农村土地流转过程中存在的问题及其对策——以陕西省为调查对象.doc

农村土地流转过程中存在的问题及其对策以陕西省为调查对象摘要：随着十八届三中全会的胜利召开，历届中央政府关注的“三农”问题从土地政策的视角出发，再一次将农村土地流转及城镇化问题引入了人们的视野，针对历届政府高度关注的“三农”问题，本文从土地流转政策的角度，使用抽样调查方法，对陕西省农村土地流转及城镇化建设展开调研。通过对回收问卷整理统计，分别从调研对象基本信息、农村土地流转现状与农户土地流转影响因素和农户对于征地工作的看法三个方面进行细致分析，关于当前陕西省土地流转的特点得出四条主要结论，并提出解决农村土地流转问题的五点可行建议。关键词：三农 土地流转 城镇化 问卷0绪论十八届三中全会明确提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。完善农村土地流转制度有利于扩展农地的生产经营功能，并促进农业农村发展。然而，由于目前的农村土地流转制度仍不完善，各地农村土地流转仍存在很多问题，不少农村土地流转纠纷与矛盾已经体现出来。因此，对我国农村土地流转现状的研究与分析以及加强政府对农村土地流转的监管显得尤为必要。在建立健全农地的流转市场、规范农地流转方面，学者们普遍同意建立健全农地流转有形市场（交易平台）是农地流转进入规范化、制度化、市场化轨道的重要标志。扈红英、白炳琴1指出，在河北的一些农地流转过程中，没有书面的农地流转合同，权利、义务不清，导致日后出现很多农地流转纠纷案件。针对农民的利益保障，国内研究主要集中在保障农民的承包土地用益物权，以及对特殊群体的土地权益保障上。陈锡文2指出，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，就是要依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。对于农地流转带来的问题，专家学者的调查研究主要集中在土地用途转化中的主要角色，“非农化”和违法使用土地，农地流转对粮食安全的影响以及引发的社会矛盾上。尹成杰3认为，一旦农地流转试验失控，那么，就会给某些去打农民土地主意的人提供空隙，好端端的政策会演变成一系列社会矛盾乱局的催化剂。本研究在吸收已有研究成果和经过充分调研，调研范围覆盖了陕西省88个区县，共发放调研问卷3000份，回收问卷1592份，有效问卷1456份，问卷有效率为91.5%。在获得综合性、整体性数据的基础上，进行综合性的实证研究和案例分析，力求在已有研究的基础上取得新的进展。1调研对象基本信息1.1性别及教育背景分布情况根据统计结果，本次调查中，调查对象男女比例为：154:100，年龄分布主要集中在30岁以上，这部分占所有调查对象的86.8%，其中50岁以上的最多，所占比例达到44.37%（见图1-1）。从被调查者的教育背景来看，未上过学、小学和初中文化的比例分布占到13.50%、25.40%，39.70%。而高中或中专文化、大专或本科和研究生以上的被调查者分别占17.12%、4.10%和0.10%（见图1-2）。图1-1 被调查者年龄分布图1-2 被调查者文化背景分布1.2家庭基本情况从家庭主要收入来源方面来看，被调查者家庭主要收入来源分布如图3所示，以外出务工为家庭主要来源的农户占到46.35%，以农业收入为主要收入来源的农户紧随其后，占到所有调查对象的33.71%。另有2.94%的农户，依然以国家补助为家庭主要收入来源。图1-3家庭收入主要来源从家庭年净收入来看，50.87%的农户年净收入达到了10000元以上，而年净收入在6000-8000元，8000-10000元的农户分别为12.35%和11.70%。另外年净收入在4000-6000元和4000元以下的农户也分别占到了10.47%和14.61%。图1-4 家庭年净收入从家庭主要劳动力健康程度来看，59.66%的农户家庭主要劳动力身体处于非常健康的状态，34.75%的农户家庭主要劳动力身体处于一般健康的状态。另外分别有4.25%和1.34%的农户家庭主要劳动力身体处于不太好和糟糕的状态。图1-5家庭主要劳动力健康状况2农村土地流转现状与农户土地流转影响因素分析2.1农村土地流转现状（1）农民对土地流转的理解和对相关法律法规了解状况党的十七届三中全会做出决定：允许农民采取转包、出租、互换、转让、股份合作等为主体的多种形式的适度规模经营； 2013 年的中央一号文件也提出，坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。虽然农地问题得到了党和国家的高度重视，但是农民对于农地问题是如何理解的呢？从本次调查专门针对农民对于土地流转的理解发现，41.78%的农户认为农村土地流转是属于农民自愿流转，而18.02%的农户认为政府在农地流转中承担着引导的角色，而高达39.16%的农户认为，在农地流转中，农民属于被动流转。图2-1农民对土地流转的理解而在对农民对于土地流转相关法律政策的了解情况调查中发现，高达67.05%的农户对于土地流转的相关法律政策处于完全不了解状态，有26.04%的农户部分了解，而只有6.91%的农户处于了解状态。图2-2农民对于土地流转相关法律法规了解状况（2）农地撂荒现象被调查农户家庭中，只有13.63%的人有土地撂荒现象，其余86.37%的人都没有撂荒土地。图2-3 土地撂荒状况（3）农地流转比例在本次调研农户家庭中，69.57%的家庭没有土地流转行为，23.71%的家庭有土地转出，6.72%的家庭转入了土地。图2-4 土地流转比例（4）土地流转信息获取和流转途径从图2-5可知，在所有存在土地流转的农户中，获得流转信息来源主要方式为亲戚朋友介绍，其比例高达49.43%。通过村领导组织的农户也达到了35.23%，而通过土地信息平台和中介机构获得信息的农户比例分别为4.55%和0.57%。没有人通过土地市场获得土地流转信息。图2-5土地流转信息来源在所有土地流转途径中，通过农户自己联系、乡村组织协调和集体统一流转分别占到了38.72%、24.10%和24.10%。从流转途径也可以看出，土地信息平台和土地市场极其缺乏。而在对于村里是否有土地交易市场调查中发现，只有22.82%的村具有土地交易市场。图2-6 土地流转途径（5）流转协议在流转协议方面，高达55.30%的农户依然选择口头协议，而只有44.7%的农户选择书面协议，这就为产生纠纷买下了隐患。图2-7流转协议（6）土地流转时间从土地流转时间来看，农户更容易接受流转时间为2-5年或者流转10年以上，两者分别比例分别为39.55%和39.30%。图2-8 土地流转时间（7）土地流转价格从土地流转价格来看，主要集中在0-1000元/亩，其比例大58.63%。另外1000-5000元/亩为18.45%，10000元/亩以上也占到了20.54%。图2-9土地流转价格（8）土地转出后职业从农户土地转出后职业选择来看，农户寻找固定工作和继续在剩余土地务农的农户最多，分别为33.73%和34.44%。其次为选择在企业打工和在家照顾家人，比例分别为18.26%和25.73%。图2-10 土地转出后农户职业选择（8）流转纠纷及原因对所有存在土地流转的农户调查发现，33.33%的农户在土地流转过程或者之后发生了纠纷，对所有纠纷原因统计后发现，因为流转土地用途改变发生的纠纷比例为31.81%，而因为没有签订合同，一方毁约情况引发的纠纷的比例则高达68.19%。图2-11 土地流转纠纷原因2.2 农户土地流转影响因素分析2.2.1农户家庭基本情况对于土地流转的影响在所有调查对象中，存在土地流转的农户家庭所占比例为30.43%，其中有土地转入的为6.72%，有土地转出的为23.71%。不存在土地流转的农户家庭比例高达69.57%，可见土地作为“唯一保障”这一情况在陕西省凸显无疑。图2-12农村土地流转情况从农户基本信息情况来分析，发现农户学历。年龄对于其流转意愿并不存在显著影响，但家庭中是否有人接受高等教育会对其产生影响。在58%存在土地流转的家庭中，有人接受过或正在接受高等教育，而在没有土地流转的家庭中，这个比例只达到51%。从家庭收入结构来看，存在土地流转的农户家庭，其非农收入比重越大，以非农收入为主的家庭，更愿意将土地流转出去。从职业来看，在外打工、个体户或者私营业主和村干部的农户家庭土地流转比例更大，高达74%以务农为主的农户家庭没有发生土地流转。图2-13 非农收入比重2.2.2农户土地流转主观原因分析在对发生土地流转的农户家庭调查发现，在有土地转出的家庭中，将土地转出的原因中，有24.44%的农户是因为种地人手不足，17.98%的人认为种地挣钱太少，16.01%的人是因为家人外出打工，而高达35.11%人选择了被迫等其他原因，可见大多数农户在土地流转方面，还处于“被动”的状态。农村土地承包法明确规定了农地流转的过程中任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权。可见陕西省在建立规范农村土地流转机制，规范流转行为等方面还有很多工作需要完善。图2-14土地转出原因在有土地转入的家庭中，主要原因为多种地能多赚钱和劳动力充足，其比例分别为60.91%和30%。图2-15 土地转入原因对于没有土地流转的家庭调查发现，没有将土地转入的原因主要有以下几个方面：一是家庭劳动力不足；二是认为种地收益不大；三是土地流转信息获取不畅通。另外土地流转成本也有一定的影响。图2-16 农户土地流入影响因素对于没有将土地转出的农户家庭调查发现，影响农户土地转出的影响因素主要有以下几点：一是土地流转价格和收益，63.65%的农户认为价格太低，19.24%的农户认为土地转出挣钱更少；二是职业选择问题，43.7%的农户认为除了种地，没有其他活可干；三是流转信息不畅通。可见除了土地流转价格收益和流转信息不畅通外，农户对于土地流转后的生计考虑，也是重要原因。也反映出政府对于土地流转后农户的工作技能培训工作不足。图2-17农户土地流出影响因素2.2.3土地流转信息和土地流转途径对土地流转的影响从前面的土地信息获取（见图2-5）可知，高达49.43%的农户土地是由亲戚朋友介绍而流转的，而通过村领导组织的比例也高达35.23%，通过土地信息平台和中介机构流转的比例分别只占到了4.55%和0.57%，没有人通过土地市场进行交易。在土地流转途径中（见图2-6），通过农户自己联系、乡村组织协调和集体统一流转分别占到了38.72%、24.10%和24.10%。而在对于村里是否有土地交易市场调查中发现，只有22.82%的村具有土地交易市场。同时，高达70.33%的农户认为在土地流转过程中存在着腐败行为。可见陕西省土地流转信息公开化、透明化工作急需提高，土地信息平台和土地市场的建设急需完善。2.2.4土地流转合同管理对土地流转的影响土地流转过程的市场化特点，要求地方政府和村集体提高土地流转的宣传、协调以及合同的规范化程度。对存在土地流转的农户调查发现（见图2-11），33.33%的农户在土地流转过程或者之后发生了纠纷，对所有纠纷原因统计后发现，因为流转土地用途改变发生的纠纷比例为31.81%，而因为没有签订合同，一方毁约情况引发的纠纷的比例则高达68.19%。可见对于流转合同管理的不规范性对土地流转已经造成了很大的负面影响。对于土地流转纠纷解决途径的问题上，50%的农户认为在签订合同的前提下按合同解决，而认为需要通过法律途径解决的农户仅为16.33%。由此也可以看出，引导农户在土地流转过程中签订合法书面协议的重要性。同时在调查中发现，认为土地流转过程中，只有44.27%的农户认为得到了政府的帮助，22.09%的农户认为在流转过程中有专人监管。 可见对于流转合同规范性管理急需得到提高。图2-18 农户土地流转纠纷解决途径2.2.5农户土地情结对于土地流转的影响通过对农户是否愿意放弃种地调查发现，高达75.29%的农户不愿意放弃种地，而只有24.71%的人愿意放弃种地，而在愿意放弃种地的农户中，又有高达89.44%的农户不愿意放弃土地承包经营权，在愿意放弃种地和放弃土地承包经营权的农户中，54.76%的人希望得到现金补偿，23.81%的人希望得到养老保障，21.43%的人希望通过土地折价入市获取收益。可见农户土地情结根深蒂固，对于土地流转产生显著影响。政府在引导土地流转过程中，可以通过现金补偿、土地折价入市和提高养老补偿等方面进行尝试。3. 农户对于农村城镇化建设的部分看法党的十六届五中全会明确提出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”，农村城镇化建设是个漫长发展的工程，也是中国梦的一部分。农村城镇化发展相对漫长而又矛盾。矛盾解决，农村城镇化自然实现。因此弄清农户对于农村城镇化建设的看法对于厘清解和解决农村城镇化发展过程中的矛盾就极其重要了。3.1农户对于征地工作的看法在农村城镇化建设中，征用土地成为了必不可少的工作。在本次调查中，39.97%的农户认为征地标准太低，损坏失地农民利益。21.22%的农民认为，征地对失地农民的社会保障标准太低，19.99%的农户认为，政府在安置失地农民就业方面工作有所欠缺。15,04%的农户认为征用面积太大，造成了土地闲置浪费。14.56%的农户认为征地标准合适，但是分给农民的部分太少，12,64%的被调查者认为征地占用耕地过多，另外有9%的被调查者认为，征地补偿被干部截留和克扣。可见在征用土地过程中，依然存在着征地补偿标准、失地农民安置、征地合理性和腐败等很多亟待解决的问题。图3-1 农户对于征地工作的看法3.2农户对于拆村建居的看法在拆村建居方面，42.65%的被调查者认为，拆村建居不符合农村生活习惯，36.95%的人认为拆村建居让农民放弃原宅基地的阻力较大，18.27%的被调查者认为拆村建居可以提高生活服务设施配套，16.76%的被调查者认为拆村建居使农民的收入减少，同时只有6.66%的人认为拆村建居很受欢迎。图3-2农户对于拆村建居的看法3.3农户对于集体建设用地管理的看法在集体建设用地管理方面，27.75%的被调查者认为集体建设用地应主要为农业和农村发展服务，23.01%的被调查者认为应该严格控制集体建设用地规模，17.86%的人认为集体建设用地应该和国有土地一样同地同权同价，14.15%的被调查者认为集体建设用地不能用于房地产开发，13.94%的人认为集体建设用地应该只用于本集体经济和生活需要。表3-3农户对于集体建设用地管理的看法4主要结论与政策建议4.1主要结论分析调查所得资料和数据，可将陕西省农村土地流转的特点总结为以下几个方面。（1）农民对于土地流转理解浅显，流转比例较小，通过本次调查发现，高达67.05%的农户对于土地流转的相关法律政策处于完全不了解状态，而且高达39.16%的农户认为，在农地流转中农民属于被动流转。另外，农民土地情结太重，高达75.29%的农户不愿意放弃种地，而在愿意放弃种地的农户中，又有高达89.44%的农户不愿意放弃土地承包经营权，同时农户对于失地后就业和社会保障问题的担忧也成了土地流转的障碍。本次调研统计结果表明，陕西省只有30.43%的农户家庭存在土地流转行为，流转比例依然较小。（2）土地流转信息极不对称，信息公开亟待完善调查发现，在存在土地流转的农户中，49.43%的农户是通过亲戚朋友介绍而获得土地流转信息，通过土地信息平台和中介机构获得信息的农户比例分别为4.55%和0.57%。没有人通过土地市场获得土地流转信息。在没有土地流转行为的农户中，因为土地流转信息获取不畅通而无法进行土地转入的农户比例为11.83%，无法进行土地转出的农户比例为18.39。同时，高达70.33%的农户主观认为在土地流转过程中存在着腐败行为。可见陕西省土地流转信息极不对称，信息公开亟待完善。（3）土地流转机制不完善，流转机制亟待规范陕西省还没有形成成熟的土地流转和租赁市场，同时中介组织也较为缺乏。在对土地交易市场调查中发现，只有22.82%农民认为村里具有土地交易市场。而农户间土地流转也主要是通过亲戚朋友介绍而进行流转的。由于土地流转市场机制不健全，农村土地流转没有可操作的价格标准，一方面存在竞相压低租金，损害农民利益的行为；另一方面也存在漫天要价现象，阻碍土地合理流转。（4）土地流转行为不规范，监管机制还需完善在调查中发现，33.33%的农户在土地流转过程或者之后发生了纠纷，因为没有签订合同，一方毁约情况引发的纠纷的比例则高达68.19%。同时在有土地转出的家庭中，高达35.11%人选择了被迫等原因造成其被动转出，可见农民在土地流转中的主体地位没有得到完全保障。另外只有44.27%的农户认为在土地流转过程中得到了政府的帮助，只有22.09%的农户认为在流转过程中有专人监管。4.2对策建议（1）健全农村土地法律体系，保障农户利益首先，需完善农村土地产权关系，明确土地流转利益主体。目前，我国的农村已经在事实上形成了“三权分离”的局面，即土地归社区“集体”所有（所有权）、农民按户承包（承包权）、土地经营权可以自由流转（经营权）。要想促进农民土地流转，就必须确保农民对土地长期甚至永久的承包权，明确土地承包权的物权属性，使广大农民成为真正的土地流转利益主体；其次，需要完善土地纠纷解决机制，保障土地流转后期农民权益。农村土地承包经营权流转中的土地资源纠纷问题的复杂性，只有完善以协商、调节、仲裁、诉讼等多元纠纷解决机制，并以特定的功能和运作方式相协调和整合，并最终形成能够满足农民主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统，充分发挥来自民间和社会的自发组织的力量在诉讼解决中的作用和积极性，建立多元化的纠纷解决机制，才能更好地为保障农民权益服务。（2）加大政策宣传力度，促进土地流转首先，只有通过不断的宣传培训，才能使广大的农民群众充分了解土地流转相关的法律法规以及相应程序，促进土地流转；其次，只有积极引导农民以市场观念、发展观念、效益观念来看待土地流转。让农民群众认识到，土地不仅仅是农民就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产，减轻农民的土地情结，才能使农民的土地流转意愿加强。（3）转化机制，促进市场发展首先，加强政府服务，促进信息公开。政府部门应该为土地流转制定宽松的政策环境，依法支持、引导、规范农村土地流转市场。同时针对信息流通的不畅通已经成为影响土地流转的重要因素，大力完善政府信息公开平台，实现土地流转信息公开化、透明化；其次，培育中介组织，促进合理流转。市场机制是否有效运转将影响土地流转的有效性。中介组织不仅可以实现信息的及时准确的传递，减少土地流转的交易费用，而且可以规范土地流转行为，减少盲目、无序的流转状况，降低土地流转的风险，减少政府部门的监督成