警察职能研究的再思考.doc

警察职能研究的再思考2004年3月第2期总第83期江西公安专科学校JOURNALOF./IANGXIPUBLICSECURITYCOLLEGEMar.2OO4No.2Set.No.83警察职能研究的再思考叶氢(广东公安司法管理干部学院,黄辉治安系,广东广州510232)摘要:关于警察职能的研究是警察学研究中的一个基础而重要的课题.然而目前的研究却普遍存在着诸多缺陷.在明确警察职能内涵的基础上,用类型学的方法,构建警察职能研究的理想类型,把握警察私有化的倾向,从强调国家的利益向维护国家利益和社会公众利益并举的方向发展,树立公众主体性的多元警民合作新理念,是警察职能研究的方向.关键词:警察;职能;基本思路:研究中图分类号:D924.36文献标识码:A文章编号:1008-8121(2004)02002405一,警察职能研究的现状对警察职能进行研究并不是什么新课题.自二十世纪八十年代我国公安学(警察学)建立以来,一些专家,学者对此进行了一系列的探讨,提出了许多颇有见地的观点,尤其对警察职能的概念,特征,分类等基本问题达成了较一致的看法,并写入了一系列统编教材.如高等教育规划教材公安学基础理论,公安基础知识等.然而,我们也不难发现,关于警察职能的研究尚有许多缺陷,空白点,理论的研究已跟不上实践的步伐,已无法为一线的警察提供新的理念,为实践操作提供警理学上的支持.目前,研究中存在的主要问题包括:(一)研究方法单一,视野狭窄对警学,包括警察职能的研究,基本上采用注释的方法,是对”几十年来形成的党的公安工作的方针,路线,原则和政策,以及公安机关的性质,职能,任务,职责等作注释”【I】.其它方法,如实验的方法,类型学的方法几乎未用.德国社会学家马克思?韦伯针对卡尔?马克思的经济决定论提出理想类型方法论,它强调事物的似真性,即家族类似.面对一组家族类似现象,可以采取不同的方式抽象出它们的”本质”,构建相应的理想类型,而构建起来的各种理想类型可以被看成家庭类似网络.而按不同方法建构的理想类型是可以相对地做出优劣评价的.因此,类型学的方法论是一种新的方法论,用这种新的方法去探索新的问题,新的学科可能会诞生,对旧的问题的探索,可能会有新的研究成果.这种方法已在法学中运用,警学研究完全可以引用类型学方法论以开阔我们的视野.法国社会学家迪尔凯敏在社会学方法的准则一书中指出:”一种社会事实的决定性原因,应该永远到它与某一社会目的的关系中去寻找”.研究警察职能就应当把它放在国家,社会这个更大的范畴来研究,即用开放的,系统的方法将其置于广泛的社会环境中加以立体透视,同时,注重吸收外国关于警察职能的研究成果,不能就警察(公安)谈警察(公安).此外,对警察职能的研究,我们还缺乏法理学,政治学,社会学,哲学等的支撑,理论抽象不够.(二)研究深度不够,应用性不强我国警学界一贯认为,警察(公安)是人民民主专政的重要工具或力量,担负着民主职能和专政职能.这两个职能是警察的基本职能.专政职能是民主职能的保障,民主职能是专政职能的基础.专政,民主是一个事物的两个方面,两者是辩证统一的关系.但是,民主职能的范围如何界定?并没有深一步地进行研究,导致实践中警察对自身角色的困惑,警察职能泛化现象严重.这里就引申出一个问题,我们用民主,专政职能来概括警察的职能是否科学的问题.因为,”民主和专政是整个国家的职能.人民解放军,人民检察院,人民法院等都是人民民主专政的重要组成部分,都在分别行使着民主和专政职能.所以,这并非公安(警察)自身的性质.”【】在世界范围内,由于各国的国体不同,我们也无法用民主,专政职能来概括警察的基本职能.此外,公安学基础理论教收稿日期:2004-0226作者简介:叶氢(1967一)女,上海人,广东公安司法管理干部学院治安系副教授,研究方向:公安基础理论,涉外警务;黄辉(1967一)男,重庆人,广东公安司法管理干部学院治安系副主任,副教授,研究方向:公安基础理论,治安管理.?24?叶氢,黄辉:警察职能研究的再思考程认为民主职能的内容包括依靠人民,保护人民,教育人民,管理社会安全事务,为民服务.这五项内容存在交叉现象,划分极不科学.为民服务,作为警察的一项职能,就该有个范围,能够细化,起码应有个标准.否则,服务职能的泛化将不可避免,从而导致警察无所适从.在实践中我们就遇见警察该不该为工人打早餐的困惑.之所以出现这一情况的深层原因在于我们的研究没有深入到警察各项职能内在统一性的问题.对警察职能的研究,我们过分强调从国家的角度赋予警察职能,强调维护国家利益与安全,过分强调警察职能的阶级性,尽管也承认它的社会性,但十分弱化.研究者很少从社会,从公众,从民间立场研究警察的职能.另外,随着世界经济一体化,国家职能权限在收缩,”国家在把边缘职能推向社会的同时,集中精力加强了能提高其竞争地位的核t2,职能.”l(P5)同样,我国社会主义市场经济体制建立以后,政府的职能也在悄悄地发生转变,很多的学者和他们的论着在分析,诠释和探索着治道变革之路.在这一背景下,传统的警察职能是否会发生相应的变化?是否也会收缩?这也是值得我们深入探讨的.二,警察职能研究的基本思路(一)明确警察职能的内涵按照现代阐释学的观点,任何语词都存在一个语境问题,即概念具有地方性.比如”非法”一词,在计算机语言中可以用做”非法字符”,在法律诉讼中可以用作”非法行为”,在两种语境中其含义是不通的.如果将语境再做宽泛理解,将其视为不仅包括语言,而且包括生活氛围及社会环境,那么语境化的问题便会更加明显.31因此,在不同的社会政治环境下,“警察”一词显然具有不同的含义.即使是在同一国家的同一时期,也会因语境的不同,导致警察概念的不同.”警察职能”也是如此.所以,我们有必要把它语境化.从语境化的角度,警察是指国家或政府中负责社会治安行政管理和刑事执法职能的专门机构,人员力量及其职务行为或实践活动过程.职能,是指一定的人员,事物和组织机构所具有的功能和应起的作用.警察职能是警察,警察组织所具有的功能以及在其职责范围内应发挥出来的维护社会成员利益的效能或作用.警察职能是由警察功能和警察作用两部分组成.警察功能与警察作用具有”内在”与“外在”,”有益性”与”中性”,”恒量”与”变量”的区别.警察功能是警察内在的,从警察产生就具有的功能量度的规定性,警察作用则是将警察功能发挥得好与坏.只有当两者目标接近时,警察作用才能发挥至最好.(二)警察职能研究方向l,构建警察职能研究的理想类型警察职能的研究朝何处去?德国社会学家韦伯说,社会科学的研究只能说是参照了一种理想类型使具体认识对象的关系特征实际地变成清晰的和可理解的.(P83)一种理想类型是通过单方面地突出一个或更多的观点,通过综合许多弥漫的,无联系的,或多或少存在的,偶尔又不存在的个别的现象而成的.这些现象根据那些被单方面地强调的观点而被整理成一个统一的分析结构中.理想类型的功能在于同经验实在比较,以便确定它的差异性与同一性,用最清楚明白的概念对它们进行描述,并且因果性地对它们进行理解和说明.(P85)按照类型学的观点,面对一组家族类似现象,可以采取不同的方式抽象出它们的”本质”,构建相应的理想类型,而构建起来的各种理想类型可以被看成家庭类似网络.而按不同方法建构的理想类型是可以相对地做出优劣评价的.笔者将警察职能构建为三种”理想类型”,一是侧重国家利益的政治性的国家警察职能.可以用政治镇压,国家控制,武装暴力表现其特征.二是侧重公众利益的人民性的地方警察职能.可以用公共秩序管理,公共服务表现其特征.三是国家利益,社会公众利益并举的社会性的警察职能.它具有人性的,公益性,服务性的特点.这三种类型是动态的,可以相对地做出优劣评价的.大多数人认为,警察职能是由国家职能决定的.任何一个国家都有政治统治的职能和社会管理的职能.一个国家的统治阶级,既要从本阶级的利益出发管理社会,又要依靠社会的安定与发展来巩固自己的政治统治.国家的这种双重性的职能和作用,决定了警察职能和作用的双重性.除政治镇压(统治)职能外,警察的社会管理职能包括公共秩序管理职能和公共服务职能.这种传统观点强调警察政治镇压,社会管理的国家职能是处于同一层面的,认为公共服务职能是从属于社会管理职能的,强调警察作为国家机器维护国家利益的意义.然而,这一观点漠视了社会利益,公众利益,即没有从社会,公众的角度而是从国家的立场考虑如何发挥警察的作用.把警察的阶级性,政治性摆在首位,忽视其社会性和人民性,这与当时的社会环境,政治制度是相适应的.我国是社会主义国家,人民当家作主,但在强调国家权力,强调中央集权,计划经济的时代,警察(公安)被社会认同为是一种从上至下的国家对社会秩序的强有力的控制,制约手段,警察职能属于国家的一项基叶氢,黄辉:警察职能研究的再思考本权力,认为警察(公安)具有鲜明的军事性和武装性.在操作层面,强调警察侦查破案,打击犯罪的作用.现阶段,我国正处于社会的转型期,由计划经济向市场经济转变,社会的阶层构成已发生了巨大变化.江泽民总书记提出的”三个代表”重要思想指出了中国共产党要全面地代表最广大人民的根本利益.警察作为国家机器,当然要与执政党保持一致,与时俱进,维护人民,即社会成员的利益.警察要依据国家法律来调整警民的权利义务.此外,随着社会的发展,变迁,公众在救济,公益,安全服务方面的需求进一步扩大,警察为一般人提供的服务已满足不了某些人的要求,警察为私人服务的趋势越来越明显.警察职能在实践中已由对公众自上而下的强有力的控制转变为警民的密切合作,从而体现出更大的社会性,民主性,人民性.”现代警察机构被认为是重要的公共服务部门,是为了人民的共同利益而设立并为此加以规范的,在每位警员就职的誓言中就有保证执法公正和提供服务一视同仁的誓词.”l2J(P272)香港警察的终身服务承诺就是服务为本,精益求精.韩国警方提出要建立2l世纪人权警察.笔者以为关于警察职能的研究应朝着建立第三种理想类型,即从强调国家的利益向维护国家利益和社会公众利益并举的方向发展,树立公众主体性的多元警民合作新理念.公众主体性,一般是指在维护社会治安秩序,预防犯罪方面,充分发挥公众的治安积极性,利用公众的参与意识,体现公众的主体行为,它是对警察主体的警察职能模式的延伸.警察工作的绩效其实并不取决与警察自身,而是取决与公众的参与程度.长期以来,我们存在这样一种错误信念,”即警察的工作效率高,犯罪就会少些.实际上这两者之问的关系要复杂得多.警察可对控制犯罪产生积极的影响,但除非有一种连贯的社会性政策来治理犯罪之源”51,因此,许多国家非常重视以社区为中心来预防和控制犯罪,许多社区组织起来,开展各种各样的活动,吸引大量的志愿者参加,形成了社会预防网络.事实上,世界各国纷纷把动员社会公众参与犯罪预防,协助刑事司法机关与犯罪作斗争,作为有效地控制和减少犯罪的普遍做法.波兰学者霍利斯特指出,”犯罪作为一种普遍的现象,已经渗透到现代生活的许多领域,侵犯着公共与个人的利益.因此,消除犯罪现象,不仅是法院,检察院,民警机关和监察部门等专门机关的任务,而且应当是整个社会关心的事情.”51预防犯罪是每一个公民的职责.多元警民合作,是指警民合作的主体,领域的多元化,是?26?多层次,多角度的互动式的结合与合作.笔者比较赞同程金生先生的观点,他认为警学研究中可以引入政治学双赢的价值观念,在国家利益和公众利益分化的今天,强化警察的国家职能的同时,警察的公共服务职能必然要大力强化,从而造成一种”双赢”的局面.他提出的社会的政治性警察职能理论,即从社会性,政治性两个方面的结合来理解警察职能,重点在社会性,社会性在本质上规定了警察国家职能与公共服务职能的内在统一性.这对我们有一定的启示.2,把握部分警务民间化的趋势目前,部分警务民间化已成为不争的事实.所谓民间化,或者说私有化,按照王大伟先生的观点,是指”在警务改革中间,私人警察演变的趋势.”私人警察分广义和狭义,”狭义而言指私人和私人企业雇用的警察或保安人员,广义上指公有警察以外的所有形式的警察.”t61(P151)部分警务民间化主要表现为以下几种重要形式:一是”卸担子”,向外承包.它涉及提供服务的责任由警察向私人,民办机构的转让.t21(P20)国外保安服务公司有的承担了如车辆的维护保养,押解人犯,罪犯改造,大型比赛的场所保卫等属于传统警察职能的业务.当今,私人警务已获得了长足发展.美国统计数字显示,”到2000年,美国私人保安雇员与公共警察的比例将达到处3:1(砍宁安等1990)21(P69).我国尽管不承认部分警务民间化,但这种现象实际是存在的.如我国的私人侦探进行追债,负责一些案件的调查等.东莞一些企业,甚至私人上银行提取大宗款项时,请派出所的民警随同保卫.我国的保安服务业近些年来蓬勃发展.目前,深圳,广州就有六家保安服务公司经过了国际质量认证,利润超过百万元,有的甚至超过千万.此外,广州市正在学习香港,建立辅警队伍.准备通过地方立法赋予辅警一定的执法权.二是服务收费,即有偿服务.如”英国伦敦大都市警察每年向国家开价100万英磅,作为皇家公园警卫的报酬.英国航空局索取160万英磅作为警卫西斯罗机场的费用.肯特郡向新建的英法海峡通道派遣150名警察,要价500万英磅.”t61(P152)匈牙利政府更是在一项法令中明确规定,客户可以出钱租借政府警察.”警方可以在婚礼的场合提供全副传统戎装的骑车警察,为婚礼队伍保镖引路;在长跑,摩托车和汽车大赛中可以派出摩托警察和汽车警察;在水上活动(水上赛艇,集会,救生等)可以派出有水上行动经验专业人员.”唷的地方通过推销保安服务和培训课程,警方可以创造额外的收入.三是引入私人企业的管理叶氢,黄辉:警察职能研究的再思考风格,融人管理的理念,以此来提高工作效率.目前,公安司法机关由于人员经费等比较有限,只能为社会提供公共服务,而不能为个人提供个性化产品.在“公力救济”无法确保每个企业和个人的权利得到足够的保护时,部分警务民间化的出现就不可避免.部分警务民间化的趋势,不得不引起我们对传统警察职能的探讨.警察究竟是干什么的?什么是警察工作?哪些警察职能似乎可以被承包出去?警察的职能,本质究竟是什么?如何看待上述现象?我国警察能否实行服务收费?我们有必要对传统警察职能的理论进行反思,为其注入新的内涵.3.警察职能必然朝着打击,预防犯罪,公共秩序管理的治安职能和公共治安(执法)服务职能相融合的方向发展.警察之所以存在,是因为有存在的必要.其存在的必要性就在于违法犯罪,紧急救助的存在.国家要维护其统治,公众要维护其权益在很大程度上要依赖警察.警察从其一产生就具有打击犯罪,预防犯罪,公共秩序管理,公共治安(执法)服务等基本职能.当然,从古代到现代,从中国到外国,不同体制的国家,警察职能的侧重点可能是不一致的.古代,侧重于警察的打击,预防犯罪,维护公共秩序的治安职能.现代,大陆派系的国家,以维护国家利益为重,强调警察的武装性,强调警察是打击犯罪的斗士.海洋派系的国家,警察属于地方自治力量,强调警察的服务职能,警察是”更夫”,”宝贝”,”社会服务员”.尤其是英国具有”人民意志决定警务”的传统,认为警察的重要职能之一是”善待有难群众”.总之,随着社会的发展,警察的公共治安服务职能的内容不断扩大.许多公益性,救助性的事务纳入了警察的视野.可以说,这方面的工作占用了警察大量的精力.二十世纪九十年代,英国曾对警察机构进行改革,让警察把主要精力放在所谓核心职能上,即打击犯罪上.提出警察应当放弃其”服务”职能,因为这类工作别人也同样可以干得很好.然而,实践证明由于警察影响犯罪率的作用(即控制犯罪)是十分有限的,警察的这一专业化运动并没有带来预期的效果.1992年,美国洛杉矶爆发城市暴乱就与警方过分强调专项打击,专注于侦查破案,忽视公共秩序的管理和公众的服务有很大的关系.因为警察脱离群众,疏远社区,成了孤家寡人.警察只有当公众作为受害者和见证人向其求助时,才可能对犯罪行为采取行动.警察应当将维护社区,公众的安全和利益作为主要的警务目标.因此,让警察把主要精力放在打击犯罪上而放弃”服务”职能是行不通的.警察正是通过“服务”密切警民关系,发动群众积极参与,从而提高警察工作的绩效.近年来,警察打击,预防犯罪,公共秩序的管理,公共治安(执法)服务的职能表现出明显的融合的趋势.事实上警察私有化现象主要在一些经济发达国家出现,它并不是一个普遍现象.警务私有主要体现在公共秩序的管理和公共服务上.正如布达佩斯警察总局的卜可尼啤什特万大校所说”有人认为,既然警察可以被雇进运动场,那么也可以雇佣他们在门口收票,或让他们卖东西,这种要求我们一概回绝.警察还是警察!”吡就是说,公共治安是警察的首要职责.只有在警力充足的前提下才能从事私人警务.笔者认为,在我们国家以国家警察为主体的前提下,我们也应当大力发展多样化的警察体制,以满足公众的不同需求.1992年,邓小平”南巡讲话”提出了”三个有利于”的标准,冲破了姓”社”姓”资”的思想障碍,为我国经济体制改革确立了市场经济的目标模式.我国公安(警察)工作必须跟上形势的发展变化,建立与市场经济相适应的体制,机制.国家警察仍是我国维护治安的主力军,此外,大力发展保安服务公司等辅警队伍,形成层次分明,错落有致的结构,以满足不同的人们的不同安全需求.在我国,我们可以将警察分为国家警察和地方(辅助)警察.国家警察指我国现有的各警种,属于国家治安力量,地方(辅助)警察包括现有的保安服务公司,治安联防队等.国家警察要两个职能,一是治安(管理)职能(包括刑事司法,秩序管理方面的职能),维护公共治安是其首要职责,警察要保证国家内部法律的正确实施,保护社会,发挥其治安职能.二是治安(执法)服务.国家警察履行治安服务为辅.警察职能从宏观上讲,是一种国家基本权力,它的变化与一定时期的政治,经济,社会结构,人们的价值观念有密切联系.我们应该转变观念,将部分巡逻等秩序维护,公共服务的工作,通过立法的形式下放给地方(辅助)警察,明确各自的职责,共同维护国家,社会,公众的利益与安全.广州市于2001年11月成功举办第九届全运会,万人联防队在维护公共安全方面所起得作用十分显着,广大市民呼吁保留这一形式.广州市决定在此基础上建立辅警队伍,通过地方立法赋予他们一定的执法权.事实上,现有的保安,治安联防,联户联防巡逻队等执行着许多国家警察的职能,而现在我们强调警察的公共服务职能,并不是说社会上一切服务性的事务都要去管,服务职能应当以预防犯罪为目的,即这种服务应当是叶氢,黄辉:警察职能研究的再思考治安执法服务.而且,这种服务要有个限度,即要定量.”市场经济有这样一个规律,凡是免费的,社会义十分需要的服务就一定是定量的,警察的服务也是如此.”tP153)我国正处于社会主义初级阶段,社会生产力水平还很低,贫富分化也很严重,社会治安形势严峻,警力却十分有限.我们要提供优质服务应在我们力所能及的范围之内,否则,样样管则什么也管不好,反而影响警察的声誉.上海市公安局就将”有困难找警察”的口号改为”有危难找警察”.对民间纠纷的调解交由律师处理,即在调解阶段由律师提供无偿法律援助.现阶段,我们是否可以根据需要和可能的原则列出一个服务清单,如对青少年的帮教,寻找失踪儿童等.所谓需要,是指公众的需求.警察以维护公共秩序为核心,满足公众的服务需求.所谓可能,是指警方要有提供优质服务的条件.以此为标准列出清单.当前各地公安机关搞警务规范化建设,其实质就是将我们的服务纳人一个有序的轨道,对警察的各项职能进行科学的界定.值得关注的是,我们强调警察的公共治安执法服务职能,同样并不是要否认警察的阶级性,政治性.警察维护交