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论生态型政府的构建及路径选择郑星星（浙江海洋学院 浙江 舟山 316004）摘 要从当前环境形势看，日益严峻和复杂的生态环境问题，迫切需要政府从多层次、多角度转变政府治理的新理念。实践中政府在环境管理方面存在着很多不足，结合落实科学发展观的时代背景下，为更好地促进人与自然和谐的发展，充分发挥政府职能，提出并探究“生态型政府”具有十分重要的理论价值与现实意义。从国内外有关的环境行政管理理论、生态管理理论、政治生态理论的角度着手浅入分析建构生态型政府的理论概述，并将生态型政府定义为致力于追求实现人与自然的自然性和谐的政府。采取树立政府生态理念、构成为政府决策机制服务的生态科学家咨询、完善政府服务性职能体系、实现强制性手段与非强制性手段的协调和结合、强化环境行政中的规范体制管理、提升政府可持续发展能力等路径选择。关键字 生态型政府 ; 理论概述 ; 路径选择一、 前 言党的十六大提出，要加强环境保护和实施可持续发展战略，并把推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路作为全面建设小康社会的重要奋斗目标之一。在提出落实科学发展观的前景下，大力提升各项综合指标，许多政府部门特别是地方政府的经济意识远远强于生态环境意识，对GDP数字的盲目过度追求忽略了生态的因素，这也有必要引起政府和全社会的关注，这也是当今中国政府职能的首要任务。随着世人对确保生态安全、建设生态文明社会的呼声越来越高，我国也已有学者指出：行政管理从适应于计划经济转变为适应于社会主义市场经济，其重要的标志是从管制为主转变为以服务为主，建设服务型政府；而从适应于自然界索取资源的传统工业化社会的公共行政转变为适应于人与自然和谐相处、可持续发展的公共行政，其重要标志是从部门管理为主转变为综合协调为主，建设生态型政府。但是，目前针对这方面的专门研究十分有限，笔者认为这项工作的研究对现实有着客观层面的进步。针对上半年全国单位GDP能耗同比不降反升0.8个百分点，该对我们敲响严重的警钟，要顺应客观规律完成十一五的基本目标。1972年6月，联合国人类会议发表的联合国人类环境会议宣言中，明确指出“环境问题不是仅是一个技术问题，也是一个重要的经济问题，不能只用自然科学的方法解决污染，还要用一种更完善的方法，在发展过程中解决环境问题。”1992年6月召开的世界环境与发展大会通过了纲领性文件21世纪议程，中国政府随后即颁布了中国21世纪议程、中国21世纪议程林业行动计划，全面阐述了中国的可持续发展战略及对策，把生态环境建设列为中国西部大开发的根本和切入点。1996年3月，第八届全国人民代表大会会议讨论通过了中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要，明确提出将控制人口增长，合理开发利用资源，保护生态环境，实现经济社会相互协调和可持续发展，作为国家发展的重大战略方针。我国政府在生态管理方面取得突出成就的同时，但随着全球性、区域性环境问题的不断加剧，传统的生态管理已不能应对现实状况，其表现出的一系列缺陷与矛盾，有待于我们构建新型的生态型政府。任何问题的研究都不能忽视了与人密切相关的生态环境，作为具有权威的政府在自然存在危机的情况下如何积极有效的发挥其主导的作用呢？针对新形势又应该走啥新道路呢？面对我国政府生态保护监管水平的要求越来越高与实际监管能力的严重滞后矛盾日益明显。提出构建生态型政府显得犹为必要，它是政府从传统型治理模式向现代治理理念转变的必由之路。“生态型政府”与“服务型政府”、“学习型政府”等一样，都是新时期条件下政府与时俱进的新理念与新实践，提出并倡导生态型政府建设，通过协调好人与自然发生关系的各个层面的关系，对于我国适应经济全球化的挑战，促进政府自身的改革与发展，激发人的主观能动性，推动人与自然的共同进步，推进和谐社会的进程步伐意义重大。二、国内外有关政府生态理论的概述“生态型政府”是属于比较抽象的，学科跨度较大的研究课题，需要跨自然科学与社会科学的多门学科。由于是比较前言性的理论，学术界做系统性的探究较少，笔者也仅此建立于个人的研究调查从三方面有关的生态理论着手进行分析：（一）环境行政管理理论（基础）环境管理是一项复杂、艰巨的系统工程，实践中既需要从整体区域角度出发进行管理，又涉及大小不一的众多行政单元的具体管理问题；同时，它又涉及到经济社会的方方面面，既运用行政强制手段，也需要发挥经济手段的调节作用；既需要立法、执法的保证作用，也需要开展环境教育以普遍提高人们投身环境保护与建设的道德观念和自觉性。其中，政府行政管理职能的发挥能够保证环境保护与建设具有良好的运行秩序，为其发展提供必要的保护作用；同时，通过行政管理职能的创新运用，能够加强行政执法和监督控制力度，从而有效地促进环境质量的全面改善和政府环境目标的实现。现代社会，一些政府管理人员营私舞弊，产生了一些“官僚机构”的腐败，面对着行政低效问题在世界各个国家的普遍存在的现象，因此，自20世纪70年代起一些西方国家兴起了新公共管理理论，从政府职能塑造的角度，提出政府职能应从“管制型”向“服务型”转变，以提供公共服务为中心，以公众满意度作为追求的目标和评价标准，而生态型政府正是服务型政府的一个具体的深化，是未来政府的基本定位和功能。具体到政府环境行政职能。一般是政府在履行从综合决策、行业管理到监督控制等基本环保职责时，应承担环境保护方面相应的计划、组织、指挥、协调和控制的基本职能。当然，政府环境行政的具体管理职能是必须通过有关政府职能部门去具体落实的，这些职能部门包括环保部门和其他部门。我国自上世纪七十年代开始建立起环境行政管理体制，机构不断的健全，主要体现：1、贯彻并监督执行国家关于环境保护的方针、政策和法律法规，会同有关部门制定环境保护的条例、规章、标准、规划和计划等监督检查其执行。2、根据法律赋予的权力审批环境影响评价报告，对防治污染设施进行验收、审核，颁发排污许可证。3、组织环境监测，掌握辖区内的环境状况和发展趋势。4、推广环境科技，对环境违法行为实施行政处罚，以惩戒教育违法行为人。通过职能的发挥，有利提高政府对环境问题的重视，加强各行政人员的责任意识；规范引导企业环境行为，为企业提供必要的环境信息咨询服务、环境技术服务、环境合作服务和环境行政事务服务；有助于行政管理部门把握内外环境的变化趋势，积极培养创新精神，依靠创新管理来增强行政组织的弹性和活力，在一定程度上保证经济社会持续、稳定发展，从而真正提高政府凝聚力，实现环境目标。它强调的是利用政府来调控自然环境，追求经济发展的同时，追求人与自然的和谐，这为构建生态型政府的理论模式提供必要的理论基础。（二）生态行政管理理论（核心）人类生态管理始于对森林的管理。20世纪60年代以来，随着环境运动的兴起，人们开始对政府的林业职能进行反思。一些国家的林业管理者逐步转变认识，把管理的重点从开发利用转到生态建设。这样，生态管理的概念开始形成，即把生态纳入人类管理范畴，以保护生态系统健康和完整作为主要目标，注意研究生态规律，把保护环境的原则贯彻到立法和政策制定之中，实现对生态的现代管理。目前还没有关于形成生态管理统一的定义。美国林务局认为：生态管理“意味着我们必须以某种方式对人类的各种需求和环境的各种价值进行折衷，以保持国家的森林和草地为多样、健康、多产和可持续的生态系统。”美国环境保护局认为：生态管理是“在支持可持续的经济和社会发展的同时，恢复和保持生态系统的健康、可持续性以及生物多样性。”国内学者认为，生态管理是“依据法律，对损害环境质量的人的活动施加影响，以协调环境与发展的关系，以环境制约生产和人的行为。”比较公认的基本内涵包括：1、要求将生态学和社会科学的知识和技术，以及人类自身和社会的价值整合到生态系统的管理活动中。2、管理的对象主要是爱自然和人类干扰的系统。3、管理的效果可用生物多样性和生产力潜力来衡量。4、要求科学家与管理者确定生态系统退化的根源，并在退化前采取措施。5、要求利用科学知识做出最小损害生态系统整体性的管理选择。6、管理的时间和空间尺度应与管理目标相适应。以往的行政管理从总体而言，是不考虑生态因素的，虽然在某些方面并不排除对生态的科学管理，但在政府职能设置和工作实践的整体上是未按照生态规律办事的。从时态上说，以往的行政管理是“前生态”，在管理形态上属于“非生态”范畴，甚至在某些环节或某些地方是“反生态”的管理。同时，没有建立科学完整的生态评估体系。政府绩效的价值导向以传统的国民经济衡量指标（GNP）为主，生态指标只有“软约束”效应。 生态行政管理，是生态管理的中心环节，对生态管理起主导作用。所谓生态行政管理，是指政府按照统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求，遵循生态规律与经济社会规律，依法行使对生态环境的管理权力，全面确立政府加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的职能，并实施综合管理的行政行为。从一定的意义上，人与自然关系管理是管理协调的最核心的内容。生态管理所遵循的原则有：1、科学原则。要综合运用多学科研究成果，将自然科学技术与哲学人文社会科学有机融合，找到人与环境、社会与自然、生产力与生态资源的平衡节点。2、积极原则。生态行政管理的目的不是限制社会经济的发展，而是积极推动可持续发展。生态行政管理是一种积极的管理、推动发展的管理。生态行政管理是一种新形态的发展行政，是按照生态规律行事的发展行政。3、整合原则。正如行政管理是联接政治和经济的结合部一样，生态行政管理是联接社会各个层面对生态诉求的一个中坚力量。生态行政管理要立足于整合人类的资源，致力于调适人与自然的关系。生态行政管理不是哪一个部门的管理工作，是整个政府的基本任务。4、 弹性原则。生态行政管理面对的是许多不确定性的复杂系统，如生态系统退化的阈值，生态功能与人类利用的临界点，研究开发替代能源的边际效用等等。生态行政管理只能以一定的弹性应对这些不确定性。5、 反馈原则。生态行政管理不仅要具备足够的管理弹性，以适应生态的生物物理状态的多变性、人类认识和改造自然的能力的提高、以及人与自然关系的调整等，而且生态行政管理还需要不断地进行自身的修复、改善，即管理者从自己的工作经验中学习、提高，从错误中汲取教训，修正谬误。因此，生态行政管理应该是一个具有反馈功能的、可灵活调节的、非僵化非线形的系统。6、政企分开和政资分离的原则。在生态管理和建设上，要实行政企分开和政资分离，政府行政管理职能与企业经营职能分开，国家生态行政管理机构、国有生态资源管理机构和企业“三权分离”。从中可以看出，生态管理是政府的一项基本职能，生态行政管理是生态型政府的核心。这一理论的定位有助于我们更深入的认识生态型政府，它必须做到对政府管理的全域、全过程和全部环节进行“生态化”，必须能够运用各种有效手段实现生态管理。当然，科学的生态管理还必须将自然生态系统作为一个完整的有机系统组成部分来统筹管理，必须要求将不同的政府部门管理职能有机地统一起来，加强统一性、综合性、协调性的生态管理体制建构。（三）政治生态理论（保证）所谓政治生态化，其实质是把生态环境问题提到政治问题的高度，进而使政治与生态环境的发展一体化，把政治与生态有机辩证地统一起来，最终促进全球政治与生态环境持续健康稳定发展。政治生态化的提出就是要正确地解决政治与环境的关系，把环境问题纳入到政府决策、国际政治行为和政治教育等过程中，使政治过程与生态环境的发展有机协调起来。政治生态化所遵循的是公平性、持续性、协调性、生态系统的自我调节、循环再生、生态平衡等生态学基本原则和原理。政治生态化要求政府决策行为生态化，政府决策行为在解决生态环境问题上具有举足轻重的作用。政府的政策、法令、规章制度、教育方式等对环境保护进行直接干预，同时政府的政策、法令、规章制度、教育方式，对经济发展模式、公众行为的影响又间接影响生态环境的保护。我国曾因政府决策失误导致严重的生态环境问题的实例很多，而且我国在环境治理问题上仍然走的是先污染、后治理的老路，例如我国历史上的“大跃进”、“大炼钢铁”等错误政府决策，都不同程度地造成了生态环境问题，这些都为人类当今面临的生态危机提供了前车之鉴。这就要求政府必须用更多的财力、物力、人力来维护生态环境的持续发展，促进政治、经济、社会发展与全球生态环境协调发展，同时将环境保护知识与法律等基础知识同等列为国家政府公务员报考、考核的内容之一，也作为考核政绩时的一项考核内容，以此来促进政府政治行为的生态化。 当然，一国的行政体制必须从生态环境的角度考察，才能全面而深刻地认识该国行政发展与运行规律。我国各级政府长期存在“重宣传、轻落实，重开采、轻管理，重处罚、轻整改”的“三重三轻”现象，并集中表现为“体制不适应、政策不配套、结构不合理、技术支撑不到位、法制不完善”等主要问题。如此，控制绿色硬指标往往变成软指标、高门槛会变成低门槛、重要性会变成次要性。基于生态型政府建构的出发点，就是为了改善现有的生态环境，适应促进人类发展的自然环境，政治生态理论的进一步研究为生态型政府构建提供了重要的保证。建立在对上述三者理论概述的基础上，可以在一定层面上对生态型政府有个方向的认识，但学术界还没有对此给出个完整和确切的定义，“生态型政府”是个新名词，还是政府创新的理想目标。从全局而言，所谓的生态型政府就是追求现实对一个政府的目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等诸方面的生态化。它的本质属性即是追求实现人与自然的自然性和谐的政府或者说是以保护与恢复自然生态平衡为根本目标与基本职能的政府。当然我们所界定的基本性含义就是遵循经济社会发展规律同时必须遵循自然生态规律，并与之相适应，积极协调地区与地区、政府与政府、政府与非政府组织、国家与国家等之间生态利益与生态利益、生态利益与非生态利益的关系。它既要实现政府对社会公共事务管理的生态化，又要实现政府对内部事务管理的生态化，又要追求政府行政发展的生态化。那就意味着内涵包括：既要追求人与自然之间的自然性和谐，又要追求人与自然的能动性和谐，并实现两者间的协调统一。当然，笔者也只能对此进行定性的浅入分析。三、 建立生态型政府的路径选择 农业社会时期的政府崇尚“天人合一”，曾经把生态管理作为基本职能之一。我们可以把那时的政府看成是朴素的、低级的生态型政府。现代的生态型政府是在人类社会进入后工业社会的必然要求；是在生态问题日益严峻，生态科学知识迅速发展，人们生态意识又不断强化的背景下政府自觉的发展理念与目标。笔者也就针对其基本理论，浅谈生态型政府建设的具体实践路径。（一）树立生态型政府的理念1、树立科学的发展观，提高生态理念。发展指的是一种从较低级的状态向较高级状态转化的过程，在这个过程当中人与自然的和谐是其关键所在。国家主席江泽民强调指出：“破坏资源环境就是破坏生产力，保护资源环境就是保护生产力，改善资源环境就是发展生产力，”并要求：“努力开创生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路”。 温家宝总理指出：必须坚持树立和落实科学发展观。传统发展观的缺陷就在于不注重环境和资源的潜在价值。无论是解决当前经济运行中的突出矛盾和问题，还是全面建设小康社会，都必须以科学发展观为指导。科学发展观应当体现和谐的思想，即是人与人之间及人与自然之间的和谐，这就要求每个人在考虑和安排行动时必须考虑到行动的相对人、后代及生态环境的影响，从而在社会内部和人与自然之间建立一种互惠共生的和谐关系，把科学发展观贯彻到改革开放和现代化建设的全过程。2、应作好自身的定位，立足于公共服务、市场监督，把生态标准纳入到政府人员的考核项目中。从某种角度看，政府应以生态优先作为自身的根本价值取向。生态优先是政府职能的根本出发点。现代政府在追求经济效益、社会效益的同时还要追求生态效益或环境效益。但当三种效益发生冲突时，企业往往追求经济利益最大化，往往最终以经济效益高于生态环境保护；而政府作为生态环境的最重要的责任者，其任何行为应以生态优先，这也是生态政府与非生态政府的本质区别。实质上，从长远的角度而言，生态效益重于经济效益，只有努力坚持生态环境效益优先的政府，才不是一个短视的政府，才是一个真正以人为本的政府，真正体现我国政府的伟大型特征。（二）采取新的举措1、决策方案制定的社会化。为此，第一，要将生态建设列入行政管理的重要位置，有效发挥政府职能。政府应通过立法和行政手段采取行动，禁止以生态环境破坏为代价的生产性活动。第二，要大力扶持生态科学家咨询机构，弥补生态科学家队伍建设的不足，广泛参与政府咨询过程，切实为百姓谋实事，办好事，求真务实。第三，政府加强自身的学习，提高对自然生态系统的重新深入的认识，提高对生态科学作用的重视，为使决策制定不偏离方向，做到其可用性和实效性。通过改革实现公务员队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化，克服官僚主义，克服机构臃肿、人浮于事、作风拖拉等现象，大大提高工作效率。2、深化并细化政府服务性职能，逐步完善政府新型职能体系。面对日益严重的环境问题及其带来的危害，社会公众比任何时候都关注政府行为，迫切需要政府更加维护公众利益和公共利益。只有获得公众认同和支持的政府管理才是有效的管理。新形势下，改变服务方式，细化服务层面，从而加强政府凝聚力。从政府能更好地施政的角度看，能带来事半功倍的效果。美国学者戴维奥斯本和特德盖布勒在改革政府一书中提出了一系列政府运行的具体方式，如“掌舵而不是划桨”、“预防而不是治疗”、“奖励而不是命令”等，主张“用企业精神改革政府的行为”，运用市场机制来进行管理，政府的使命是搞好服务。在生态环境问题上，要更多地运用市场规律从事行政管理，减少环境污染的最有效办法是对污染排减少环境污染的最有效办法是对污染排放者收取排污费，而不是强制地要求停产；鼓励种树的办法是对种树者免征税收，而不单单是精神鼓励。3、实现强制手段与非强制手段的协调与配合。强制手段体现政府的权威性，而非强制手段运用引导、沟通、协助、协商等较为和缓的方式进行，具有灵活性、应变性等特征，它主要包括行政指导、行政合同、行政调节、行政许可、行政协助、行政监督、行政处罚、行政强制等等。两者的结合可以减弱或消除政府生态实施过程中的冲突和摩擦，获得被管理者的信赖和主动性配合，从而提高行政效率，特别是我国地域辽阔，政府切不可忽视这种差异性。它是实现生态型政府职能的重要方向。4、生态管理的规范化。我国现行的生态管理体制普遍存在着弊端，特别是在规范化制度管理方面存在许多不足：一是，先进科技手段的相对落后。二是缺乏有效的监督机制。应切实采取规范化管理，强调总体环境效益和环境权益的公平与公正。目前我国制定了许多有关环境保护方面的法律，但是落实不到位。要把环境作为国家的一种极其重要的资源和财产来管理，建立环境资源有偿使用制度和排污许可证及收费制度，加大执法检查力度，同时要积极借鉴国外先进环保管理经验，提高我国的环境管理能力，严惩破坏环境资源的犯罪行为，使那些以牺牲环境为代价来发展经济者付出相应代价，使各种短期行为和机会主义行为真正受到约束，根据自己的实际来制定各项政策和规定，确立明确的政府职能和合理科学的目标体系，调整产业结构，分清重点和发展 次序，推动社会生产力的发展和经济的跨越式发展，真正建立起从“末端治理”到“源头控制”的现代环境管理模式。5、提高可持续发展能力。可持续发展就是着眼于未来的发展，不仅考虑社会范围内的发展，还有经济的可持续能力和环境的承载能力与资源的永续利用问题。强调人类社会与自然生态环境及人与自然界的和谐共存前提下的延续，是指“生态经济”型的发展模式。由此可见，可持续发展实质上是生态型的发展。有学者提出可持续发展是政府能力的重要组成部分，它就是要求现代政府治理要有前瞻性，更有战略性，以及能兼顾和平衡现在与未来的需要。随着经济迅速发展，环境压力越来越大，仅排污单位排放的未超标部分的污染物就侵占了大部分的区域环境容量，甚至已经超过环境容量。如果继续只对超标排污者收费，就无法保证环境质量的改善、远远不能满足可持续发展的要求。因此，变现有的超标排污收费制度为达标排污收费，超标排污加倍予以处罚的制度是十分必要的。政府也可以用拍卖排放污染许可证的办法来控制污染量。政府根据人类对某一环境资源的生态需求状况，先确定该环境资源的生态环境质量等级，然后通过科学计算和经验估算，确定该环境的环境容量（即污染物的排放量），这个最大纳污量就是向该环境资源排放某一类污染物（如废水、废气、废渣）的所有当事人允许的污染排放量总和。政府可以把这一污染物最大排放量公开拍卖，把排污许可证（即污染权）分配给消除污染费用最高的经济当事人。四、结 论政府生态是一个复杂的社会问题，又是十分敏感的问题。随之社会的发展，构建生态型政府已成为政府的势在必行的任务。遗憾的是中古今外学者们往往只注重政府权力的实施。在经济学、管理学、行政学、财政学、公共经济学、社会学等等理论中极少有政府生态的概念和研究。本文尽可能地对生态型政府进行了探讨，仍有以下领域有待研究：1、关于其定义问题。2、衡量尺度的标准。生态型与非生态型政府到底如何界定与区分。只能做个浅化的定性分析，就目前而言，作定量的分析是不可能的。3、生态型政府如何针对不同国家具有可操作性呢？尽管目前存在着诸多的难点问题，但根据笔者的浅层的研究认为：1、生态型政府具有可控性，而且空间较大。2、可持续发展的思想理念深化与具体化。3、加快政府职能转化是极其重要的。从根本上讲政府主要职能包括：1）、保护公民的合法自由和产权；2）、提供公共产品；3）、人与自然和谐发展的调节。4、