MPA专业学位联考考试第三章.doc

第三章公共决策第一节决策的基本问题一、决策的含义 决策定义（理查德施奈德）：决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程。 决策的一般特征（属性）：1、预见性：立足现实却又面向未来的活动，以现实作为通向未来的起点，根据现有的知识和经验进行科学的预测。2、选择性：人们能够作出决策的，只是未来事件中那些有所作为的可能性。当人们预知这种可能性时，就可以根据现有条件设计应对方案并加以选择。决策过程实质上就是选择的过程，决策选择是高级的认识选择，主要根据价值判断来进行选择，选择性是决策的灵魂。3、主观性：决策受到人的主观意志的影响，是由人的主观意志对客观存在的多种可能性进行选择，是以人的主观意志为转移的一项活动。如果把具有客观性的东西都宣布为不以人的意志为转移，则导致机械论或宿命论。决策的内容：1、目标选择。进行决策时，确定目标是首要的。决策目标是决策者对未来一段时间内所能取得的结果的判断。首先，目标的确定要具体，不能含混不清，越是近期的目标，越要求明确具体，远期目标则允许带有一定的模糊性。其次，目标的确定要力求恰当，防止目标偏高或偏低。再次，目标的确定应有可检验性。为实现总目标，应建立分段目标，并规定相应的具体指标，通过不断的检验，一步步向总目标迈进。2、方案选择：在目标确定后，就要为实现目标寻求有效地途径，即提出各种备选的行动方案。“霍布森选择”，只有一个方案可供选择而没有其他选择余地的选择。二、决策类型 1、程序性决策与非程序性决策区分标准：决策问题的重复程度。程序性决策解决经常重复出现、性质非常接近的例行性问题，可按固定的步骤和常规的方法处理。非程序性决策通常处理偶然发生的、无先例可循的、非常规性的问题，难以照章行事，需要创造性思维。2、单目标决策与多目标决策区分标准：决策目标的多寡。单目标决策是指决策目标唯一的决策。多目标决策是指决策目标多样（两个或两个以上）的决策。3、确定型决策、风险型决策与非确定型决策区分标准：决策条件（自然状态）的可控程度。这里的自然状态是指决策面临的未来环境和条件。确定型决策面临的是一种比较确定的自然状态，可选方案的预期结果是相对确定的，因而方案之间的比较和择优是不难做到的。风险性决策面临的是多种可能的自然状态，可选方案在不同自然状态下的结果不同，未来会出现哪一种自然状态，事前虽难以确定，但却可以预测其出现的概率。决策虽然带有一定的风险，但决策者对风险程度有基本的预知。非确定型决策与风险型决策条件基本相似，不同的只是不能预测未来自然状态出现的概率，因而不确定因素更多，决策风险更大。4、个人决策与群体决策区分标准：决策权限的制度安排。个人决策是决策权集中于个人的决策，受个人知识、经验、心理、能力、价值观等个人因素的影响较大，决策过程带有强烈的个人色彩。群体决策是决策权由集体共同掌握的决策，虽然受个人因素的影响较小，但受群体结构的影响较大。在群体决策中，参与者的互动既可能导致优势互补，也可能导致弱势叠加。5、原始决策与追踪决策区分标准：决策所要解决的问题性质。原始决策是指根据决策目标对行动方案进行初始选择的决策。追踪决策是指当原始决策的实施结果严重威胁决策目标的实现时，对原始决策目标及其执行方案进行根本性修正的二次决策。具有回溯分析、非零起点、双重优化、心理障碍等四个基本特征。回溯分析：对原始决策的产生机制、决策内容、主客观环境等进行一步步分析，从起点开始，按顺序考察导致决策失误的原因、问题的性质、失误的程度等。非零起点：指追踪决策所面临的问题已不再是其初始状态（零起点），原始决策的实施已经带来很大的沉没成本（人、财、物的消耗），这些成本的投入已经对周围环境产生了一些实际影响。双重优化：指追踪决策首先要在原始决策的基础上进行优化，其次要在替代方案的选择中进行优化。心理障碍：指原始决策所引发的各种利害关系给追踪决策带来的负面心理效应。三、决策的前提 1、决策的前提主要涉及价值因素和事实因素。事实因素是指决策中所依据的客观事实。价值因素是指决策者的个人好恶。2、决策的价值前提。决策的价值前提不是由单一因素决定的，而是由诸多价值因素构成的价值系统决定的。在价值系统内部，既有一致的方面，又有不一致甚至相互冲突的方面。决策者需要在价值冲突中求得平衡或为突出某些价值因素而放弃其他的价值因素。价值判断贯穿于整个决策过程，重新确立具有指导性的价值前提是决策活动中常有的现象。价值判断经常表现为价值目标的选择。价值目标与决策目标既有联系又有区别，决策目标包含有价值目标但又不等同于价值目标。决策目标主要是对实践结果的预先设定，而价值目标则是对实践结果的意义的评价。（“事遂人愿”，“事与愿违”）3、决策的事实前提。客观性、可检验性、变动性。具有客观性的事实前提是人们可以通过实际调查和科学实验加以认识的，它具备量化的依据，是能够被检验的。事实前提是决策的客观依据，它只是客观事实中对决策发生作用的部分，决策的选择性特点必然会导致事实前提的变动性。4、价值前提与事实前提的区别：（1）提出问题的角度不同。价值前提是从需不需要和值不值得作出决策的角度提出问题，侧重于决策主体的要求；事实前提是从能不能和可不可以的角度提出问题，侧重于客观实际的条件。（2）认识形成的依据不同。事实前提的判断依赖于明显的客观标准，容易达成共识；价值前提的判断依赖于人们的价值体系，经常引起冲突和矛盾。（3）影响决策的作用不同。价值前提对决策的影响主要表现在决策目标的确定上；事实前提对决策的作用主要体现在行动方案的选择上。第二节行政决策体制一、行政决策的含义：行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务过程中所作出的决定。 行政决策的特点：1、决策主体的特定性。只有具有行政权的组织和个人才能成为行政决策的主体。2、决策内容的广泛性。行政管理范围和对象的广泛性决定了行政决策内容的广泛性，包括国家的政治、经济、文化、教育以及社会生活等各个方面的重大事务，即除国家法律另有规定之外的一切社会公共事务，都需要通过行政决策加以解决。3、决策的权威性。 行政决策体现的是国家的意志和国家的利益，是依据党的路线、方针、政策和国家法律而制定的，以国家权力为后盾，以行政方式作用于社会，具有强制力。在行政管理过程中，行政决策的构成一般需要三个具体条件：基于决策问题的需求而产生一定的目标；为实现这一目标而提出的多项行动方案；不同的行动方案及其具体实施所达到的不同结果。二、行政决策系统行政决策系统是指参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系。从政府组织体制上说，决策系统纵向上可分为中央和各级地方政权机关的决策分系统；横向上任何一级政权机关可大致分为国家权力机关决策分系统、政党决策分系统和政府（狭义）决策分系统。每一个决策系统内部又可分为信息子系统、参谋子系统、决断子系统和监控子系统。（我国）纵向：中央、省、市、县、乡镇五级政权机关。横向：党的领导决策系统，人民代表大会的权力决策系统，人民政府的行政决策系统。（一）信息子系统由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递和贮存等工作的系统。与公共政策相关的信息及行政决策信息、贯穿于从公共政策的制定、实施、评估到终止的各环节。决策信息的基本要求是准确、全面、及时、适用。信息子系统在行政决策系统及其运行中的作用：收集信息、加工处理信息、传递信息。（二）参谋子系统由掌握各门类知识的专家学者和有经验的实务人员组成的系统。（集体性、科学性、相对独立性）参谋子系统在行政决策系统及其运行中的作用：协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标；为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法；对公共政策的实施进行跟踪反馈分析，及时提出应变措施，以使决策者、执行者及时矫正，确保公共政策顺利实施。（三）决断子系统由拥有决策权力的领导集体所组成的中枢机构，是政策制定活动的组织者，领导政策制定的全过程。（权威性、主导性）决断子系统在行政决策系统及其运行中的作用：界定政策问题、确立政策目标、设计政策方案、选择政策方案。（四）监控子系统决断子系统之外的人员和机构对行政决策行为以及对政策方案的内容和执行情况依法进行监督和控制的机构。监控子系统在行政决策系统及其运行中的作用：防止决策者滥用决策权力、促使政策内容切合实际、监督执行机构及其人员正确执行政策。三、行政决策体制独裁制、议会制、人民代表大会制（一）独裁制：通过传统继承或政变等方式产生的权威人物享有最高决策权。包括：宗教领袖型、君主亲政型、军人独裁型（二）议会制：首先由公民选出认为能代表自己表达意愿的代表或议员，然后由代表或议员来代表公民直接或参与作出行政决策，维护自己的利益。1、议会总统制。国会和总统都分别由选民选出，各自对选民负责；政府由总统组织，总统既是国家元首又是政府首脑，掌握行政事务决断权，政府成员不得兼任国会议员；国会通过的决策方案要经总统签署方能生效，总统对国会的决策方案拥有否决权；国会有权弹劾总统，但总统无权解散国会；总统在外交和军事方面的某些决策要受国会制约。2、议会内阁制。议会是国家最高权力中心，内阁由议会产生，对议会负责、受议会监督；国家行政权属内阁，国家元首是“虚位”；内阁所作的重大决策，必须取得议会多数支持；内阁首脑为议会多数党领袖，内阁通常由议会多数党组成；议会可对内阁提出不信任案，内阁也可提请元首解散议会，由经过重新大选的议会来决定内阁的去留。3、议会委员会制。议会至上，不仅具有立法权，而且掌握行政权；由议会产生的委员为主持日常行政事务，但委员会只是议会的一个执行机关，委员会成员可以为议会的最后决策提供咨询；委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会；委员会做出的决策，须经委员会集体讨论通过，委员会主席或副主席的权限与其他委员的权限一样。（三）人民代表大会制：属于民主集中决策体制的一种，各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；各级人民代表大会及其常委会严格按照民主集中制的原则集体行使权力；实行“议行合一”，国家行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督；中央和地方国家职能的划分是在遵循中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则，全国人大和地方人大不是领导关系，而是法律监督关系、选举指导和工作联系关系；在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治。中国共产党在人民代表大会制中起着领导作用：国家的重大决策，是由党首先提出建议，再由人民代表大会或其常委会讨论决定；党培养、选拔优秀干部到国家机关去工作。我国中央政府和县级以上地方各级政府的行政决策实行行政首长负责制，决策的形式有政府全体会议和政府常务会议两种，议事规则仍然是民主集中制，行政决策本质上是执行性决策，即在执行党的决定和人大制定的法律的过程中的决策。第三节行政决策程序一、问题界定 问题是预期、需要与实际满足状态之间的差距。任何决策都从发现问题开始。行政决策问题是被行政主体所认知并认为有必要采取行动加以解决的公共问题。问题界定的三个基本环节：1、症结分析：在问题筛选的基础上对问题产生的时间、地点和条件，问题的性质、类型、范围、程度、影响和问题的内部层次、结构等进行多维剖析，以形成对问题本身的全面认识，估量其在行政活动中的作用和影响。2、原因分析：依据已有的经验和知识，运用科学的方法和手段如实对问题产生的各种原因进行估量、核查和证实。主要方式是纵向分析和横向分析。纵向分析是从问题的表层入手，由表及里、由浅入深，层层剖析出根本原因；横向分析是对同一层次的各种原因和相互关系进行分析、比较、综合，找出最根本的原因并加以分析。3、确切表述：即对问题症结的“现实”与“理想”及二者的“差距”作准确的定性定量概括，对差距、原因作出准确判断。问题界定的主要方法：（1）类别分析法：为了澄清、界定和区分问题情景而对问题进行分类的方法。（逻辑区分：将问题划分为子类的过程；逻辑归类：将子类归为整体的过程。）（2）类比分析法：建立若干类比的标准和模型，对已经出现的问题的成因、特征与类别等因素进行比较，以发现此问题与其它问题的相似性、相关性、差异性，并以类比的结果为基础，对问题的性质和类型进行确认。（3）假设分析法：通过对决策问题相关因素尤其是相互冲突的因素的设定，然后进行创造性的综合，以期对问题有一个比较全面的认识。（设定问题的利害关系人，提出相应的依据，对每一假设都进行比较评估，最后在综合的基础上提出一个可接受的假设和方案。）（4）层次分析法：主要用于帮助认定问题的可能的原因（可能促使问题出现的原因）、合理的原因（以科学研究或直接经验为基础而获得并可以信赖的原因）和可行原因（可以用行动加以解决的原因）。二、目标确立 行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态，具有层次性、多样性、从属性的特征。 目标确立必须遵循的原则：1、针对性，即目标必须针对实际问题，有的放矢，切中要害，并选择好突破口。2、可行性，即目标必须是在现有条件下通过一定努力可以实现的。3、系统性，从整体着眼，对目标进行层层分解，并将其系统地归并和综合为一个有机的目标体系。4、规范性，即目标必须要符合一定社会的法律、政治和道德规范，符合人们的价值观和信仰。5、具体性，即目标的表达要准确清楚，含义单一，有明确的时限、范围和约束条件及具体指标。目标确立经过的环节：1、依据确定。既定社会的政治、法律和道德行为准则和规范；前一阶段已经界定的问题；当前和将来的主客观条件。2、体系建立。采用目标分解法，在空间上把总目标分解为分目标和具体目标，一直到个人的岗位目标；在时间上把长期目标分解为中期目标和近期目标，在此基础上，经过初步可行性论证之后，形成一个多层次、多序列的决策目标体系。目标确立的主要方法：1、综合指标法：即把有明显客观联系的不同目标换算为一个具有科学含义的综合指标，然后按综合指标的高低来评价各目标的优劣。2、主要目标列举法：即根据各目标的重要性，分清主次，仅仅把一个决策目标（最重要或最主要的目标）作为优化目标，其他目标则降为约束条件。3、目标排序法：先把决策的全部目标按其重要性、大小排列成序，再根据最重要的目标从全部备选方案中选出一部分方案，然后按第二位的目标从所选出的这部分方案中再做选择，如此按目标的重要性一步一步地选择，直到选择一个最合适的目标方案。4、综合评分法（多属性效用理论）：先分别按每个目标给各备选方案评定一定的优劣分数，分数高低反映了决策目标对决策者的效用，然后按一定的算法规则给各方案一个综合分数，最后按综合分数的高低来选择目标或方案。5、逐步淘汰法：在选择目标方案时，先制定一个标准，以作为淘汰的依据，依据标准对目标方案进行衡量，不合乎标准者均应淘汰。经过一轮淘汰后，可放宽标准，再作淘汰，这样逐步放宽标准淘汰方案，直到选出最后的方案。三、方案设计 方案设计就是在明确决策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计或者规划诸种实现决策目标的行政备选方案的行为或过程。 决策方案设计的两个具体步骤：1、轮廓设想。即从不同角度、多种途径出发，尽量大胆提出多种多样的方案设想（一是为实现既定的决策目标，大致可提出多少个决策方案；二是将各种方案的轮廓大致勾画出来）。方案要尽可能多样化并具备整体上的完备性，各方案之间要相互排斥。2、细部设计。即对轮廓设想阶段所产生的备选方案进行初步筛选，淘汰那些明显不可行的方案，留下一些较为可行的方案，并对其进行精心的细节设计。决策方案设计的基本方法：1、头脑风暴法（自由思考法）：通过小型会议的形式，鼓励与会人员进行创造性的思考，自由发言，以相互启发，引起连锁反应和思维共振，形成新的设想的方法。2、对演法：即让不同方案的制定小组间展开辩论，互相攻短，以充分揭露矛盾，或者拿出一个方案进行预演，人为设置对立而去评议、挑剔、反驳，由此可使各种方案逐步趋于完善的方法。3、综摄法（比喻法、集思广益法）：即通过收集那些表面上看来带有情感色彩或不合理的想法，并把它们同决策中的理性因素结合起来，或者用熟悉的方法来处理陌生的问题，或者用陌生的方法来处理熟悉的问题，通过“变陌生为熟悉”来取得突破性进展的方法。四、后果预测 后果预测是为了对行政方案进行评价和完善，而对决策方案实施的客观条件的变化和方案在各种可能的客观条件下预期效果的预测。 后果预测的基本步骤：1、收集资料。对预测对象的相关资料进行全面系统地搜集、整理和去伪存真，为准确的预测提供真实可靠的依据。2、确定方法。根据预测对象的性质、指标和搜集到的资料，选取相应的方法和模型。3、计算和分析。根据掌握的资料和确定的方法对预测对象进行具体预测，对关键变量进行综合和汇总。4、评审结果。将预测的结果输入决策系统，对预测的结果进行分析和检验，评审和确认预测活动的精确度。后果预测的主要方法：1、德尔斐法。即采用函询调查的方式，分别向参与预测活动的专家提出问题，然后将其意见整理和综合并匿名反馈给有关专家，再次征求意见，再综合、反馈，经过多次反复循环后得到一个可靠一致的意见的方法。2、会议法。即让预测专家集中开会，面对面交换意见，从而达到相互启发和集思广益，形成创造性结论，以在较短时间内取得预测结果的方法。3、时间序列法。即假定预测对象的变化与时间有关，并根据其变化特征以惯性原理来推测其未来状态的方法。4、回归分析法。即根据预测对象及其相关因素的统计资料来近似地确定变量间的函数关系，并根据这个函数模型来预测其未来状态的方法。5、趋势外推法。即根据预测对象的历史和现象资料，找出其变化发展规律，从而推测出事物的未来状况的方法。五、方案抉择 方案抉择是指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导，依据其权力、经验和科学知识，在对各种备选方案进行比较权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。 方案抉择的主要环节：1、确定标准。即确定一套对方案进行优选的价值准则。实践中常采用的方式是提出满意标准，遵循有限理性的原则，选择一种相对较优的方案。2、可行性分析。对决策方案在现实中实施的可行性作出分析和估量。（政治、经济、法律、行政、技术）3、合法化。方案确定之后，提交给有权的立法或行政机关审批，通过一定的规则和程序使之合法化，然后以法律、法令或政策的形势颁布，付诸实施。方案抉择的主要方法：1、经验判断法。即在科学总结以往决策经验教训的基础上，直接对各种方案的优劣作出判断的方法。2、“决策树”技术。即把各种决策方案及与方案有关的概率、收益值等画成树状图，分别计算其期望收益值，并由此作出选择的方法。3、试验法。即把一个或几个决策方案放到个别或选择好的地方进行初步试点，并对实施过程中的各种情况和产生的结果加以分析、评估，从中作出选择或综合各方案的优点形成决策的方法。4、模拟法。即通过把所有决策的问题构建成模型，进行试验、观察、测定和分析各方面效果，最后根据试验结果确定方案的方法。第四节公共决策中的群体决策一、群体决策群体决策包括领导群体决策和群体参与决策两种形式。领导群体决策是指一个领导集体共同进行决策，也就是通常所说的最高管理层的决策集团在一起拍板。群体参与决策是指较低层次的群体成员参与较高层次决策的情况，集中表现在群体成员参与领导决策的过程，并对决策的形式、内容和执行施加影响。群体决策的优势：1、群体决策能够集思广益，群策群力，集中更多、更全面的知识、技能和信息，因此它可以为解决问题提供较多的处理意见和可供选择的决策方案。2、群体成员在决策过程中，伴随着满意度的增加会表现出对决策的支持，从而使之易于执行。3、群体决策是组织中很重要的沟通形式，通过群体决策可以加强组织中不同水平的沟通，促进人际关系的发展，增强组织的凝聚力。群体决策的缺陷：1、群体决策的工作程序较慢，需要比领导个人决策更长的时间。2、在群体沟通遇到障碍时，个人意见往往会受到某种因素的压制，使个人的创新思想和建设性意见不能够很好地表达出来。3、因为决策的结果是由集体负责，所以决策群体易出现极化现象（冒险or保守）。4、群体决策时会出现利益的不同、观点的冲突、个人的成见和情绪化行为等情况，造成不必要的内耗和人力的浪费，从而导致人为的决策障碍。5、有时，表面上是群体决策，但事实上决策仍是由某个领导或小集团控制。此时，表现为名义上的群体决策、实际上的个人拍板，其结果可能会伤害参与决策的其他成员的感情。6、一旦决策失误，责任需由集体承担，从而掩盖了个人的过失。7、当组织不具备群体决策的条件，如组织成员素质较低、缺少必要的决策技能、缺乏健全的决策程序等，一旦采取群体决策形式，往往会带来非常不利的后果。8、群体决策不适合作为激励手段。9、在决策目标和问题情境不清楚时，不要采取群体决策，否则容易把本来就不确定的事情变得更加复杂。二、参与决策的特征 参与决策可以削弱集权式领导的作用，从领导机制的角度看，是一种制衡的工具。通过参与的形式作出的公共决策被群体认同和接受的程度较高，易于贯彻执行，决策的满意度也较高，有利于提高公共政策的有效性和促进公共政策的合法性。从尊重人的价值这一点来看，参与决策代表了现代公共管理以人为中心的决策观念，不仅可以使群体成员更清楚地认识到组织的期望和群体的作用