“两分两换”中的情况、问题和建议——对嘉兴市土地使用制度改革情况的调查.doc

“两分两换”中的情况、问题和建议对嘉兴市土地使用制度改革情况的调查?改革热线“两分两换”中的情况,问题和建议对嘉兴市土地使用制度改革情况的调查2008年5月,浙江省嘉兴市启动实施了以优化土地使用制度为核心,包括就业,社会保障,户籍制度,新居民管理,涉农体制,村镇建设,金融体系,公共服务,规划统筹等改革的”十改联动”,率先在全国开展了”两分两换”的土地使用制度改革.所谓”两分两换”,就是将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开;以承包地换股,换租,换保障,推进集约经营,转换生产方式.以宅基地换钱,换房,换地方,推进集中居住,转换生活方式.两年来,”两分两换”已取得实质性进展,笔者近日随国家发改委青年调研组走进嘉兴,对这一被称为”第四次土地改革”的试验进行了探究.一,实施背景(一)社会转型与经济转型不同步从多项指标看,嘉兴市经济发展水平已相当于世界中上等国家的平均水平,工业化进程基本完成.2008年,嘉兴市人均GDP达到7746美元,产业的非农化率达95%,农村劳动力非农就业和非农收入比例均达到80%以上,且城乡居民收入比为1.95:1.但与此同时,嘉兴的城市化率仅为45%左右,低于浙江省平均水平.社会转型滞后于经济转型,破解城乡二元结构成为嘉兴发展的迫切要求.(二)土地不足与土地闲置并存嘉兴市没有低丘缓坡,有海无滩,耕地后备资源严重匮乏.根据预测,到2020年,嘉兴市年均新增建设用地指标为1.68万亩,与每年3万亩以上用地需求相比,至少存在1.32万亩的巨大缺口.然而,在嘉兴农村,农村户均宅基地高达0.96亩,为全省的2.5倍,仅用于通村达户的道路就占地40余万18中国经贸导刊2010年第12期王明姬亩,农业小规模兼业经营,农民自建房散乱,农村宅基地和自建房屋闲置等问题长期得不到解决,土地资源的利用效率没有充分发挥,形成严重资源浪费.(三)农民散居增大公共服务成本嘉兴市地处平原水网地带,长期以来农村房屋大多从沿河而居,到沿路而建,再到沿田而造,因而造成了居住散乱,全市60多万户农户,现分布于13111个自然村.居住分散,导致水,电,气,路等基础设施的建设,运行和维护成本非常高,很难向农村延伸和覆盖,教育,医疗等基本公共服务水平也很难提升,同时造成了重复建设和资源的巨大浪费.(四)农房改造需求迫切据一项针对嘉兴市1155户农户的调查显示,现有60%左右的农村住宅是上世纪八九十年代建造的.随着生活水平的逐年提高,农民对农房改造愿望比较强烈,未来5年打算建房的约占30%,未来10年打算建房的农户约占60%.但由于土地属农保田,不少地方自1997年以来就停止了对农村宅基地的审批.宅基地问题成为眼下嘉兴农村的主要矛盾之一.在这种情况下,推进农房改造集聚,成为改善嘉兴农民居住条件的迫切需要.二,”两分两换”政策措施2008年嘉兴市先后确定了14个镇先行试点”两分两换”工作,试点总面积582.13平方公里,农户8.83万户,人口33.18万人,宅基地面积8.82万亩.具体做法是:(一)实施农村住宅置换城镇房产政策农户可自由选择”公寓房结合产业用房,货币补偿”的不同组合安置模式.考虑农户实际需求,以及农民置换公寓房存量大和稳定房地产市场等因素,与以往”拆一还一”不同,规定”按照政策认定人口,每人4O平方米,每户再加60平方米”,适度控制置换面积.原住房与新住房的差额面积,按每平米3Oo-_4o0元的标准补偿.如果选择置换产业用房(工业园标准厂房),则采取股本经营方式,实行保底分红.同样的住房处于不同的地段,其市场价值大相径庭.为让农民在本轮农房改造中得到最大实惠,嘉兴鼓励打破村的建制,允许跨村流动,一方面通过城乡建设用地增减挂钩,科学配置土地资源;另一方面利用经济杠杆控制建房占地面积,控制独立式房屋的建造数量,确保新建农房土地节约率50%以上.目前,嘉兴市已初步形成主,副中心城市城区以公寓房为主,新市镇以公寓房和联排房为主,新社区以联排房为主的集聚建房模式.(二)实施土地承包经营权置换社会保障政策一方面支付农民土地承包经营流转费(租金700元/亩/年),今后以每年5O元/亩的幅度递增;并以当年粮食价格计算收益,保障农户土地经营权收益得到充分保障;另一方面对农民参保进行补助,如七星镇规定按照16周岁以上的每人补助12000元,l6周岁以下的每人补助4000元的标准进行参保补助,为60周岁以上居民一次性办理城镇居民社会保险手续.在余新镇,60周岁以上老人每月发200元补贴,镇里负责推荐405O周岁农民每年每人到农业项目做工10O一150天.(三)创新农民创业就业扶持政策为了解决大量新增非农人口的就改革热线业问题,嘉兴市出台了关于进一步促进城乡平等充分就业的实施意见,将“两分两换”中自愿全部放弃土地承包经营权的人员纳入享受就业政策对象,按无地失业人员开展就业再就业援助和服务.自主创业资金不足的,可申请5万元以下一次性小额担保贷款.(四)因地制宜制定不同置换政策就置换而言,农户可在村域,镇域内置换,也可以跨镇,进城置换;就搬迁而言,可整村搬迁也可零星集聚;就建造住房而言,可由市镇投资开发公司统一建造公寓房,农民也可自建联体公寓房,排屋等.如七星镇采取了农村住宅置换城镇房产和土地承包经营权置换社会保障的”双置换”政策;而在姚庄镇,由于67.5%的农村劳动力从事二三产业,所以只是进行了农村住房置换城市房产,没有实施承包地置换社会保障,先解决农民的集中居住问题,突出了新市镇的集聚功能.(五)组建投资公司进行市场化运侄“两分两换”试点工作推进中最大的瓶颈是资金制约.引入城市房地产开发理念进行城乡一体新社区建设,组建新市镇投资开发公司,作为建设项目的主体,具体负责征地,融资,规划,建设,成为一种普遍做法.目前,l4个试点镇已组建11个建设和投融资主体,总注册资金15.13亿元,共融资36.54亿元,已完成投资14.37亿元;共流转土地承包经营权6.35万亩,已签约农业投资项目33个,投资额4.55亿元.这解决了统筹城乡综合配套改革和”两分两换”试点工作的融资主体和资金问题,从而建立了政府推动,市场化运作的体制和机制.(六)利用流转土地发展现代农业将流转出来的土地发展现代农业的做法主要通过三种途径:一是通过土地流转服务中心操作流转的土地,一方面发布相关信息,为有流转意愿的农民和需要土地的投资商牵线搭桥;另一方面规范,服务和管理土地的流转市场.二是通过大量培养,发展农业龙头企业和农业专业合作社来促进现代农业的规模发展.2009年嘉兴出台了有关农民专业合作社,农业龙头企业,土地流转服务中心,财政支持新农村建设配套等九个政策.三是通过实施现有农业的发展规划,以政策引导农业产业结构的转型升级调整,走生态,高效,都市型现代农业的发展道路.三,政策实施效果评估(一)农民资产增加,收入多元据测算,如果按照公寓式安置,嘉兴全市农户搬迁集聚后每户平均资产将由l5万元左右增加到60万元左右;按照联排或单体安置,农户资产甚至有望增加到百万元以上.同时,以公寓房安置的房产具有土地证,房产证,可以进入房产市场,使农民财产得到了保值升值.一些试点地方结合工业功能区和市镇商贸区建设,为农户安排了相应的产业和商业用房,搬迁农户通过入股等形式参与获得租金红利.这些使得农民可以获得长期稳定和多元化的收入.(二)土地节约集约效果明显据调查显示,农户户均宅基地占地1亩左右,宅基地置换城镇房产后,13个试点乡镇的土地节约率都在50%以上,公寓房每户实际占地不超过0-3亩,自建房不超过0.5亩.照此推算,嘉兴目前有60多万户农民住在农村,如果全部完成置换,可以节约3O多万亩土地,再加上将被废弃的村级道路占用的土地面积,为区域经济的长远发展和农业产业化经营,提供了宝贵的空间.(三)公共服务开支节约在此次改革中,13111个农民居住点被规划缩减集聚到48个新市镇和372个新社区,农村整体布局全面优化,农居布点大幅减少后,道路建设,电网和通信网络的铺设及日常维护等公共服务投入的资金总量大幅降低,而教育,文化,医疗等投入更加集中有效.“两分两换”改革有效地推动了城乡公共服务均等化的步伐.(四)内需得以有效拉动“两分两换”所推动的农房改造集聚和城市保障型住房建设成为拉动内需,激发社会消费需求的重要举措.嘉兴农房改造集聚一期总投资约84.24亿元,其中2009年完成50亿元,占嘉兴全年固定资产投资的4.5%,今后10年按照完成嘉兴全市农房改造集聚的7O一80%(即完成4050万户)测算,平均每户投资约25万元,带动消费约10万元,10年可拉动投资和消费约1400-1800亿元,平均每年约14o_.180亿元.(五)生活质量大幅提高农民向城市,集镇,中心村集聚,有利于兴建卫生,交通,文化,体育,医疗,生活服务等各项公共服务配套设施,有利于各项社区文体娱乐活动的组织开展,有利于提高农民的文化素养和身心健康,有利于社会治安,平安社区,和谐社区建设.此外,”两换”还有诸多优惠政策,保障农民的合法权益和基本公共服务,使农民可享受与城里人相同的生活品质.总之,嘉兴开展”两分两换”试点工作,破解了城乡之间在住房权属上的二元制度,有利于推进农业规模经营,建设高效生态的现代农业;有利于节约利用土地,为新型工业化,新型城市化推进开拓广阔空间;有利于促进资金,劳动力等要素在城乡间的合理流动和有效配置;有利于改善村民居住条件,提高村民生活质量,让村民共享改革成果,从而为加快形成城乡经济社会发展一体化新格局,率先基本实现农村现代化打实基础.四,”两分两换”中存在的问题(一)全体农户自愿难尽管”两分两换”后,农户可以减轻劳动强度,拥有社会保险,提高生活质量,但是仍然有相当比例的农民不愿参与”两分两换”.原因有多种,有的农户舍不得居住多年的老屋和耕作多年的土地,不愿改变生活方式;有的农户前两年刚刚翻建新房,感觉补偿金额不划算;特别是原来从事种植,养殖业的农户因近些年承包经营收益好,大多不愿参加置换.如果他们选择暂不流转土地,势必影响整体农户安置进程和土地集约经营规划.(二)筹集启动资金难由于嘉兴地区经济较为发达,农民中国经贸导刊2010年第12期19?改革热线对搬迁补偿的预期很高.根据嘉兴南湖区七星,余新两镇初步估算,宅基地置换采用公寓房安置方式,政府每户需贴32.5万元,而嘉善县姚庄镇测算的结果是每户需要贴36万元.农户原有住房的拆迁补偿,安置点征地,报批,三通一平,公寓安置房建造等都需要大量资金投入,一个行政村的综合迁移成本高达3.54个亿.目前”两分两换”尚处于投入期,一期工程刚刚结束,水产养殖,蔬菜种植,休闲农业和大型养猪场等项目都已经先后建成投产,但整体来说至少需要3年左右的时间才能见效益,二期三期开发的资金压力将会越来越大,启动资金筹集难将是政府面临的第一道关卡.(三)土地指标获取难由于土地审批的程序很多,启动较快的试点有时不得不放慢进度等待建设用地的指标;另一方面,土地虽然节约出来,但建设用地的指标并不能因此多批,一定程度上影响了二三产业招商引资,也给劳动力转移带来了一定的压力.此外,目前实施的建设用地取得的指标是按照实际复垦面积获取和使用的,还没有扣除新安置点的用地,随着土地政策日趋严格,如果建设用地复垦指标政策与新村安置用地指标使用相挂钩,盘活指标的空间将变小,资金盘活压力将更大.(四)土地用途监控难在”两分两换”中保证土地所有权性质和土地用途不改变,是一项重要前提.目前各试点基本做法是,在农民宅基地复耕后,争取出来的用地指标三分之一用于建设拆迁安置房;三分之一用于工业区和农业区开发,解决农民搬迁以后的就业问题;三分之一左右用于搞房地产开发,所得的资金用于公共服务配套和农民拆迁安置房的建设成本支出.然而,国土部明确规定:不得利用农村集体土地建设商品住宅,不得建设高尔夫球场,不得建设其他违反国家产业政策和土地政策的项目.在投资开发期间,如何确保农村集体用地的产权和收益归属问题,如何监督和保证广大农民的切身利益不被侵害,真正享受到城镇20中国经贸导刊2010年第12期化的成果,尚需要严格的立法监督和独立组织的监控.(五)利益公平分配难同样是为了突破融资瓶颈而成立的投资公司,七星镇的嘉兴七新投资开发有限公司注册资金5亿元,由嘉城集团出资80%,南湖区政府出资20%,全部由国有资本出资成立;而新塍镇的兴发农业投资开发公司,则由秀洲区国资委出资40%,新塍镇集体出资60%.国有投资所占比例的不同,代表着不同利益群体分配比例上的差异,代表着不同乡镇农民的投资回报率不同,这将直接影响到农民的社会公平知觉,甚至挫伤局部地区农户参与土地流转的积极性.(六)法律政策对接难由于村委会和城镇社区的概念不一样,农民集中进入社区居住后,村民组织法的适用问题;农户居住点减少以后,跨村跨区域的村级集体资产分配和延续使用问题;”两分两换”的农户后代想要回原来的宅基地和土地承包经营权的法律操作问题;以及城市建设,工业园区建设,道路河道建设不同的补偿标准与现行”两分两换”补偿标准的衔接问题,这些都需要制订具体的政策,与现行法律政策做好对接.五,推进”两分两换”改革的对策建议(一)必须严格坚持”农户自愿”原则各地推行”两分两换”,涉及到农民切身利益,必须坚持农民自愿的原则.对政府来说,应该以引导为根本,要向农民广泛宣传实行”两分两换”是提高生活质量的必由之路,统一思想认识;要深入调查研究,广泛听取民情民意,切实掌握群众的真实想法和意见;要妥善处理农户原有新建住房的价格评估,村内农户私下买卖宅基地后的补偿款分配等利益纠纷问题;要注意各村集体经济和村民的富裕程度差别,区别对待,有序推进,切实保护农民的合法权益.(二)科学编修土地利用总体规划在转移农村人口同时,各地政府要在保持基本农田,标准农田,耕地保有量指标的同时,科学编制土地利用的