关于完善我国绩效审计的思考.doc

关于完善我国绩效审计的思考内容提要：绩效审计是当今世界政府审计发展的主流，而中国真正意义上的现代政府绩效审计并未全面展开，但随着中国公共财政体制改革的深入绩效审计必将成为中国政府审计发展的方向。本文先阐述了绩效审计的概念、特点等问题，分析我国绩效审计的现有发展状况，研究我国绩效审计实践中的存在问题及其原因，然后从理论和实践两个方面提出健全我国绩效审计制度的基本对策和设想。本文认为，绩效审计的法律法规不健全，方式、方法缺乏灵活性和多样性，缺少通用的评价标准、缺少高素质的专门人才等是当前我国绩效审计存在的突出问题。论文提出，要解决这些问题，加强审计法规制度的建设，采取灵活多样、科学适用的审计方法，建立科学可行的指标评价体系，合理开发审计人力资源，加强多方互动,走好绩效审计之路。关键词：绩效审计 审计法规 审计方式 政府审计Abstract: Performance audit of government audit development in todays world is the mainstream, but the true meaning of Chinas modern government performance audit has not spread out in the round, but with the deepening of the reform of Chinese public finance system of performance audit of Chinese government will become the development direction of the audit.This paper first describes the concept of performance audit, characteristics of other issues, analysis of Chinas performance audit of the existing state of development, research on Chinas performance audit practice problems and their causes, and then from theory and practice two respects put forward perfecting the performance audit system in our country the basic countermeasure and tentative idea. The article thinks, performance audit laws and regulations are not perfect, way, method and lack of flexibility and diversity, the lack of a common evaluation standards, lack of high-quality specialized personnel, is the current our country performance auditing problems. The paper puts forward, want to solve these problems, strengthen the audit laws and regulations system construction, adopt a flexible variety, scientific and applicable methods of audit, establish a scientific and feasible evaluation index system, reasonable development of audit resources, strengthen interaction, take the road of performance audit.Key phrase: Performance audit Audit laws and regulations Audit mode Government audit 目录一、绩效审计相关概念的界定4（一）绩效审计的基本概念4（二）审计目标4（三）绩效审计必须围绕的三要素4二、我国绩效审计的发展现状5三、目前我国绩效审计存在的问题5（一）绩效审计的法律法规不健全6（二）我国绩效审计的方式、方法缺乏灵活性和多样性6（三）绩效审计缺少通用的评价标准6（四）缺少高素质的符合绩效审计需要的专门人才6（五）政府审计中不能全面实施绩效审计7（六）对绩效审计认识不到位，传统文化的影响使审计对权力的制约孤掌难鸣7四、完善绩效审计的措施7（一）加强审计法规制度的建设7（二）采取灵活多样、科学适用的审计方法8（三）建立科学可行的指标评价体系8（四）合理开发审计人力资源9（五）适当扩大绩效审计的范围，妥善选择试点项目9（六） 提高广大政府审计工作者对绩效审计的认识9（七）加大绩效审计成果转化利用10参考文献 11绩效审计是当今世界政府审计发展的主流，而中国真正意义上的现代政府绩效审计并未全面展开，但随着中国公共财政体制改革的深入绩效审计必将成为中国政府审计发展的方向。审计署2008-2012年审计工作发展规划中提出“到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”目前中国政府绩效审计存在着认识不到位、法规体系不完善、缺乏科学的政府绩效评价标准等问题，应对症下药一一解决。一、绩效审计相关概念的界定（一）绩效审计的基本概念根据国际最高审计机关组织的定义，绩效审计是用来评估政府的各种施政活动，特别是公共计划的经济性、效率性及效益性（3E）。换言之，绩效审计是以公共政策或公共计划为中心，特别针对各种公共支出的经济、效率与效果进行有系统的评估分析，通常被泛指称是一种“花钱的价值审计”。绩效审计，就国家审计而言，是国家审计机关对法律授权管理国家事物的政府及其部门、其他组织所发生的经济活动进行经济性、效率性和效果性审查和评价，检查其资源管理是否符合经济性、效率性和效益性，是否符合经济责任的要求。根据审计准则，一个具体的绩效审计可以对经济性、效率性和效果性的一个或对个进行检查，没有必要对以上三方面都得出结论，但审计师如果孤立地检查经济性和效率性，而不考虑效果性，或者只孤立地检查效益性，而不考虑经济性和效率性，那么，审计效果也是难以令人满意的。所以绩效审计中的“3E”的关系是辨证的，可以有所侧重，但不应机械地割裂。国家审计署刘家义审计长将绩效审计定义为“对政府履行公共责任、配置、管理、利用经济与社会资源的合理性、有效性、科学性进行的审查、分析、考量和评价。”总之，可以认为对绩效审计是政府审计的一种形式，对政府公共部门履行受托责任体现出来的业绩、效益的监督和评价。 （二）审计目标审计目标是对主要收支项目和资源管理的经济性、效率性和效果性向议会提出独立的资料、保证和建议；确定提高效益的途径，帮助被审计机构采取必要的措施改进控制系统。（三）绩效审计必须围绕的三要素 经济性就是在适当考虑质量的前提下尽量减少获得或使用资源的成本（其实是要少支出）。 效率性是指商品、服务和其他结果及其所用资源之间的关系，即一定的投人所能得到的最大产出，或一定的产出所需的最少投入（其实是支出合理）。 效益性是指项目、计划或其他活动的预期结果和实际结果之间的关系。商品、服务或其结果在多大程度上达到政策目标、经营目标以及其他预期效果（其实是要求支出得当、支出有价值，而且是高价值）。 实际上，经济性、效率性、效益性三者并没有明确的界限区分。因此，绩效审计的绩效检查，必须将这几方面综合一起进行查察、考虑。二、我国绩效审计的发展现状我国审计监督制度始于20世纪80年代。1982年宪法规定了审计机关的职责权限，1983年国家审计署和各级地方审计机关成立，最初的审计工作与财务检查无异， 80年代中期个别审计机关开展对少数企业的经济效益审计，但受主客观条件限制，类似工作直到90年代初都基本处于停滞状态。随着社会主义市场经济体制的建立和审计法的颁布实施，我国审计工作转入以政府财政收支特别是预算执行审计为主导的轨道，对财政收支的真实、合法和效益依法进行审计监督。2001年开始，审计机关逐渐开展对行业审计调查、离任审计、经济责任审计、专项基金审计及公共工程的绩效审计的实践探索，如2001年的退耕还林还草试点工程资金审计，2007年南水北调工程效益审计，2002年到2007年，深圳市审计局累计完成了100多个独立的绩效审计项目，取得了较好效果。国家审计署2003-2007年五年审计工作规划中明确提出要积极开展绩效审计，并把绩效审计作为今后五年工作的三大任务之一。2008年，国家审计署审计署2008-2012年审计工作发展规划中提出“到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”三、目前我国绩效审计存在的问题我国审计机关自建立20 多年来，审计的内容和形式都发生了很大变化。绩效审计是政府审计发展的一种趋势，同时也是一种需求，在其开展和推广过程中难免会遇到一些困难和障碍。在我国经济不断发展和政府政务公开的趋势下，对政府绩效的评估已经越来越受到社会各界的重视，政府绩效审计的开展是经济发展的客观要求，也是政府审计发展的必然趋势与需求。 绩效审计作为一种独立的审计类型，通过对财政资金使用情况的微观审计和深入分析，揭露影响财政资金使用效益的突出问题，特别是国有资产损失、浪费、流失等重大问题，对规范政府行政行为、减少财政资金损失、提高资金使用效益均具有重要的意义。与美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家相比，我国的政府绩效审计起步较晚，在其开展和推广过程中难免会遇到一些困难和障碍，开展绩效审计已成为审计理论界和实务界比较关心的话题。文章正是在这一情形下，剖析绩效审计存在的问题，并提出改进建议。（一）绩效审计的法律法规不健全法律依据是开展绩效审计关键的一环，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。依法审计是审计监督的重要特征，是健全完善的政府绩效审计的基础。国际经验表明，与绩效审计有关的立法是绩效审计产生和发展的直接前提。美国是世界上最早制定绩效审计准则的国家，早在1972年，就颁布了政府的机构计划、项目活动和职责的审计准则，对政府绩效审计做了标胶详细的规定。我国国家审计制度源于宪法，但宪法将审计对象仅仅限于财政财务收支方面的规定，在一定程度上限制了绩效审计的发展空间。依法治国、依法行政的新形势和效益审计实践，迫切需要将效益审计法律制度具体化，健全审计监督机制。（二）我国绩效审计的方式、方法缺乏灵活性和多样性在我国， 绩效审计主要是由企业内部审计机构进行的，国家审计机关尽管也试验性地实施了一些绩效审计，但主要是以国有企业为审计对象，把精力较多地集中在对其财务成果的分析上，而对经济活动审计评价的深度和广度均不够，定量审计多，定性与定量相结合的审计方式少，几乎没有开展经济性、效率性、效果性相结合的全面绩效审计。随着社会的发展，原有的审计方式、方法和范围已不能适应社会的需求，必须综合多学科、多领域的技术和方法，运用数量化的统计、计量分析。因此，开展公共资金使用的绩效审计和定向与定量相结合灵活多样的审计方式就显得越来越重要。（三）绩效审计缺少通用的评价标准绩效审计应当在一定的标准参数范围内进行， 如果缺少这些法定的标准，绩效审计就不能很好地审查计划项目的效果和社会收益情况， 无论是一个企业，还是某项政府投资计划，直接的经济效益都可以利用现成的财务计量技术来进行分析和衡量，但是间接的社会经济效益就不好计量了。因此，还需要进一步完善适合绩效审计的评价技术及其标准。（四）缺少高素质的符合绩效审计需要的专门人才绩效审计需要新的观念、新的技术、新的方法，绩效审计的真正实施需要训练有素的人员。因此，绩效审计需要加强人员培训，包括到外国深造，学习国外的先进经验，培养一批具备带领多方面专家组成的审计小组完成预定审计任务的能力的绩效审计骨干。（五）政府审计中不能全面实施绩效审计目前的政府绩效审计中，更多的是针对基本建设投资、金融业务进行的，而对于主要的公共部门，即行政事业单位的经费开支、专项资金，现在还很少开展绩效审计。另外，对于目前在国有企业中存在的对外投资中由于决策失误、管理不善、或化公为私导致不良资产增加等方面问题绩效审计涉及也不够深入。（六）对绩效审计认识不到位，传统文化的影响使审计对权力的制约孤掌难鸣由于受法制观念等诸多因素影响，自觉接受监督的意识还不强，加之对绩效审计的宣传力度不够，人们对绩效审计的认识仍存在较大差异。有相当一部分审计人员对绩效审计的认知还存在着局限性。这种对绩效审计认识的滞后已经严重阻碍了绩效审计工作在我国的顺利开展。审计文化的变迁使绩效审计发展不均衡权力腐败与我国传统文化密切相关。我国深受儒家文化的影响，儒学宣传礼治与社会等级，我国素有“学而优则仕”的传统，崇尚“官本位”，“权力至上”思想严重，传统文化中缺乏法制思想，因此往往有法不依、执法不严，法律对权力监督弱化。另外，我国传统文化中，道教和佛教的影响也较大，道教和佛教是阴柔的文化，逃避现实是他们的共同点。在其影响下，人们向往与世无争的生活，缺乏进取和改革精神，往往“多一事不如少一事”。我国传统社会又是一个以农业为主的社会，培养了人们遇事忍耐的性格，缺乏对权力监督的积极性。计划经济是“官僚主义经济”崇尚集权和个人崇拜，目前计划经济的影响依然存在，人们缺乏挑战权力的勇气。我国官员任命体制中“能上不能下”的思想阻碍了官员问责制度的扩展。在这种文化传统和社会背景下，审计对权力的制约可能孤掌难鸣。四、完善绩效审计的措施绩效审计的形成和发展，不仅由于经济的发展，而且依赖民主的增强。正如我国著名会计学家、会计思想家和教育家杨时展教授所说：“随着社会的再进一步发展，民主权利的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之于民，用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责任。”随着十七大以后科学发展观的全面贯彻落实，人民利益被摆在更加突出的位置，各级审计机关领导层在各种业务工作会议上对加强绩效审计工作的呼声也越来越高，我国政府绩效审计工作具备了大发展的条件。要推进我国政府绩效评估工作发展还有大量工作要做。（一）加强审计法规制度的建设首先，要学习借鉴国外经验，结合我国实际认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。其次，建立一套科学可行的指标评价体系。从绩效审计的概念内涵、绩效审计体制、绩效审计的权限和法律依据及绩效审计的程序与方法及等方面去构建一个政府绩效审计模式的可行性理论框架，以避免审计活动的盲目进行。尽快出台相对明确的法律制度， 确立政府绩效审计在审计监督中的法律地位，完善绩效审计的法律体系，从法律的角度，明确绩效审计地位、作用、职责任务，规范绩效审计的工作方法、程序、内容和评价指标、标准等，做到有法可依，依法审计。依法审计是审计的基本原则，法律法规依据是开展绩效审计的关键，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员才有法可依。首先，要认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验，结合国际惯例，反映国际经济一体化的要求，制定出操作性较强的绩效审计准则，对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告的基本形式等做出明确规定。其次，针对弹性较大、公平性容易受损的项目或领域再做一些补充规定。第三，建立一套科学可行的指标评价体系也是开展绩效审计刻不容缓的措施之一，绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和对社会效益的评价，在制定评价指标时，应遵循定性与定量相结合、效益与公平相结合、长期效益与短期效益相结合以及经济效益与社会效益相结合的原则。制订指标评价体系时不仅要关注投资本身所产生的经济效益，而且要关注投资对地区经济、就业、环保等各方面产生的社会效益。（二）采取灵活多样、科学适用的审计方法随着政府职能的逐渐转变， 在审计方式上应扩大公共经济责任的承担范围，逐步形成经济效益与社会效益相结合， 短期效益服从于长期效益的审计模式。在审计方法上，应融入控制结构的战略性分析、组织行为学、国民价值增值分析等方法，加速智能化软件取证功能的开发， 全方位引用先进的符合我国国情的审计技术和方法。（三）建立科学可行的指标评价体系绩效审计指标内容包括对经济效益的评价和对社会效益的评价。经济效益的评价可以参考企业的经济效益指标评价确定，社会效益的评价可以根据不同行业、不同性质的内容确定。在制定评价指标时，应遵循定性与定量相结合、效益与公平相结合、长期效益与短期效益相结合和、经济效益与社会效益相结合的原则。制订指标评价体系时不仅要关注投资本身所产生的经济效益， 而且要关注投资对地区经济、就业、环保等各方面产生的社会效益。（四）合理开发审计人力资源加大对现有审计人员的开发力度，通过培训班、讲座以及在职教育等形式，鼓励审计人员涉猎经济学、社会科学、法律、工程学、计算机科学的知识，以此健全现有审计人员的知识结构，改变知识结构单一的现状。有意识地吸取外来资源，通过对外招募的形式，对素质有偏重地做出选择，有重点地吸取其他管理学科、工程学科的人员进入审计领域，改变审计人员的知识结构。优化审计人员结构，提高审计人员综合素质，培养和造就一批符合绩效审计要求的人才。对现有审计人员进行后续教育，加强对现有审计人员的培训，提高他们的政策水平、法律知识水平、行政管理知识水平和审计技术水平，培训的内容不仅要有国内外绩效审计理论研究成果，还要重点突出绩效审计实务。通过培训，不断拓宽审计人员的知识领域，同时要把好进人关。在审计预算一定的情况下，审计人员的数量受到严格限制，在此种情况下，可以借鉴企业做法，采取人力资源外包的形式，借用民间审计和内部审计的力量，比如企业、事务所、学校或者其他社会机构的专家，建立绩效审计专家库，参与绩效审计项目小组，实施政府审计的外聘专家制度，从而充分利用外部力量，以优化人员结构，弥补审计队伍的专业知识和专家力量的不足，促进绩效审计工作的完成。（五）适当扩大绩效审计的范围，妥善选择试点项目选择的试点项目要有针对性和代表性，既要考虑到试点项目在社会上可能形成的影响力和影响面，也要考虑到它是否是政府有关决策部门比较关注和重视的问题，还要考虑到审计难度和审计成本。应该侧重选择那些相对比较容易操作，同时又具有重大参考价值的项目。在开展绩效审计工作时，尽可能与财务审计结合起来一起搞，这样可以利用财务审计的结果，减少重复劳动、提高工作效率。在客观条件受到限制