转型期大城市土地出让模式创新_以虹桥商务区核心区_一期_土地出让为例.docx

转型期大城市土地出让模式创新以虹桥商务区核心区 ( 一期 ) 土地出让为例杨文耀 摘 要 我国土地出让制度发展经历了多个阶段，其形式主要包括行政划拨、协议出让和招拍挂等。虹桥商务区核心区控制性详细规划于 2010 年 5 月获批施行，其在土地出让模式创新、外部条件、基本流程及主要内容等方面做了积极探索。通过对 其的探讨，可对我国土地出让模式的创新与完善提供借鉴。 关键词 土地出让模式；评标体系；评估反馈机制；虹桥商务区 文章编号 1006-0022(2013)S1-0215-05 中图分类号 TU981 文献标识码 BThe Innovation Of Land Transfer System During Urban Transformation Period: A Case Study Of ShanghaiHongqiao Business District/Yang WenyaoAbstract Chinese land transfer system have go through many stages such as administrative transfer, approved selling , auction and listing. Hongqiao Business District core area regulatory plan explain the concepts, conditions, process and contents of the innovation of land transfer system, will offers a reference to Chinese land transfer system.Key words Land transfer mode, Evaluation system , Feedback mechanism, Hongqiao business district1 现行土地出让制度的发展历程与存在的矛盾权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知，明确规定 2004年8月 31 号以后所有经营性用地出让全 部实行招拍挂制度，即“831”大限。“831”大限标 志着协议出让制度正式退出历史舞台，我国开始实行 招拍挂和行政划拨并存的双轨制的土地出让制度。1.1 我国土地出让制度的发展历程我国土地出让制度发展经历了多个阶段，其形式 主要包括行政划拨、协议出让和招拍挂等。在新中国 成立初期，我国采用无偿、无限期和无流动的行政划 拨土地使用制度，单轨制行政划拨的土地出让制度导 致土地资源配置不合理、效益低下和产权关系混乱， 严重阻碍了经济的发展。改革开放后，我国对此进行 了一系列改革，确立了以协议出让为主、行政划拨并 存的双轨制土地出让制度。这种制度理顺了产权关系， 使土地的资产特性得到了充分体现。然而在应用过程 中，这种制度也暴露出了一系列的问题，如缺乏竞争、 市场秩序不规范，土地价格扭曲；交易不公开，寻租 腐败问题严重，国有资产流失严重等。为此，国土资 源部于 2002 年 5 月颁布实施招标拍卖挂牌出让国 有土地使用权规定，明确规定包括商业、旅游、娱 乐和商品住宅用地的经营性用地必须通过招拍挂的方 式出让。此后的一段时间内，我国执行的是招拍挂、 协议出让及行政划拨三轨并行的土地出让制度。2004 年，国土资源部发布关于继续开展经营性土地使用1.2 现行土地出让制度存在的矛盾现行的招拍挂和行政划拨并存的双轨制土地出让 制度对我国土地市场的发展有着深远的影响。招拍挂 制度通过引入市场竞争机制，公开竞标，提高了土地 交易的透明度，规范了国有土地使用权的出让行为， 有利于建立一个公开、公平、公正的城市土地市场， 促进城市土地资源的优化配置。然而，随着我国市场 经济的不断发展，现行的土地出让制度自身存在的种 种不足之处也逐渐暴露出来。1.2.1 土地稀缺性与公共性的矛盾土地作为人类赖以生存的最为重要的资源之一， 其公共特性明显。随着社会经济的发展，城市开发建 设不断推进，土地稀缺性表现得越来越突出。现行的 土地出让制度以“价高者得”为指导方针，更多体现 了土地的稀缺性的特点，而忽视了土地作为公共资源 作者简介 杨文耀，注册城市规划师，工程师，上海城市规划设计研究院一所副所长、总工程师。2013 年增刊 第 29 卷 215的属性。在现行的土地出让制度下，整个市场结构带有明显的寡占市场的特 征，这种结构大幅度地推高了地价，从 而直接影响房地产市场，激发社会矛盾， 不利于社会稳定。2010年中国社科院经 济蓝皮书指出，我国目前房价收入比 为 27 1，已远远超出合理水平，85 的家庭已无能力购房。1.2.2 地方经济发展与土地财政的矛盾现行的土地出让制度使地方政府对 土地财政的依赖性越来越强，不利于地 方经济的健康发展。北京及上海公布的 数据显示，2009 年其土地使用权出让收 入占财政收入比重均超过 40，其他一 些城市更是达到 60以上。1.2.3 城市转型发展与管理水平提升的 矛盾现行的土地出让制度在自身运行过 程中政府管理职能、配套的规范有待进 一步完善。在制度执行过程中，招拍挂 制度自身还缺乏统一的具体操作规范， 部分地区仍存在以“招商引资”为名， 先行立项、选址，定点确定土地使用者 及地价以及假招标、假挂牌、假拍卖或陪标、串标等问题。1.2.4 规划目标公益性与建设实施市场化 的矛盾现行的土地出让制度存在与规划 编制脱节的现象，不利于保障规划的最 终实施效果。在土地出让时，只是简单 地将规划中的部分指标纳入到出让条件 中，对其他相关要素不做要求；在建设 过程中，受市场利益的驱动，规划目标 被市场“绑架”的现象时有发生。1.2.5 地价、房价过高与土地闲置的矛盾 我国目前出现的高房价、高地价与 高土地闲置率等现象，造成资源浪费严 重。2010 年国土资源部调查资料显示，2010 年全国闲置土地共 1 457 宗，其中， 北京、广州、海南和江苏四地最为严重， 闲置土地总量超过 360 宗。心区紧邻虹桥综合交通枢纽，是上海市公共活动中心体系及中央商务区的重要 组成部分。虹桥商务区核心区控制性 详细规划于 2010 年 5 月获批，土地 出让工作同步启动。到目前为止，核心 区一期土地出让工作已基本完成，30 以上的地块建设方案已报批，部分地块 已开工建设。在此次土地出让过程中， 为应对现行土地出让制度中暴露出来的 种种矛盾，上海市对土地出让模式的创 新进行了积极的探索与实践。2.1 基本内涵土地出让模式的创新是指在现有的 土地出让制度框架内对土地出让各个环 节的操作方式、方法和内容等进行研究 分析，提出优化调整建议。其并不是一 种全新的、独立于现行土地出让制度之 外的土地出让模式，而是在现有社会经 济发展背景下，对现行土地出让制度的 深化和完善。2 土地出让模式创新以虹桥商务区 核心区为例虹桥商务区位于上海市中心城西侧、城市东西向空间发展轴线上，是上 海“十二五”期间重点建设地区。其核2.2 外部条件特定的问题必须在特定的前提条件图 1 一般土地出让及项目建设流程图图 2 虹桥商务区核心区土地出让及项目建设流程图216全程跟踪评估及反馈机制全新的招标文件及评标体系土地预出让规划设计阶段土地出让阶段工程建设阶段开工建设核发建设用地规划许可证、建设用地批准书， 并办理土地权证报批建设方案，核发工程建设许可证土地招拍挂 ( 以招标为例 )入市：提交供地方案、批文及相关材料， 申请入市签署合同：签署土地出让合同并按要求 缴纳出让金公示：公示评标结果及投标设计方案投标、开标、评标：竞买人制定投标文 件，在规定时间内投标、开标、评标投标申请：受理投标申请，对竞买人资 格进行审查，缴纳投标保证金发布公告：通过网络及其他媒体发布土 地出让公告，同时出售招标文件，组织 现场踏勘、答疑编制招标文件：编制招标文件，明确出 让人、出让原则、出让地块基本情况及 要求、竞买人资格要求等编制完成地区控制性详细规划并报批制定土地出让计划编制完成地区控制性详细规划并报批制定土地出让计划土地入市，招拍挂出让并签署合同核发建设用地规划许可证、建设用地批准 书，并办理土地权证报批建设方案，核发工程建设许可证开工建设下进行解决，土地出让模式的创新也必须在特定的环境中进行。在各种良好的 外部条件下，土地出让模式的创新与完 善成为可能。2.2.1 国家宏观调控2010年1 月，国务院办公厅下发关 于促进房地产市场平稳健康发展的通知， 即“国十一条”，拉开了房地产市场宏 观调控的序幕。随后，“新国十条”“新 国五条”“房产税”等调控政策不断推 出，保障和改善民生、促进地方经济健 康发展成为目前国家宏观调控的重中之 重。这为土地出让模式的优化与完善提 供了明确的政策导引。2.2.2 城市转型发展2011 年是我国“十二五”规划的 开局之年，“创新驱动，转型发展” 成为上海市推动科学发展的必由之路。 上海市城市建设已由规模化扩张阶段 向精细化管理阶段转变，相关配套制 度改革的推进、城市管理水平的提升， 都为土地出让模式的完善提供了良好 的创新环境。2.2.3 管理机构改革2008 年 10 月，上海市启动“大部 制”机构改革，原上海市城市规划管 理局和房屋土地资源管理局整合重组， 成立上海市规划和国土资源管理局。 同时，上海市开展了一系列以规划与 土地衔接为核心的研究工作，包括城 乡总体规划和土地利用总体规划协调 衔接研究、上海市“两规衔接” 暨土地利用总体规划初步方案、“两 规衔接”方案及汇总工作等。“规土” 合一式的机构改革及相关研究工作为 推动土地出让模式的创新、强化规划 与建设实施的衔接提供了良好的机制 保障和技术基础。表 1 虹桥商务区核心区某地块商务评标体系评分子项分项商务标 (60 分 )投标金额(20 分 )投标金额报价得分 12+( 报价 - 低价 )/( 最高报价- 底价 )8经济实力(14分) 银行存款40 亿元以上30 亿 40 亿元30 亿元以下432净资产80 亿元以上60 亿 80 亿元60 亿元以下432资信级别AAA 级AA 级A 级及以下642建设经验(12 分 )国际国内知名商务酒店管理公司合作经验、重 大会展场馆建设局经验3 个以上12个 无320商办物业开发量20 万平方米以上10 万 20 万平方米10 万平方米以下432商办物业特有量10 万平方米以上5 万 10 万平方米5 万平方米以下543项目运作能力 (14分) 与国际、国内著名会展合作意向3 个以上12个 无530与知名商务酒店管理公司合作意向，与著名公 司商办物业合作意向3 个以上12个 无530文化娱乐项目合作意向3 个以上12个 0420评标体系、建立方案跟踪评估反馈机制等手段，对整个土地出让模式进行优化 ( 图 2)。2.3.1 增加土地“预出让”环节，推行土地 “预申请”制度土地“预出让”是指在土地正式出 让前，按照土地正式出让的要求，对程 序规定的若干环节进行的先期“演练”。 在虹桥商务区核心区土地出让过程中， 土地“预出让”主要流程包括编制招标 文件 ( 包括土地出让预申请文件及附件 等 )、发布“预出让”公告、受理竞买 人投标申请并对其资格进行审查、组 织竞买人现场踏勘并答疑、确定评标体 系初步方案和组织竞买人竞标并公布结 果。土地“预出让”或“预申请”制度 是土地出让程序或操作流程上的一项创 新，土地出让人可以通过其了解市场，竞买人可以通过其进行“热身”，出让人与开发企业之间有益互动，有利于实 现“双赢”。2.3.2 全新的招标文件与评标体系土地招标文件是土地出让过程中最 重要的文件，评标体系是土地招标出让 的核心，直接影响了土地出让的成败， 从而影响到地区后续的建设及发展。传 统土地招标出让依靠市场定价，其评标 体系中为确保国有土地保值增值，价格 分值占很大权重，甚至超过 50，形成 “价优者得”的局面，引发地价波动， 从而影响房产市场社会预期；而且招标 文件中只对少数规划技术参数进行要求， 规划中的大部分要素只作为参考，规划 与土地出让衔接较弱。虹桥商务区核心 区土地出让模式突破传统，对招标文件 及评标体系进行了大胆创新，主要包括：2.3 基本流程与重点内容现行土地出让制度基本流程主要包 括制定土地出让计划、开展土地招拍挂 和核发用地权证等阶段 ( 图 1)。上海市 在虹桥商务区核心区土地出让中，将研 究重点集中于招拍挂阶段，通过增加土 地预出让环节、编制全新的招标文件及2013 年增刊 第 29 卷 217评分 参考 项目 分值表 2 虹桥商务区核心区某地块技术评标体系(1) 完善招标文件内容。招标文件中除对传统控制要素 ( 包 括用地面积、用地性质、容积率、建筑 密度和绿地率等指标 ) 提出要求外，还 对规划设计阶段中城市设计的相关要求 予以明确，包括地块分层功能业态布局、 建筑贴线率、屋顶绿化率、建筑高度分 层密度和公共开放界面率等，便于竞买 人加深对地区规划的理解与认识(表1)。 (2) 全部采用商务标加技术标组合评分形式进行评标。 在虹桥商务区核心区土地出让招标过程中，全部采用商务标加技术标组合 评分形式进行评标，突出“综合条件最 优者得”的指导思想，对竞买人规划设 计、建设实施、施工组织及后续运营等 多方面的能力进行评定(表 2)。(3) 弱化价格因素，降低投标金额 权重。在虹桥商务区核心区土地出让中， 大幅降低土地价格所占比重，报价得分=12+( 报价底价 )/( 最高报价底 价 )8，即使得满分也不过 20 分，在 商务标总分 60 分中只占 1/3。再加上其 招标全部采用商务标加技术标组合评分 形式进行，其在总分中占比重更小，不 足 1/7。(4) 提高竞买人准入门槛。 在虹桥商务区核心区土地出让中，在对竞买人资格进行严格审查的基础 上，对其实力提出了很高的要求从 经济实力、建设经验及项目运作能力三 大方面，分九项指标对其进行评定。对 竞买人实力的评定是商务标评分体系的 主要内容。(5) 加大技术标权重，细化技术标 评分体系。虹桥商务区核心区土地招标提高 了技术标的分值比重，其分值占总分的3/5。同时，将规划要求作为评分指标， 制定了详尽全面的评分体系，包括总体 规划设计、建筑单体、建筑节能及低碳 技术应用、地下空间开发和公共空间开 发五大方面，总计二十五项分指标。2.3.3 建立跟踪评估反馈机制在虹桥商务区核心区土地出让过程分项技术标（90 分）总体规划设计（45分）经济技术指标经济技术指标地上建筑面积符合不符合 符合 不符合 符合 不符合404040建筑高度二层步道、地面及地下人行通道的位置、标高及垂直交 通设施数量功能配比符合不符合4049 空间环境总体方案功能布局构思新颖，总平面布局、空间组合及功能组织合理；规划区域性与标识性好，开放空间 布置合理，建筑天际线丰富优美 景观设计与绿地规划充分依托地形地貌，脉络清晰，注 重绿化的生态效应、水环境建设。景观设计和建筑联系 紧密 地面及地下道路构架清晰合理，分级明确，交通组织顺 畅；人行系统组织有序，人车分流安排合理；连廊设计 合理，导向清晰；自行车停放点、租赁点布置合理景观设计49 交通组织6 11建筑单体 (15 分) 建筑单体外观与周边环境协调，建筑立面造型丰富、有特色，建筑色彩和谐；地标建筑标志性强、富有创造性好较好 一般 好 较好一般7.5427.542竖向设计、组织合理，充分考虑相邻关系，地块内建筑单体风格统一连贯，体现室内步行走廊、骑楼、底层通透等设计 元素建筑节能及低 碳技术 应用 (15 分) 全面一星及以上，50二星全面二星及以上，或全面一星及以上，25三星 全面二星及以上，25三星，或全面一星及以上，50三星 全面二星及以上，50三星屋顶绿化四选一2467.51.501.501010101.50有无 有 无 有 无 有 无 有 无 有 无新能源利用维护结构保温外遮阳自然采光节能照明地下空间开发 (7.5 分 )地下空间开发的规模（总体规模、商业规模、停车数）是否满足控制要求 地下空间各层开发主导功能是否满足控制要求是否 是否1.501.501.501.5015街坊间人行连对必须连通和建议连通的方向都进行了地下过街连通通情况仅对必须连通的方向进行了地下过街连通在地下步行网络中是否合理考虑设计地下广场和下沉广场是否地下车库出入口设置合理， 机动车进入街 坊即转入地下机动车进入街坊后对地面人行交通、地面环境影响较小机动车进入街坊后对地面人行交通、地面环境影响较大0公共空间开发 (7.5 分 )公共空间有利于实现低碳经济，有利于提升园区品味，有利于建设商务社区，有利于形成城市综合体，有利于形成园区功能4 7.5218评分 项目评分 参考 子项 分值表 3 上海市主要商务区部分商办地块土地出让情况到地方政府深层次的利益，不利于执行。因此，对于土地出让制度的研究还需要 结合实践进一步深入进行，建立完善的 以市场机制为主导的城市土地市场还任 重道远。外滩国际金融服务中心 (8-1) 地块黄浦江沿岸 E18 地块 徐汇区 WS3 单元 (XH129B-04) 地块20.283.4245 472922 0008.873.993.551.7054 41510 532482 80042 000 参考文献 1 上海市城市规划设计研究院虹桥商务区核 心区控制性详细规划 (2010 年 )Z2010.2 李智强，吴诗，邹啸浅析“招拍挂”土地 出让方式的完善和调整 J价格理论与实 践，2010(4)：50-51.3 何子张控规与土地出让条件的“硬捆绑” 与“软捆绑” 兼评厦门土地“招拍挂” 规划咨询 J规划师，2009(11)：76-81.4 雷爱先让土地出让政策更具操作性解 读国土资发 2009101 号文 J中国土地，2009(9)：24-26.5 杨宝玉如何利用控制性详细规划指导城市 土地出让 J山西建筑，2006(17)：27-28.6 李松，甘金龙，苏晶晶我国土地出让制度 存在的若干问题及对策研究 J经济纵横，2010(5)：66-68.7 张诗其，张洪土地出让政策对房价影响的 经济学分析 J中国城市经济，2010(5)：146-1478 魏鹏 娟从马克思地租理论看我国国有 土地出让制度的完善 J生产力研 究，2010(3)：44-46.9 李倩，李孟然土地出让新攻略北京市 改进与完善招拍挂出让纪实 J中国土地，2011(2)：12-25.中，还建立了全程跟踪评估及反馈机制，对地区规划编制、土地出让全程跟踪进 行研究，对建设实施情况进行评估，编 制虹桥商务区规划实施报告，对地 区发展导向、规划技术方法、土地出让 操作和建设实施策略等多方面的优化调 整提出反馈意见。有利于规划目标的实现；设立较高的准入门槛，有利于综合实力较强的大集团 或开发商介入，从而间接保障地区开发 建设的品质。例如，香港瑞安、深圳万 科、重庆龙湖和上海地产等多家知名房 地产开发集团公司参与了虹桥商务区核 心区土地出让竞拍。2.4.4 有利于维护创新的可持续性跟踪评估及反馈机制有利于地区开 发建设过程中各项机制的完善，有利于 促进规划编制技术方法的革新，有利于 维护创新的可持续性。目前该机制已经 在虹桥商务区核心区土地出让过程中发 挥了作用，如商务区其他地区规划编制 中控制要素根据具体建设情况已进行若 干调整、土地“预出让”制度环节根据 实际操作经验进行了简化、评标