征管机构，主要负责中小税源的管理。其内设1个综合协调机构、1个个人税收机构、1个公司税收机构和特别检查官。三级机构人员比例为1：19：80。从上述3个有代表性的国家税务机构设置情况来看，层级最多的日本也只有三级，且各国每个层级机构几乎都有税源管理职责（日本国税厅除外），而我国税务机构有五个层级，目前有四级基本上属于行政管理层级，本身不直接承担税源管理任务。因此推行税源专业化改革，减少管理层级,机构扁平化，部门实体化是一个大趋势，有利于优化资源配置，降低征收成本、提高税款征收率，促进纳税人税法遵从度的提高。四、完善税源专业化机构设置和人力资源配置的建议税源专业化管理是税收管理主体的专业分工与税收管理客体的专业分类相统一的一种税源管理模式。在日益重视纳税服务的今天，笔者认为，推行以风险管理为导向的税源专业化管理新模式，必须以社会各界广泛的思想认同为前提，税源专业化机构的设置必将以“服务纳税人”为出发点,以实现最大限度方便纳税人办税的宗旨。（一）坚持“思想理念”先行，强化内外宣传，扩大税源专业化改革的认同感任何一场大规模的改革都不可能一蹴而就，而应循序渐进、逐步完善。在税源专业化管理推行前期，首先需要对税源专业化管理工作方案进行充分酝酿，并在决策层取得共识。其次要在国税机关内部各层级之间进行广泛宣传，让干部队伍明白改革的重要性、必要性和可行性，让干部队伍清楚改革的主要精神和运作模式，并针对干部队伍的思想负担进行解释和说明，最大限度维护干部的既得利益，扫清干部思想障碍。最后，要做好对外宣传工作，改革不仅涉及内部职能调整，同时也影响到纳税人的办税流程，要通过宣传取得广大纳税人的理解、支持和配合。在现行财税体制情况下,一定要加强与地方政府的沟通和联系，取得各级地方政府的认同、理解和支持非常重要。（二）树立“服务型”机关理念，着力构建以“服务纳税人”为中心的税收机构当前，国际上的税源专业化机构设置形式主要有两种,一种是国家级层面上税收管理机构的扁平化，主要代表有美国、英国等，实行二级管理体制；另一种是中央地方税收管理机构多层级设置，但一般情况下不超过三级，主要代表有日本、韩国等。根据我国行政管理体制的特点，在现行财政管理体制下，我国税收管理机构要全面实施高度扁平化是不太现实的，采取层级化的机构设置是目前的最好选择，因此,日本税务机构设置最值得我们当前研究和借鉴。结合具体实际，笔者认为，可以先从省、市、县管理层实体化开始第一步改革探索，目前的五级机构完全可以减少到四级，撤销分局机构设置，根据税源的数量改设若干税源管理科，主要从事纳税评估和日常管理工作，同时撤并行政管理科室，压缩行政管理人员，将有限的人力资源重点向税收业务部门倾斜，使县级局真正从行政管理机构转变为业务管理机构，实现县级局的实体化。县级局建议设置3个行政科室和7个业务科室：1个办公室（办公室与财务科合并）、1个政治处（人教科和机关党办合并）、1个纪检监察室（纪检组和监察室合署办公）、1个税政法规科（税政科和法规科合并）、1个纳税服务科（办税服务厅）、1个征管核算科（征管科技科和收入核算科合并，同时承担风险管理职能）、1个税务稽查科（一级稽查推行后，县级稽查职能弱化）、3个税源管理科（按行业为主进行分类管理，主要从事纳税评估和日常管理）。省局、市局可根据税源专业化管理的需要，撤并行政管理部门、增设税源专业化管理业务部门，上收部分高风险税源管理职能和事项，直接参与跨地区（跨县）经营或省（市）本级局重点税源的监控和风险管理，进入实体化运作，同时兼有对下级局的业务监督和指导。随着行政管理体制改革的深入，“省直管县”的财政体制建立，税务机构第二步改革，可以由四层减至三层，即：中央、省局、县（市）局，原市级局可以直接负责管理市辖区范围内的税源，不再负责对其他县级局的管理，形成类似于日本税务机构的三级设置模式。在“信息技术的快速发展,技术与税收的高度融合，纳税遵从度的全面提高，各类高质量的涉税数据向省级局集中”的情况下，税务机构可以考虑第三步改革，研究国家级层面上税收管理机构的扁平化，形成类似于美国联邦税务机构的二级管理体制。（三）树立“风险管理”理念，围绕“税收征管基本程序”设置税源专业化管理岗位税源专业化管理不仅需要税务机构的专业化改革，同时也需要业务管理岗位的专业化设置。其主要目的在于培育专业化的人才队伍，提高特定岗位技能，从而有效应对税收流失风险。对行政科室人员按照“精简、效能、必需”的原则进行配备，最大限度减少。对业务岗位的设置，则必须突出“风险管理”新理念，根据税源管理风险大小合理设置岗位、配置人员，才能实现征管效能的最大化。笔者认为，可以按照“受理申报、风险监控、纳税评估、税务稽查、法律救济”的税收征管基本程序来设计岗位。在受理申报部门（办税服务厅），要根据纳税人的数量和实体办税厅的运行情况，合理设置综合服务岗、发票管理岗、车购税管理岗数，以满足纳税人办税的需要。在风险管理部门（征管核算科），要增设“信息采集岗、若干风险管理岗和绩效评估岗。信息采集岗负责全面采集、接收、交换、整理第三方涉税信息；风险管理岗利用征管系统数据、各预警系统和取得的第三方信息对纳税人遵从情况进行分析识别、等级排序、提出对策、下达任务，由税源管理科进行风险应对处理；绩效评估岗对各税源管理岗的风险应对处理情况进行绩效考核，发现存在的问题，提出绩效管理建议。在遵从管理环节（即纳税评估环节），设置若干税源管理岗（纳税评估岗），对日常管理实行划责任区管理，对纳税评估工作实行分行业的团队化管理，笔者认为可以在税源管理科内设多个组，明确相对固定的人员，每个组专门负责一个行业的纳税评估，依托行业评估模型、风险预警指标、第三方涉税信息进行评估，评估发现纳税人涉嫌偷、逃、骗税的，移交税务稽查处理。（四）坚持“以人为本”理念，健全激励机制，培养税源专业化管理人才队伍实施税源专业化管理必须以专业化人才队伍作保障。而现实是，在多年的“分户到人、各事统管“的税收管理员制度下，税收管理员什么都会一点，什么都不精。这与税源专业化管理强调“专精尖”，要求税收管理员都能在某个岗位独当一面的要求相比确实有差距。但我们也应该看到，专业化管理对人才素质的要求远远比全能型的税收管理员制度要求低。在专业化管理与专业化人才队伍之间，应该是先有专业化管