上海旧区改造和房地产发展三十年.doc

上海旧区改造和房地产发展三十年 张泓铭 顾建发2008-6-15上海旧区改造和房地产发展三十年，是上海改革开放的重要方面，见证了上海改革开放的巨大成果。一、取得辉煌成就的三十年（一）关于旧区改造旧区改造是指，为了创造城市良好的发展环境，有计划地、成片地改造城市的旧建筑、旧设施和旧产业，建立新建筑、新设施和新产业的一项全方位的社会活动。动拆迁是指，为了改善市民的居住条件，或是为了进行基础设施建设，或是为了产业调整的需要，拆除住宅、产业用房或其他建筑物，并予以重新安置的一项综合性工作。旧区改造同动拆迁之间有密切的关系，旧区改造必须进行成规模的动拆迁，动拆迁是旧区改造的前期工作，两者往往紧密联系在一起（动拆迁也可能与旧区改造无关）。鉴于动拆迁是旧区改造的前期工作，是旧区改造的领头指标和象征性指标，因此，动拆迁是旧区改造的题中应有之义。近三十年来，上海旧区改造经过了三个发展阶段。第一阶段，1979年1991年的快速发展阶段。这一阶段十二年中，上海共拆除各类建筑1038万平方米，包括住宅660万平方米，其中，棚户简屋143万平方米，非居住房屋378万平方米。年均拆除80余万平方米，是1978年前29年年均数的4.95倍。这一阶段快速发展的原因是：首先，“文化革命”结束后的拨乱反正，纠正了重积累轻消费的错误观念，使长期来上海人民改造城市的迫切愿望得以实施。其次， 1980年前后，邓小平连续两次关于住宅问题的谈话，导致1980年代中后期理论界对于城市土地和房屋商品属性的肯定。接着，国家在法规上明确了城市土地使用权可以有偿出让和转让，住房可以进入商品流通领域，使旧区改造的资金有了市场化的来源。第二阶段，1992年2003年的超常规发展阶段。这一阶段十二年中，上海共拆除各类建筑4834万平方米，包括住宅3631万平方米，其中，棚户简屋366万平方米；非居住房屋1204万平方米。拆迁量大大超过第一阶段，十二年年均拆除旧房量是前十三年年均数的5.04倍。这一阶段超常规发展的原因是：首先，1992年邓小平同志南巡，阐发了关于“发展是硬道理”、“社会主义也可以搞市场经济”的伟大思想，得到全民的拥护，由此在全国兴起了改革开放的高潮，上海的社会经济发展、旧区改造和动拆迁同时驶入了加速车道。其次，1990年代初，上海市实行下放事权的行政管理改革，实施“两级政府、三级管理”，将许多权力交给了区县政府，极大地鼓励了各区县进行旧区改造的积极性。三是，1996年的中共上海市委第六届党代会作出了加快实施旧区改造的决定，提出要在世纪末完成对于365万平方米危（险）、棚（户）、简屋的改造任务，成为各区县政府进行旧区改造的强大动力。第三阶段，20042007年数量和困难并进的发展阶段。这一阶段四年中，上海共拆除各类建筑3735 万平方米，包括住宅2422万平方米。年均拆除的量甚至超过了第二阶段，但是遇到了前所未有的困难，发展并不顺利。其原因是：首先，上海旧区大规模改造的历史任务相当繁重，从数量上看，需要改造的二级以下旧里（旧式里弄）和危棚简屋还有1000多万平方米，约为前两个发展阶段二十四年完成改造量的20%；从难度看，前二十四年把相对容易改造的街区改造了，留下了很多难啃的“硬骨头”。其次，中国（上海）世博会在2010举行，要进行一系列的市政工程建设，需要拆除不少的旧街区，任务重、时间紧。第三其次，房地产市场价格在该期间快速上升，使动拆迁补偿安置遇到了前所未有的困难。经过了约三十年的努力，上海的旧区改造取得了巨大的成效。首先，推动城市面貌发生巨大的变化。表现在三个方面：其一，房屋建筑焕然一新。1978年，上海市区共有各类房屋建筑8653万平方米，相当一部分或是质量低下、或是房龄过高的房屋，无法正常使用。30年来，上海共拆除了8000多万平方米旧房（含1990年以后划归市区的原郊县建制镇）。到2007年，上海市区共有各类房屋55000多万平方米，约95%以上是近30年建造的。现在的上海，城市建筑不仅变新了、变高了，而且总体上也变好了、变美了、变壮观了。其二，城区绿化面积大幅度增长。1978年前，上海城区绿化面积之少，在全国也闻名。30年来，尤其是后15年，上海结合旧城改造以前所未有的力度进行绿化建设，取得了不俗的成就。2007年，上海人均公共绿地面积达到12平方米，是1978年的21.31倍；城市绿化覆盖率达到37.6%，森林覆盖率达到11.6%，达到国家园林城市标准。其三，城区环境污染得到了改善。经过30年的努力，上海内环线内已经消灭污染企业，市区环境质量有了很大的提高。2007年，全市区域月降尘平均值为8吨/平方公里；，污水处理能力达到558万吨/日，比1978年提高39倍；城市污水集中处理率达到73%。2007年，全年空气质量在优良以上的天数超过328天。其次，推动居民居住条件的大改善。30年来的旧区改造，对于改变上海市民居住难起到了重大的作用。旧区改造改善市民居住条件，有两个途径：一是，通过旧区改造和动拆迁，被动迁的居民住上了新房，直接改善了居住条件。二是，通过旧区改造和动拆迁腾出了土地，建造了大量的商品住房，为更多的居民改善住房创造了条件。到2007年，上海人均居住面积达到了16.5平方米，比1978年提高了3.67倍；住房成套率从1978年的32%，提高到2007年的94.7%。目前，上海中低和低收入家庭的住房条件，仍有待于继续改善。但是，总体而言，曾经闻名于世的上海住房难的老大难问题，得到了基本解决。为了表彰上海解决住房难的显著成就，1995年，联合国向上海市颁发了“人居奖”。再次，推动上海城市基础设施改造和发展。三十年来，上海城市基础设施取得令人难忘的成就，包括：（1）重大工程建设屡创佳绩。洋山港、浦东机场、长江隧桥、东海大桥等一大批世界级的基础设施相继或正在建成。（2）道路建设突飞猛进。内环高架、南北高架和延安路高架构成“申”字型高架路网，占中心城市道路面积5%，承担了城市20%的交通流量；2007年高速公路网通车里程达到635公里。（3）轨道交通建设取得重大突破。已建成通车的轨道交通线路9条，计262.83公里，即将建成5条，计500公里以上。等等。以上成就的取得，同旧区改造提供空间和其他条件密切相关。最后，促进了上海产业结构的调整。1990年代前期，上海市委、市府决定对上海产业结构进行战略性调整，产业发展的重点采取“三、二、一”顺序的方针，大力发展第三产业。然而，当时上海用地和房屋结构是不适应上述要求的。三十年来，尤其是1990年代大规模的旧区改造，使上海产业用地和房屋结构发生了巨大的变化，商业服务用地和交通用地面积大幅度上升。市区第三产业用房，由1978年的1993万平方米增加到2007年的11812万平方米，增长4.93倍；第三产业用房占市区非居住用房的比例，从1978年的43.94%，增加到2007年的56.75%。同期，上海第三产业增加值占全市GDP的比重，由31.9%，提高到51.9%，整整提高了20个百分点。（二）关于房地产发展房地产是指土地、建筑物及固着在土地、建筑物上不可分离的部分及其附带的各种权益。在改革开放前，房地产发展主要表现为住宅的建设和分配；改革开放后，房地产发展主要表现房地产品、房地产市场和房地产业的发展。近三十年来，上海房地产发展经过了三个发展阶段。第一阶段，19781986年的计划为主、市场为辅的发展阶段。 1980年代上半期，上海的房地产发展总体上处于萌芽状态，远没有形成规模。究其原因，主要是计划经济与市场经济的关系没有理顺，“计划经济为主，市场调节为铺”的观念占据着统治地位。尤为重要的是，当时的主导思想认为，市场调节仅适用于大量、分散、价值较低的不重要商品的生产经营。由于房地产商品具有价值高、长期使用的特点，它是否适用于市场调节，许多人对此抱有疑虑。因此，房地产业和其他产业相比，更加受到计划经济的制约，发展速度缓慢。截止1978年底，以开发商品房为主要对象的房地产开发企业只有寥寥几户，担当房地产市场中介服务的企业几乎没有；以商品住房（包括侨汇房）的开发建设而言，1978-1986年仅竣工了103.6万平方米，仅占同期全部住房竣工量的2.95%。第二阶段，19871991年的计划经济与市场经济并重的发展阶段。1987年，党的十三大报告肯定了社会主义商品经济的理论和社会主义市场体系，并指出：“房地产市场是社会主义市场体系的重要组成部分”，从而极大地推动了房地产业的发展。1988年10月，上海虹桥地区26号地块第一次顺利地实现对外商的批租，从而拉开了土地批租的帷幕。与此同时，房地产开发企业也开始不断出现。1987年，上海市政府允许每个区成立一家专营侨汇房的房地产开发公司；1988年又组建了全国第一家股份制房地产企业上海兴业房地产股份有限公司，并成功上市。截止1991年，上海市已有房地产开发企业94家，其中中资企业72家，中外合资和外商独资22家，成为1949年以后上海历史上第一波房地产企业设立高峰。以商品住房的开发建设而言，1987-1991年竣工272.0万平方米，占同期全部住房竣工量的12.19%。第三阶段，1992年开始的具有明显市场经济特征的发展阶段。1992年春，小平同志南巡讲话以后，建立社会主义市场经济体制已成为全党全国的一致共识。与此同时，浦东开发开放进入实质性的启动阶段。从此以后，上海经济进入了一轮高速增长期，上海房地产也开始了长达十多年的全面发展期和高涨期。如，房地产开发企业数量，2007年末发展到2300户，是1991年的24.5倍；房地产完成投资额，2007年为1307.53亿元，是1991年的27.4倍；商品房的竣工量，2007年为3380.12万平方米，是1991年的52倍。三十年来，上海房地产发展取得了巨大的成效。这可以从以下四个角度进行描述：首先，从产品发展的角度看，房地产品得到了极大的丰富和提高。其中，房地产品种，从过去单纯的住宅拓展到办公大楼、商厦、工业厂房等，实现了品种的全覆盖；其中的住宅，从原先以多层为主发展到高层、小高层、多层和低密度建筑的全覆盖；以技术水平和建筑档次而言，实现了中低、中高和高、超高水平的全覆盖，形成一批新的上海标志性建筑。其次，从市场发展的角度看，交易从无到有，日趋繁荣和成熟。表现为：房地产交易金额，从起点1986年的0.15亿元，增长到2007年的3089.35亿元，年均增长60.48%，在房地产交易量中，二手房交易占全部房屋交易量的比重，从1978年的几乎为零，到2007年占35.03%。 再次，从产业发展的角度看，房地产业链条从无到有，日趋完整。目前的上海房地产业从结构上看，已经形成一个比较完整的产业链，包括为生产、流通、消费服务的一系列企业，基本到位没有明显缺项，在国内处于相对领先的地位。尤其在为流通和消费服务的企业形态和服务品种方面，正在开中国风气之先。比如，结合全球卫星定位系统和互联网形成全国性的房地产信息集成服务；结合典当、小额放贷、抵押为一体的民间融资服务；为交易双方直接成交提供资金安全保障的服务；私募基金方式为房地产投资服务；房地产资产管理服务等。最后，从上海经济结构的角度看，房地产业已经成为上海经济的支柱产业。三十年来房地产业增加值在全市GDP比重不断上升，1978年仅为0.12%，到2000年首次超过5%的支柱产业临界值，2007年已经达到6.6%，稳定占据支柱产业的地位，为上海经济发展作出了重要贡献。二、旧区改造和房地产发展的成功经验（一）旧区改造方面上海旧区改造三十年，有许多经验可以总结，主要有三条。首先，牢牢抓住解决“住房难”这一民生重点，结合市政建设和经济发展两个方面的需要。改革开放前后，上海的旧区改造任务极其繁重，是摆在上海面前的重大挑战。到底低如何开展，似乎无从下手。现在回顾起来，实际上是抓住了当时人民群众最直接、最迫切需要解决的问题，即住房难尤其是生活在最艰难条件下的棚户区住房难。因此，在“九五”期间，以市委的名义提出了著名的“365（即改造365万平方米棚户区）”计划，克服困难如期完成；到了“十五”、“十一五”期间，又分别提出了以“二级以下旧里（即包括棚户区和较差居住区）”为重点的旧区改造计划，并顺利完成。抓住了当时人民群众最直接、最迫切需要解决的问题，就得到人民群众的忠心拥护，使旧区改造得以顺利开展。同时，结合市政建设和经济发展的需要，使各方面的要求得以兼顾，推动上海全方位的发展。其次，充分运用市场经济机制，从根本上克服了长期困惑上海旧区改造的资金难题。1978年，上海亟竭需改造的“二级以下旧里”有9000多万平方米。按照当时旧区改造的成本计算，约需要改造资金100多亿，而当年的上海整个建筑业的投资仅为3.57亿元，用于旧区改造资金更是车水杯薪。资金问题，成为改革开放前后上海旧区改造的最大难题。1980年代前期，曾经通过企业改革的利润留成途径，发动企业建造住宅，一定程度上缓解了旧区改造的资金难题。但是，这种缓解是以改善本企业员工居住难为导向，对于上海全面的旧区改造资金难题并未根本解决。直至1990年代初，在确认了城市土地、房屋的商品性质及向社会主义市场经济体制的转变，上海才能通过向国内外房地产商有偿出让土地，获得两个100亿，即约100亿美元和约100亿人民币，合计约1000亿人民币，成为上海旧区改造宝贵的资金初始来源，并由此开始了旧区改造可持续发展和良性循环。再次，必须不断创新政策，破解不同时期旧区改造中的具体难题。 运用市场经济体制，根本上克服旧区改造的资金难题，并不意味着什么问题都解决了。其实在不同时期，还有着当时具体的困难需要克服。三十年来，上海不断创新政策，对这些难题一一予以破解。在1990年代初，为吸引外资大规模参与，允许外资进入成片、成街坊改造，并予以一定程度的经济优惠和保证。如上海市虹口区虹镇老街是上海名列前茅的大型棚户区，是压在虹口区甚至上海市政府心头的一块大石头。它的改造，就是采取此种方式得以顺利开始。在新世纪初，上海市动迁成本越来越高，为鼓励各方参与旧区改造，规定对旧式里弄房屋建筑面积超过70%的地块，免除土地使用权出让金等费用，以便开发商将免除的费用用于动迁补偿安置等。这样，既鼓励了房地产商参与旧区改造的积极性，又鼓励了居民接受旧区改造的积极性。（二）房地产方面上海房地产发展三十年，也有许多经验。这些经验大部分同全国具有共同之处，如以土地商品化为主要突破口、充分运用社会主义市场经济体制等，比较有上海特色的主要有三条。首先，紧紧抓住住房改革，是上海住房市场飞速发展的关键。从上世纪80年代开始，中国的住房改革逐步展开。但是，1980年代的住房改革进程并不顺利，上海的情况也是如此。1991年，上海颁布了上海市住房制度改革实施方案，1995年，上海颁布了至本世纪末上海市深化住房制度改革的规划。两项文件的主要内容为：推行和完善住房公积金、公有住房租金改革和购买、出售公有住房。其中：公积金制度为住房消费提供了一个金融通道，为住房市场化创造了重要的金融条件；公有住房租金改革为理顺住房价格提供了阶梯，为住房市场化提供了积极的价格信号；购买、出售公有住房办法，扩大了住房的商品化比例，直接把一批住房推入市场。上海的这些改革在全国领先并取得了成功，成为后来大步走向住房市场化的思想、制度和物质准备。1998年，上海颁布了进一步深化本市城镇住房制度改革的若干意见，对住房分配制度、住房公积金和职工住房补贴制度、和住房金融配套等作了规定。由此，上海的住房改革取得了决定性胜利，成为住房市场率先飞速发展的关键。其次，完整地打通新住房和旧住房之间的经济联系，是上海住房市场飞速发展的得力措施。1998年以前，上海有相当数量的旧公房不独立成套，产权不能购买和出售。但是根据市场的实际情况来看，它们的使用权具有市场需要和价值，如果把它们推向市场，不仅对于居民盘活资产改善居住条件，而且对于住房市场化具有重要意义。因此，1998年上海果断地调整政策，在不影响旧公房既有产权的前提下，允许它们的使用权在上海市场流通。至此，上海的全部旧公房无论是产权或是使用权全部纳入了市场流通，可上市交易。这在国内是个首创，对于加快推动上海住房的全面市场化，是一项及其得力的措施。再次，地方政府在维护房地产市场稳定中，必要也应该有所作为。对于中国房地产市场包括地方房地产市场的经济调节手段，比如利率、税收、行政收费等，基本上都掌握在中央管理部门手中，地方政府要发挥作用有一定的局限性。但是，这不等于地方政府无所作为。上海地方政府在运用经济和行政手段调节房地产市场方面做了一些尝试，也取得了某些成效。比如，1990年代中后期，上海的房地产企业，普遍遇到了中国宏观紧缩调控和东南亚金融危机双重冲击，市场销售冷清，企业房源积压严重，基金链可能断裂，企业面临破产。上海通过灵活的收费等政策安排，避免了一些企业的危机，保护了在市场经济起步不久的上海房地产业，使之在世纪之交重新获得了生机。三、问题探讨及对策设想 (一）旧区改造方面若干年来，上海旧区改造存在的最大矛盾是，一方面改造的需要依然很迫切；另一方面动拆迁工作进展缓慢，严重地阻挡着旧区改造的顺利开展。其中，包含五个主要问题。 问题一，旧区改造的公益性质有待确认。旧区改造往往需要拆除旧的建筑物，涉及城市中机构和个人的房屋的动拆迁。上海自大规模实施旧区改造以来，动拆迁尤其是涉及居民个人的动拆迁，一直是一个难题。2007年颁布的物权法规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”由于该法明确提出了“公共利益”问题，就使本已复杂的旧区改造及其动拆迁，遇到了一个需要优先解决的基础性问题，否则，旧区改造及其动拆迁就师出无名，根本无从下手。一年多来，各方面都在等待权威的解释，在一定程度上贻误了上海旧区改造及其动拆迁的进程。问题二，改造地块原居民异地安置阻力大。上世纪90年代以前，旧区改造基本采用原拆原建、居民就地回搬的方式，得到市民的支持改造相当顺利。1990年代以后，逐步扩大以至于基本采用异地甚至大跨度转移安置的方式，阻力愈来愈大，成为旧区改造和动拆迁中的重大障碍。为何原居民排斥异地甚至大跨度转移呢？除了故居难离的乡土情结以外，主要是生存环境将面临突变，包括交通出行条件的改变、经济收入来源环境的改变、教育保健环境的改变，等等。但是，如果旧区改造居民全部回搬，则旧区改造所要达到的诸多目的就要放弃，事实上也不可能。原地和异地安置，处于两难境地。问题三，旧区改造中土地出安排程序欠妥。旧区改造耗资巨大，政府限于财力，往往通过毛地出让引入开发商预先出资，政府有了资金后委托拆迁公司进行动拆迁，拆迁完成后再交给开发商可以建房的熟地。这种思路在住房市场稳定时期，取得过比较好的效果。但是，当住房价格快速上升和房源短缺时，被动迁人要求补偿安置的费用大幅上升，而政府无法满足，就使政府就处于尴尬的地位。如满足被动迁人要求，原定的土地出让金不敷开支，如不满足被动迁人要求，则动拆迁迟迟无法推进，无法向开发商交地。许多情况下，由受让土地的开发商直接面对被动迁人洽商，其中，前后执行标准不一、引起矛盾和反复，最后的结局是，政府、开发商、被动迁人、动拆迁公司谁也不满意。问题四，动拆迁补偿安置方式费用选用界定的摇摆。20世纪90年代，不明确上海旧区改造中动拆迁补偿安置方式，主要以居民家庭户籍人口计量为主，就是通常所说的“数人头”安置方式。进入21世纪，政策规定以住房价值为基础的安置为主，就是通常所说的“数砖头”的安置方式，这是一种进步。但是，“数砖头”方式排斥了户籍人口，在实施中遇到了较大的阻力。在近几年的实践中，为了对一些项目抢时间、赶进度，并未坚持 “数砖头”的正确方式，而对户籍人口的要求进行了不必要的让步，并迅速在全市流行。其结果是，户籍人口的流弊纷纷出现，动拆迁的补偿安置成本迅速上升，各方不堪重负。 问题五，动拆迁过程和纠纷处理中，公平透明和法制原则遭到挑战。不可否认，多年来动拆迁工作中的公平、透明是不够的，以至于欺负老实人和无原则退让两个问题时有发生，动拆迁争议增多。在对待和处理中，或以不合理的退让解决，造成“会哭的孩子多吃奶”，为以后的动拆迁树立了不良范例；或又以过分强硬的手段解决，造成动拆迁后遗症愈来愈多，影响安定和谐。 此外，动拆迁货币补偿标准未考虑对于被动拆迁人的市场变化风险等问题，也是引起动拆迁困难和矛盾的重要问题。为顺利推动上海继续进行较大规模的旧区改造，推动上海经济的长期发展和社会和谐，根据理论要前进、实践可操作的原则，针对上述问题提出以下对策设想。第一，关于旧区改造的公益性问题，在肯定旧区改造终极公益的前提下，要确认小众公益和大众公益、直接公益和间接公益同终极公益的一致性。关于“公共利益”的界定，目前争论很大。有一种代表性的说法认为，“公共利益”的含义（大意）应该是：非特定的多数人可享有的确定的利益（王利民2008.5）。这种观点从学理上看，有某种合理性。但是，如果放到复杂的旧区改造和动拆迁事务中去考察，还需要进一步辩析。本报告认为，按照现实情况看，旧区改造一般是具有“终极公益”的性质。旧区改造的“终极公益”是指：在旧区改造中，或也可包括为小范围甚至一幢旧建筑物的拆除，或也可包括为大范围旧建筑物的拆除；只要通过合理的、合法的完整程序和手续；不管过程中是否涉及这种人或那种人公允的商业利益；只要在整体上、并在相当长的时期内，明显有利于一定区域内较多人群的利益，同时不妨碍当事人或相邻区域人群利益的这种行为，其性质都可以称之为“终极公益性”，或“泛公益性”，直接称之为“公益性”也无妨。旧区改造的“终极公益论”是解决旧区改造及其动拆迁的基本依据，政府应该理直气壮地持此观点。当然，这并不意味着旧区改造可以随意和粗糙，更不意味着可以以此为幌子，谋求个人和小团体的私利；恰恰相反，它需要规则、程序和谨慎来保证，其中至少包括决策的民主化和充分的公开性。恐怕，这是让旧区改造“终极公益”得以真正成立的关键。在旧区改造“终极公益论”的前提下，要将旧区改造的多种可能进行分类，明确它同公益之间的联系。一般而言可以从两种角度划分。以公益涉及的人群数量多少来分，可以分成小众公益和较大或大众的公益。比如，一栋危房（或小街、小区）的改造回搬，直接受益的是该栋房（或小街、小区）的居住者，同时，没有妨碍其他人的利益。这种情况，可以称之为小众公益。如果改造以后换成了新的用途，如新建了市政工程或学校等公众广泛受益的项目，而原居民不能回搬，经过合理的补偿安置分别住到了其他地方，也没有妨碍原居住者的利益。这种情况，可以称之为大众公益。以公益取得的途径来分，可以分成直接公益和间接公益。仍然拿前面的例子来讲，经改造以后居民回搬了，该栋房（或小街、小区）的原居住者直接受益。这种情况，可以称之为直接公益。如果改造以后换成了商业用途，如新建了商品住房、商业楼宇等，为小街、小区乃至更大区域的社会经济发展创造了更好的条件。这种情况，对于原居民而言可称之为间接公益，当然也是公共利益。按照上述分类，结合上海的实际情况，可以把一切旧区改造下的动拆迁项目纳入公共利益的范畴。包括以下三种类型：（1）旧区改造后，原居住者全部或大部回搬小众的直接公益。（2）旧区改造后，原地改变为纯公益项目，原居住者全部离开大众的直接公益，小众的间接公益。（3）旧区改造后，原地改变为纯商业项目，原居住者全部离开大众的间接公益，小众的间接公益。实际情况要比上述三种类型要复杂，三种类型之间大量交叉，但千变万化都不影响他们的公益性质。本报告希望，在此提出的旧区改造“终极公益论”得到特别重视，成为上海加快推进旧区改造有力的思想武器。第二，关于旧区改造原居民的安置方向，要统筹考虑多种要求，并适当顾及要求原地或近地安置的民意。在旧区改造中，如何安排原居民安置转移的方向？不是一个简单的问题，不能偏颇，需要统筹考虑各方面的要求。一段时间以来，上海较多地考虑了降低中心城区人口密度和减少住宅建筑以提高土地效益的要求。这没有什么不对。但是，对于保持中心城区的历史文脉、保持中心城区劳动力的合理结构和照顾中心城区原住民的思想感情，减少诸多矛盾以推动改造的顺利实施，考虑得比较少。看来，把前后两方面的要求兼顾起来比较好。本报告提出，至少在未来的三、五年时间中，在兼顾两方面要求的前提下，要适当照顾要求原地或近地安置的民意。实施原地或近地安置，需要考虑的问题至少有：（1）拆一还一为基础。所谓原地或近地（邻街道、邻村）安置，几乎是传统的回搬（或近乎回搬）方式，应该以拆一还一为基础，即“解危不解困（田汉雄2008.3）”。因为，中心城区的土地太稀缺，改造成本太高，政府只能解决居民住房的危难问题，没有能力解决一揽子问题。要解决居住困难（以面积为尺度）问题，可以进入住房保障的轨道和完全的商品房轨道，两者不要混淆。否则，事情将变得复杂起来，没有穷尽。拆一还一为基础（甚至适度有偿），自动解决了原地或近地安置的总量控制。如居民不喜欢这样有制约的原地或近地安置，则鼓励选择异地或大跨度安置、或货币安置，并配以适度优惠。简而言之，原地或近地安置稍严，异地或大跨度安置稍宽。（2）完善现有的建筑规范。原地或近地安置以拆一还一为基础，房源应该适应原居民需要而又相当经济的，现有的建筑规范肯定不能适应，必须快速变更或制定临时规范。（3）适度集中和适度分散相结合。原地或近地安置房源要适度集中，以方便建设和管理；但为避免日后管理难度又不能过度集中，应适度分散于较大规模的商品住房基地中。这样，就要求各区政府进行综合考虑，对商品住房基地规定最低比例的回搬房源（甚至包括廉租房和经济适用房）。第三，关于旧区改造中土地安排的程序问题，要通过巧妙的资金策略逐步以至于最后完全实现熟地出让来解决。熟地出让的好处是：土地价值充分显现，出让价格认定准确，避免国有资产流失；避免关于“市政动迁”与“商业动迁”政策和补偿标准差异的争论，突显公共利益，减少矛盾；切断动拆迁同开发商之间的直接联系，理清政府与被动迁人、用地人的关系，减少扯皮推诿，有利于准时交地以至于旧区改造的计划性、可控性，并提高政府的市场信用和行政权威。长期来，无法实施熟地出让的原因是复杂的。关键性的原因是，各级政府急于出让毛地以获取旧区改造和发展的资金，忽视过程的复杂性及其遗留问题的严重性。解决的办法除了需要端正思想之外，还需要在毛地变熟地的资金上寻找出路。鉴于国家政策明令禁止通过商业银行贷款进行土地开发和储备，唯一的办法是走市场的通道。具体处理方法可以这样：（1）成立由市、区国有资本绝对或相对控股的市、区两类土地开发公司（或在现有类似机构上进行重组），由政府授权在一定区域内的动拆迁和土地开发权，将计划内的毛地变成熟地，再由政府将熟地进行出让，并取得土地盈利。（2）通过私募手段吸引民间资本作为资本金投资于市、区土地开发公司。按近几年民间资金的充裕程度看，这是完全做得到的。（3）对民间资本给予超过（比如20%-30%）法定长期利率的固定优惠回报，但不享受盈利分红，让土地收益的大部分归于社会，但民间资金不吃亏，也有较好的盈利。（4）容许民间资本在一定年限以后（视情况）退出股份，由国有资本收购。吸收民间资本成立土地开发公司需要一段时间，是应对熟地出让的中长期资金对策之道。眼下和短期如何办呢？可以借用上述思路，先用民间借贷的形式筹措资金，当然需要担保和固定回报。民间借贷的对象，也可以成为未来吸收民间资本成为市、区土地开发公司股东的优先对象。第四，关于动拆迁补偿安置费用界定方式选用，不明确坚持等价交换的“数砖头”的主体方式，有条件地和辅助性地使用“数人头”的方式。 2001年新的城市房屋拆迁管理条例，要求按被拆除房屋按所处地段、建筑面积及其用途的市场价值进行补偿。这是符合等价交换原则的，是房地产领域改革的重要成果，必须予以坚持。历史和现实证明，“数人头”的方式弊病实在太多太多，决不能向“数人头”的方向倒退。 鉴于目前“数人头”的方式已经为市民所熟悉和期盼，为减少动拆迁工作中的矛盾，要在坚持“数砖头”的基础上，对“人头”因素只做辅助性的或象征性的安排，以期大幅度地降低甚至基本消除“人头”在动拆迁中的作用。这种安排可以作以下考虑：（1）对原地和近地安置的居民，只能实施拆一还一，完全不考虑“人头”因素。（2）如要考虑“人头”因素，必须实施货币补偿和异地安置。（3）“人头”的认定，必须是有时间界限的。（4）“人头”因素在补偿安置费中的权重，应该有最高界限，比如最多只占房屋补偿款的10%以内。 第五，关于动拆迁过程及纠纷处理等制度，在坚持公开和法制原则的基础上，需要完善和细化。 2001年起，上海市已经陆续颁布了较为完备的房屋拆迁工作有关制度。这几年，在实践中有正反两方面的案例。通过这些案例，可以发见一些需要完善和细化的地方。可以考虑的地方至少有三点：（1）坚持动拆迁补偿标准的统一性。徐汇区提出“类似地段补偿标准基本一致，同一基地补偿标准基本一致，最终补偿结果保持一致”，极具启发性。有三点还需要留意：一是所谓基本一致，意为不包括特殊情况，但是特殊情况也应该有基本统一的标准；二是标准的一致，不意味着标准本身自然准确，等价交换原则的真正贯彻（包括按市场价值评估和市场风险预设安排）才能保证标准一致的可行性。三是最终结果应该接受标准的检验，即标准和结果的统一性。（2）扩大动拆迁公示的内容。2003年市房地局关于建立房屋拆迁工作有关制度的通知规定，应该向被动迁人公示十项内容，这是对的。为了保证动拆迁补偿标准的统一性，还应该考虑增加两项公示内容：补偿安置的特殊标准、补偿安置的协议结果，尤其是公示补偿安置的协议结果。扩大公示的作用是，把底牌交给人民，让人民公开监督，不会使事情变得被动，反而督促操作者公正操作，避免暗箱操作，最终取信于民，使动迁过程变得顺利。公示方式也要讲究，要强调公示文件到户，不能往墙头上一贴了事。（3）谨慎地、坚定地依法实施裁决和强迁。在一个或大或小的社会中，总是有极少量惘顾规章制度的人。对此，必须要运用法制予以强制，动拆迁中的裁决和强迁不可避免。但是，必须要谨慎，要设置前提条件。即裁决和强迁前的一切程序都是公平的，而且是公开透明的。如果因不公平、不透明所致，只能用公平和透明来补救，不能用裁决和强迁来掩盖甚至强化不公平、不透明。总之，在裁决和强迁问题上，谨慎性是第一位的。那种“先腾地，后解决纠纷”的做法，是万不得已的个案，决不可任意发扬光大。在做到了公平透明和问心无愧的前提下，裁决和强迁才是可行的，才能经得起良心和历史的拷问。即便如此，仍然需要细致和人性化。（二）房地产发展方面多年来，上海房地产在快速发展和作出巨大贡献的同时，也存在着一些问题，为世人所关注，主要问题有三。问题一，新建商品住房价格上升过快。2000年至2007年的八年时间，上海商品住房价格总计上升了80.35%（统计局数据下同），年均上升9.4%。其中，2003、2004和2007年，分别上升了21.5、15.8%、9.3%，均超过了当年GDP增长率、居民人均可支配收入增长率和消费物价指数增长率。在新建商品住房价格快速上升的同时，市场二手住房价格也在快速攀升。住房价格的快速上升，对于当年经济和财政的增长具有轻而易举的实惠，然而，却有影响上海经济社会长期健康发展的忧虑。问题二，中小房型住房奇缺。多年来，在商品住房的建设中，忽视了众多中低收入者需要的中小户型、中低档次的普通商品房，导致中小房型住房奇缺。2006年国家宣布住房建设的“7090”政策（即90平米以下的中小房型，要占全部住房建设70%以上），截止2008年6月22日，2008年成交住房853.20万平方米，83360套，平均每套住房面积达102.35平方米。房型过大，总价高，抑制普通百姓的住房消费能力；而且占地多，不符合节地的要求，同中国尤其是上海人多地少形成尖锐的矛盾。问题三，住房保障体系建设滞后。上海市在住房保障的某些方面，曾经走在全国的前面。世纪之初即借鉴香港经验，首先提出并实施了廉租住房制度。但是，总体看来有同全国一样的缺陷，即在住房改革中注意了社会化、市场化、商品化的取向，但对于住房保障体系缺乏完整的考虑，对解决数量众多的中等偏低以下收入者的住房困难，力度不够。截止2007年底，上海享受廉租住房政策的为3.03万户，约占上海最低收入家庭的30%。而低收入户和中等偏低收入家庭的住房困难，更无力考虑。这同上海这样快速发展的大城市地位是不相应的，成为上海经济社会发展中的突出问题之一。上海房地产发展中的三大问题，具有全国普遍性。自2004年以来，中央政府针对这些问题提出了一系列调控措施，并取得了一些成效。上海房地产发展中三个问题的解决，有待各项政策效应的逐步显现，需要时间并不特别长。从上海房地产中长期发展的角度来审视，对于三个问题可以多一层考虑。第一，正确认识房地产在上海经济中的增长前景、方向和手段。上海房地产业增加值在全市GDP比重一直在上升，从1980年的0.12%，一直发展到2007年的6.6%，名副其实地成为上海经济的支柱产业。在区县的财政收入中一般超过了30%，甚至高达40%、50%。这是好事，是政府、产业界和市场共同努力的结果。根据国际大城市房地产发展规律和上海的实际情况，在未来的5年左右，上海房地产业的增加值接近或超过上海GDP的10%，是完全可期的。当然，增长的潜力和方向主要是在于提高房地产的服务附加值和同资本市场的结合上。主要方向