上海廉租住房供应的市场化机制研究.doc

上海廉租住房供应的市场化机制研究杨华凯摘要与告白 上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划（2008-2012）提出，到2012年底上海廉租住房受益家庭新增不少于10万户，累计廉租受益家庭达到13万户。围绕实现这一工作目标，本文在剖析本市现行廉租住房供应机制运行中日益暴露出的租金补贴标准严重滞后于市场、缺乏专门的廉租服务机构、政府统包“政企分开”等种种局限的基础上，指出，探索建立本市廉租住房供应的市场化机制是当前经济发展新形势下的迫切需要，必须开阔思路、解放思想、转变观点。基本思路是，倡导企业回报社会和参与社会公共服务的积极性，培育企业作为廉租住房的供应主体；构筑廉租住房服务公共平台、制定规则指导企业运行；拓展市场化廉租住房筹建渠道，发挥市场配置资源的有效性，以逐步实现由现行政府统包的单一方式向政府为主、企业参与，社会各方共同参与的多元化、市场化供应方式转变。住房问题是重要的民生问题之一。党的“十七”大提出把改善群众居住条件、解决城市低收入家庭住房困难作为房地产业发展的根本目的和城市住房制度改革的重要内容。2007年8月国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见（国发200724号），明确要求加快建立健全以廉租住房制度为重点，多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。同年，上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划（2008-2012）出台，规划要求到2012年底，廉租住房受益家庭将新增不少于10万户，累计廉租受益家庭达到13万户。围绕实现这一目标，本研究从可持续发展的角度提出：适时调整现行廉租住房供应机制，建立廉租住房服务公共平台，培育企业作为廉租住房的供应主体，发挥企业参与社会公共服务的积极性，发挥市场配置资源的有效性，逐步建立廉租住房的市场化供应机制的思路和建议。一、对上海廉租住房现行供应机制的反思住房解困一直是困扰上海城市建设和社会发展的瓶颈。1987年至1999年，历时12年的住房解困不仅成功地解决了中心城区人均居住面积4平方米以下的住房困难问题，而且也积累了解决住房困难问题的丰富经验，为探索建立上海廉租住房制度奠定了良好的基础。1、上海廉租住房制度的实施上海廉租住房制度在全国起步较早。1999年4月市建设党委、市建委批准成立上海市廉租住房管理办公室，着手研究制定最低收入家庭廉租住房的政策与实施计划；同年8月市解困办和市民政部门在全市14个区、108个街道展开了对最低收入住房困难家庭的摸底调查；2000年9月市政府批转上海市城镇廉租住房试行办法（简称试行办法），随后市房地局出台上海市城镇廉租住房试点实施意见（简称实施意见）。自此，上海廉租住房制度正式启动。按照试行办法及实施意见，首先在长宁、闸北两区进行廉租试点，随后徐汇、杨浦等8个区也加入试点。到2001年底，廉租住房制度在上海全市范围推行。据市房地资源局的统计数据，截至2007年底，本市经审核符合廉租条件的家庭有30431户，落实廉租的家庭共30254户（见表）。表：上海市廉租住房供应情况一览表（摘自市房地资源网）期间累计数当年数核定户数廉租户数受益比例廉租户数实屋配租租金配租租金配租占廉租总户数比例至2005年6月底169701535390.47%153532901506398.11%2005年7-12月185271807497.55%272121270099.23%2006年1-6月210062014095.88%206626204098.74%2006年6-12月241612239792.70%225737222098.36%2007年1-6月255202439495.59%199715198299.25%2007年6-12月304313025499.42%586018584299.69%合 计302544072984798.65%2、上海廉租住房的现行供应模式上海廉租住房制度的推行，为解决城市最低收入家庭的住房问题提供了一种有效的模式。这种模式就是由市、区、街道三级机构组成廉租管理网络，按照民政低保和居住困难的“双困”标准复核廉租条件，以租金补贴为主、实物配租为辅实施廉租的方式。其中，市、区、街道三级机构组成的廉租管理网络承担着制定政策、核定对象、筹措廉租资金和房源，与核定的廉租对象签署租赁协议等全部职责。我们用图来描述这种模式。政府主管部门市区街道三级机构廉租办筹集资金筹集房源廉租对象（核定）对象审核定期复核签署廉租房租赁协议退出廉租停止补贴未通过通过图1：上海市廉租住房现行供应模式3上海廉租住房现行供应机制的局限性如图所示的现行廉租住房供应机制为上海市解决最低收入家庭的住房困难作出了积极的贡献。但是，随着住房保障制度的进一步深化和廉租住房供需步伐的加快，现行供应模式的局限性日渐显现出来。主要表现为： （1）廉租租金补贴标准严重滞后于市场租金标准，补贴资金难以实现改善居住困难的目的。租金补贴是上海廉租模式的一大特点。从表1数据可见，至2007年底累计落实廉租的30254户家庭中，以租金补贴方式解决居住困难的有29847户，租金补贴的廉租家庭占廉租总户数的比例高达98.65%。但是，本研究发现，租金补贴的最大弊端在于，补贴标准严重滞后于同期市场租金标准。据对全市租金补贴标准的调查，上海市廉租租金补贴主要有两个阶段的标准：2000年廉租实时之初，按照每平方米40元的标准进行租金补贴；2007年9月后调整为分区域按每平方米3262元的标准进行补贴，其中9个中心城区和浦东新区的补贴标准为每平方米62元，闵行、宝山、嘉定为每平方米50元，其它6个区县为每平方米32元。与同期房屋市场租赁价格相比，差距十分明显。 图2 廉租补贴与同期房屋市场租赁价对比图示图2以中心城区三口之家的廉租家庭为例，对租金补贴和市场房屋租赁价格进行比较。2000年该廉租家庭按照21平方米补差面积可以拿到的租金补贴是每月360元（人均居住面积由4平方米补至9平方米），同期市场上居住面积在21平方米左右的小户型房屋的房租约需要600-700元。到2007年9月，该户的租金补贴调整为每月620元（补差面积不足10平方米的按10平方米计），同期相同面积的房屋市场租赁价格约每月1500-1600元。同一时期市场的房屋租赁价格几乎是廉租租金补贴标准的2倍甚至超过2倍。从2000年到2007年的8年间，廉租租金补贴标准仅仅微调，而房屋市场租赁价格却上涨了1.5倍。两者差距甚大，廉租家庭持租金补贴是不可能从市场租到房屋的。由此推断，上海市至2007年底累计租金补贴的29847户廉租家庭中，有相当比例的廉租家庭很可能因此并未能真正租到房，因此，补贴租金难以实现改善居住困难的目的。（2）没有专门的廉租服务机构，绝大多数廉租户无法用少量的补贴资金实现改善居住条件的目的。缺少廉租租赁服务的专门机构，也是影响廉租落实的一个重要因素。前已述及，由于租金补贴不够租房，廉租家庭租房往往需要再加上原住房（出租或出售）的处置收益。而现行操作中并没有设置 为廉租家庭提供租赁服务的专门机构，廉租家庭只能自行与中介机构交涉，完成出租（原房）租赁（新房）的多次手续后才可能实现廉租。更何况，申请廉租是因为居住困难，廉租家庭也不可能在一套自住房外另有住房，因此，也无处腾挪来先处置原住房。凡此种种往往使得廉租家庭避繁就简，并未能将少量的补贴资金用来实现改善居住条件的目的。（3）政府统包体制有违政府行政体制改革“政企分开”的原则，且不利于制度的监管。市、区、街道三级廉租管理网络是上海市廉租住房制度的管理特点。这个管理网络承载了实施廉租的全部职责，在建立廉租住房制度初期有效地推进了廉租的实施。但是，随着住房制度改革的不断深化和市场经济下房地产市场的发展，这种完全由政府部门统包操办的弊端也不断暴露出来。主要表现在：由三级政府部门包揽廉租全过程的制度设计，违背了“政企分开”的管理原则，其“裁判员”与“运动员”的双重身份也不利于政府部门对廉租的监管；在这种管理模式下，廉租资金主要源于财政专项资金（如公积金增值收益等），廉租房屋也主要是腾退公房。这种方式不仅单一，且随意性较大、筹措量也有限。至2007年底累计实现廉租的仅3万余户，尚不及全市城镇居民总户数430余万户的百分之一（据上海统计年鉴（2008）。按照上海市解决城市最低收入住房困难发展规划（2008-2012年），未来五年上海市廉租家庭新增10万户，且按照以实际的房屋和土地支持为主、货币补偿为辅助的住房保障要求，实物配租比例也要提高到2030%，对住房的需求量必然大大增加。现行政府统包方式是很难确保未来五年廉租住房目标的实现。现行供应方式的局限性，究其原因还在于对廉租的认识和对廉租制度设计已落后现实需求。长期以来，廉租住房属于政府公共服务与社会保障范畴的观念深入人心，因此理所当然的认为廉租住房的供应应由政府主导、政府部门全盘包办。市场机制被排除在外，非政府机构如社会企业自然也被排除在廉租范畴之外了。受观念的指导，廉租制度的设计也相应滞后，如租金补贴标准缺乏与市场租金挂钩的动态调整机制、没有建立专门的廉租租赁“绿色通道”等等。凡此种种都使得廉租家庭拿到租金补贴后无法实现市场租房。我们认为，这种状况如不及时改变，至2012年解决廉租住房居住困难的目标将难以实现。二、建立上海廉租住房供应的市场化机制的思路为进一步完善上海市廉租住房的供应制度，本研究提出建立廉租住房市场化供应机制的思路。1.廉租住房市场化供应机制的内涵“廉租住房市场化供应机制”，是指由经市、区两级政府的廉租主管部门认定的专门机构（企业），以市场化方式筹集廉租住房，按照政府制定的廉租政策和租赁指导价格，通过特定的廉租住房租赁服务平台，为经核定的廉租对象提供廉租住房租赁服务的运行机制。廉租住房市场化供应机制的核心是要构建一个廉租住房租赁的服务平台，并由这个平台将参与廉租的政府部门、专门机构及廉租对象等多个主体有机地联结在一起，自上而下互动运行实施廉租。廉租住房租赁服务平台实质上是一个汇集了各方信息，并能提供数据服务的廉租信息系统，可将其视作全市房地产交易信息系统的一个子系统。系统数据适时调整、动态更新、定期统计。参与各方通过这个平台实现信息互通，联动操作。 2廉租住房市场化供应机制的运行模式设计按照上述设想，笔者设计了上海廉租住房市场化供应模式，见图3。筹集资金筹集房源对象审核专门机构（企业） （）政策指导指导价格对象发布廉租住房租赁服务平台门店门店门店房租补贴政府主管部门（市区廉租办）签署廉租房租赁协议政策指导运作监管廉租对象（核定）（）退出廉租或转为市场租赁定期复核供房选房未通过通过图3：上海市廉租住房市场化供应模式 从图3可见，廉租住房的市场化供应机制是由一个廉租住房租赁服务平台联结着两个主体-政府主管部门、专门机构（企业）和一个客体-廉租对象，相辅相成共同实现廉租住房的市场化供应。如果用一个形象的比喻来阐释，笔者认为：政府主管部门（如市、区廉租办）是整个机制的“大脑”，负责制定规则，指导和监管机制运行，包括制定廉租政策，核定廉租对象，调整租金补贴标准，调整租赁指导价格和定期发布廉租名单等。廉租住房租赁服务平台是整个机制的“心脏”，这个廉租信息系统汇聚所有廉租数据，承担着为两个主体提供“血液”动力的功能。同时，政府部门相关政策，信息的发布和专门机构（企业）廉租服务信息的反馈也源源不断地促进“心脏造血”，支撑着平台运行。专门机构是经政府主管部门认定的企业，承担具体操作，是整个机制的“两只手”。专门机构的一只手从市场上筹资，筹措结果发布在租赁服务平台上提供廉租家庭选择；另一只手则根据租赁服务平台上的各项信息（如政策、房源、价格、廉租名单等），为廉租对象提供租赁服务，包括房源匹配，签署廉租租赁协议，代办理廉租与退租手续等。租赁服务具体由专门机构分布在全市的众多门店（“手指”）完成。政府给予的补贴租金用作房租，可按租赁协议直接支付给廉租房业主。廉租对象是整个机制的客体，通过租赁服务平台了解廉租政策，寻找适住房屋，最后与专门机构（企业）签署租赁（退租）协议。简单地说，廉租住房市场化供应机制就是“手”（专门机构）在“大脑”（政府主管部门）的指挥下，依靠“血液”（廉租住房租赁服务平台）提供的动力支持，以市场化方式为廉租筹集资金和房屋，并为廉租对象提供房屋租赁（退租）服务。 3廉租住房市场化供应机制与现行供应模式的比较比较图1与图3两种廉租住房供应模式，主要有三方面的不同： （1）廉租住房与资金的筹措主体，由政府转为企业。现行供应模式中，廉租住房与资金的筹措完全由政府部门统一包办，往往由于政府部门在动员社会力量和调动社会资源上的局限性导致其筹措的局限性。而企业作为市场经济的主体，在动员社会力量和调动社会资源方面与生具有灵活性、多样性和创新性的优势便于筹房筹资。这种优势表现在：一方面企业参与市场经济活动的方式灵活，筹资筹房方式多、渠道多。如筹资可以自有资金、也可以融资；筹房可以收购二手房、也可购买新建房源、甚或为政府代建廉租房等。另一方面，企业自主经营，对市场供需变化极其敏感，有条件也有能力将廉租住房需求与住房市场供需状况结合在一起互动操作。如在市场低迷时，可以低价收购市场余房储作廉租备用房源；在市场高扬时，又可将暂不需要的空置廉租储备房源适时市场租赁，并以租赁收益贴补服务廉租的成本，促进资金的循环利用和房源的高效使用。只要政府制定相应政策，善加引导，是完全可以发挥企业的市场优势来为廉租筹房筹资的。（2）政府提供的廉租补贴，由直接提供补贴廉租对象调整为间接补贴。现行廉租补贴方式是将廉租租金直接支付廉租对象，再由廉租对象持币租房。前已述及，这种方式往往因为租金不够或手续繁杂，廉租家庭并未能租房。而建立廉租住房的市场化供应机制后，政府主管部门定期将租金补贴划拨到专门机构（企业），专门机构（企业）只要核对租赁服务平台上的廉租名单，在廉租家庭选定廉租住房后，将租金补贴直接抵作廉租房租即可。这样做，确保了将租金补贴真正用于租房。同时，间接补贴也使得廉租退租方式简单、灵活。由于租金补贴是掌控在政府主管部门和专门机构（企业）手中，一旦该廉租家庭的收入水平超过了廉租条件需停止廉租时，无需该户迁出原住房，而只要政府主管部门和专门机构（企业）停止支付租金补贴，将其廉租租赁转为市场租赁，由该户自行承担房租即可退租。间接补贴方式同时提高了廉租租赁与退租的效率。（3）由政府直接操作转为政府指导、企业操作。由政府直接操作转为政府指导、企业操作是符合“决策、监管、运作”相分离的组织机构建设原则的。这种转变有利于政府部门集中精力更好的制定政策；加强指导和监管，也有利于发挥企业市场运作的优势，建立廉租房源的新的筹措机制。信息化的廉租服务平台是政府连接决策、监管和运作的有效通道。一方面，政府定期公布廉租政策，公示廉租名单，公布房源信息，指导监管廉租运行。另一方面，企业在上述框架内操作后，将廉租实施情况及时反馈至廉租服务平台，通过系统汇总统计后，能为政府主管部门及时提供决策依据，有助于政府主管部门政策调整。两方面相辅相成共同推进廉租运行。三、建立上海市廉租住房市场化供应机制的建议探索建立具有中国特色上海特点的廉租住房供应机制是当前经济发展新形势下的迫切需要。为加快廉租住房市场化供应新机制的建立，提出如下对策和建议：1解放思想、转变观念思想观念的转变是决定廉租住房供应机制转变的关键。改革开放之前，我国实行福利性的住房供应体制，住房供应政府统包。政府投资、无偿分配。政府由此背上了沉重的经济包袱，住房困难问题却没有得到根本解决。改革开放打破了人们的思想禁锢，住房制度改革进一步把“住房困难”从传统的住房供应模式中解放了出来。时至今日，上海的住房困难虽然已经不再是“天字第一号”问题，但是，随着经济的发展和家庭住房条件的提高，仍有相当一部分低收入家庭的住房条件没有得到改善。新中国成立快60年了，他们仍住在破旧、拥挤的旧式房屋中。这种状况，与上海国际化大都市形象格格不入。究其原因，根本的问题仍然是政府统包的供应机制已满足不了与日俱增的困难家庭的住房需求。笔者认为，探索解决低收入家庭住房困难必须进一步开阔思路、解放思想、转变观点。时代在前进、社会在进步，解决低收入家庭住房问题的方式也必须与时俱进。基本思路是，由政府统包的单一方式向政府为主、企业参与，社会各方共同努力的多元化方式转变，更多更好地利用市场机制，发挥市场化资源配置的优势。2培育企业的社会责任，倡导企业对社会的回报企业的社会责任，是指企业在创造产品（商品）和追求利润的同时，兼顾除股东以外相关人利益的承诺。是企业为改善利益相关人的生活质量、环境质量所作的贡献。传统观念认为：企业是一个经济实体，企业的活动就是追求利润，向社会提供产品和服务，向股东贡献丰厚的回报。随着社会的进步，这种观念受到了挑战。二十世纪末（1999年），联合国发起了一场“全球契约”活动，主旨是要求企业承担起社会责任，在尊重人权、劳工标准、保护环境和扶困济贫等方面有所作为。其中一项内容就是要改善社会贫困阶层的生活环境和生活质量。活动开展以来，有几千家世界知名大企业集团加盟了“全球契约”。2005年12月，全球契约峰会在中国召开，中国有50多家企业也加入契约。培育企业的社会责任是顺应社会文明进步的需要，也是建设和谐社会的需要。房地产开发企业是以土地资源消耗为主的企业。企业创造利润的过程，本质上是耗散社会公共的基础性资源-土地资源所产生利益的过程。企业开发规模越大，获利越多，占有的土地资源也就越多，对与土地资源有关的相关社会利益的影响也就越大。虽然，企业在获取土地资源时缴纳了一部分税费，但是在我国目前的资源配置制度下，企业获取资源的代价总体上是低廉的。因此，房地产开发项目的利润率往往远高于社会平均利润率。倡导企业承担社会责任，就是提倡企业在获取的利润中再拿出一部分反馈社会，或者用于社会慈善事业，或者用于社会保障事业。本文提倡，有一定经济实力的房地产开发经营企业都要把承担社会责任作为企业的应尽义务，积极投身于社会廉租住房的建设和供应事业，为上海乃至中国的住房保障的建设作出贡献。当然，政府也要为企业搭建相应的平台，使企业有用武之地。政府还应该为积极承担社会责任的企业评奖论功，大力表彰，发扬光大，使之蔚然成风。3构筑廉租住房供应的市场化运作平台，制定运作规则构筑廉租住房的市场化运作平台是廉租住房供应市场化机制的关键。按照本研究提出的市场化供应机制的模式，构筑廉租住房供应市场化运作平台应包括以下内容：（1）界定廉租住房市场化供应机制中各主体的资格、职能、作用。廉租住房市场化供应机制不同于政府供应机制的关键之处在于转变政府职能、引进了社会化的供应主体。本研究认为，必须对市场化供应机制中各方主体资格、职能、作用做出明确界定。如政府部门转变了职能后，其职能是什么？作用如何？参与廉租住房房源供应的企业的资格如何？职能是什么？等等。只有明确界定了各主体的资格、职能及其在机制中的作用，才能做到各司其职、各负其责。（2）设定廉租住房市场化供应机制运作的程序。程序是规范各主体如何发挥职能的规则，无规矩难以成方圆。本研究认为，应对政府、企业以及廉租对象在市场化供应机制中各自所起的行为作出规定，并严格遵守。（3）制定相应的政策法规。建立廉租住房供应的市场化机制是对原有政府供应机制的创新、补充和完善，如果实施，涉及一系列政策法规的制定、修订和完善。如为鼓励企业参与廉租住房的建设供应，必须制定相应的鼓励政策；为规范企业在供应廉租住房中的行为，必须制定有关的监管办法等等。4拓展市场化筹建渠道，确保廉租住