困境与出路：对西站地区无照游商管控的思考.doc

困境与出路：对西站地区无照游商管控的思考西站城管执法分局 执法四队 北京西站位于北京市丰台、海淀、西城三区交界处，地区面积1.38平方公里，日开行列车182对，日发送旅客二十余万人次，每天客流量三十余万人。随着首都的经济发展，南来北往的客流、乘车出行的实际需要，也给不法分子提供了生存空间。一些无照商贩长期盘踞在西站从事无照经营活动，不仅扰乱了正常的社会秩序，更侵害了旅客的切身利益，破坏影响了地区环境。这些地区顽疾，久打不绝，屡禁不止，反复性极强，给地区社会面造成了不好的负面影响，也对我们的管理工作提出了更为严苛的要求。如何在日常的打击中寻求长效管理的机制方法，我们结合地区实际特点进行了较为深入详细的调研分析，试图梳理西站地区无照游商的规律和特点，努力对如何预防和根治这一现象进行一些有益尝试，为无照游商的管控工作提供一个思路和导向，以实现地区环境秩序的规范有序。一、无照经营行为的基本概述（一）无照经营行为的概念 无照经营，指违反法律法规，尚未拥有合法营业执照或者虽然拥有营业执照但是超出经营范围从事生产经营活动的行为。 无照经营是无视国家法律、法规，以牟取非法利润为目的，未经工商部门核准登记、擅自开业的生产、经营和服务活动。它具有即时发生，流动性大，对抗性强的特点，对有照经营造成冲击，严重扰乱了市场经济秩序。（二）无照经营行为的危害性 1.扰乱市场秩序，有悖于公平竞争 维持良好的市场秩序对中国经济将健康发展有着十分重要的影响。如果不彻底清除无照经营行为，杜绝制假售假等违法现象的发生，必将影响各类市场主体的发展，阻碍国家经济的延伸及各类法律法规的制定和实施。无照经营者的偷逃税费行为，不但侵害了国家利益，更是直接损害了合法经营者的合法权益，背离市场经济的公平竞争原则。 2.影响市容市貌，增加监管难度 无照经营商贩往往规模小、流动性强，往往是采取“你来我走，你走我来”的游击策略，给执法部门的查出监管带来极大的难度。另一方面，经营者素质一般比较低下，特别不注重对周边环境卫生的保持，占道经营、流动经营也经常引发交通拥堵，严重影响了市容市貌。 3.危害人民群众生命财产安全 无照商贩从业人员来自三教九流、鱼龙混杂，其生产经销的产品或提供的服务，没有质量保证，容易对人民群众生命财产安全造成危害。如生产的食品远达不到卫生质量标准，残三摩的运营也缺乏必要的安全措施保障。 （三）无照经营行为的成因 1.相关法律、法规难以及时到位基于确保国家财政税收，维护公平竞争秩序，保护消费者合法权益和市场交易安全及国家和社会公共利益的要求，世界各国的法律无一例外地对无照经营持十分严厉的否定态度，而目前由于市场经济体制和经济形势发展快，使得一些相关立法难于及时跟进，原有的一些便于操作的法规虽然在用，但由于历史的原因，其中一些内容已不太符合今天行政执法的要求，使得城管部门在日常执法中，法律适用问题难以解决。 2.监管不力，执法不到位 无照经营行为一直是久打不绝，屡禁不止，除了业户和社会原因外，工商、城管等部门在日常行政执法中的力度不够也是导致无照经营行为存在的一大原因。 一是“只责改，不处理”，在日常监管中有些执法人员发现无照经营，只是口头或书面责令改正或限期办照，过后既不处罚，又不督促办理执照。二是“只罚款，不取缔”，在查处无照经营案件中，执法人员只是对当事人处以简单罚款，而不按法律法规规定给予取缔，停业整顿或责令终止经营活动。 3.审批繁琐，市场准入难、成本高 大部分行业办照前的审批（许可）环节多，如食品生产经营、交通运营等，办理营业执照要跑多个部门，等办理完各种审批手续，往往要花费几个月的时间。另一方面，管理收费政出多门，使得经营者无所适从。譬如一家申办营业执照的饮食店，一年中要接受综合治理、卫生达标、计划生育等多个部门的检查，要缴纳诸如环保卫生费、卫生费、等各种名目的费用，而无照经营者除了承担执法部门查处的风险外，其他部门几乎谁也不管，还能减免交其他费用。两相权衡之下，部分经营者就很现实地选择了无照经营。二、西站地区无照游商的特点分析（一）西站地区无照游商群体现象形成的原因1.旅客需求的客观存在 北京西站是全国重要的交通枢纽，其周边地区也是北京南来北往、东通西达的出行要道，特别是京广高铁、9号线、7号线的相继开通，客流量更是激增。如何解决好这些外地来京人员的吃饭、休息、问询、出行的需求，是一项极为浩大和需要长期探寻改进的系统化工程。但就目前来说，受限于各方面客观条件，西站地区目前的各类设施服务还远不能满足和匹配旅客的这些实际需求。这也就为无照经营的存在提供了生存的空间。比如很大一部分流动旅客生活水平相对不高，对一些价廉食品有更为强烈的消费偏好；还有些外来务工或看病旅客初次来京，人生地不熟，加之文化水平相对较差，不能很好根据出行标识的提示找到出租车调度站或是公交地铁，就大为提高了对黑车、黑摩的、小拉车等的依赖。2.管理上的空缺和失位 西站地区尽管面积不大，但是情况复杂，客流人多。相较而言的执法力量配备，比较欠缺。加之部分职能部门，各自为战，未能建立良好的信息沟通反馈渠道，没有能够很好的在地区管理工作相互补台形成合力，就造成了管理上的空缺和失位。同样公安执勤，就涉及西站公安分局、西站铁路公安段、公交派出所、太平桥派出所、羊坊店派出所；同样保安配备，就有恒兴保安、城管保安、铁路保安多支队伍。在缺乏良好协调机制的情况下，很容易出现推诿扯皮、权责不清的问题，造成管理上的空白。对黑车问题的管控，尤其如是，西站交通队、交通执法四队、西站公安分局，经常处于联而不合、统而不战的局面，不能够保持长期的打击态势和治理决心。 3.无照游商裙带关系的传播效应 无照游商，不管是从事售卖行为或者非法运营，其行业门槛比较低，利润空间比较大。而在权责掣肘下，严厉的打击态势并没有得到很有效的维持。这些违法形态的生存空间还是长期存在。在有利可图的经营动机驱使下，无照商贩的诸多违法现象慢慢形成聚集，直到“市场”的相对饱和，或者意识到规避违法成本的可能性越来越小，才会有所好转。但实际上，部分顽固分子的问题，长期没有得到解决，形成了很坏的示范效应，这些问题也就难以得到根治。 （二）西站地区无照经营的几类行为 【注：时间篇幅有限，暂不做展开分析】 1.无照游商类 （1）煎饼、凉皮等（2）地图、报纸等 （3）盒饭 （4）鸡腿、炒面等（5）小拉车 （6）杂志、小玩具、茶叶等 2.无照运营类 （1）两轮摩的 （2）三轮摩的 （3）黑车（三）西站地区无照游商的基本划分 在西站地区从事无照经营行为的人员主要可以分为以下四类： （1）北京本地下岗退休等无业人员，大概占总人数的30%，一部分主要利用残疾人专用车进行无照运营，以男性为主，年龄一般在40到60之间，部分存在残疾及是退伍军人等情况，这些往往属于长期盘踞在西站的违法相对人，对抗执法经验丰富，短时劝离比较容易，查扣处罚难度相对较大；另一部分在北广场从事无照售卖地图，以50左右年纪的女性居多，相对比较听劝。 （2）外地来京上访及流浪寄居人员，大概占10%左右。一般在地下出站系统从事售卖地图、报纸，以及小拉车揽活。售卖行为的相对人往往多是50岁往上的女性，一般同时靠拾取废品维持生计；小拉车揽活主要集中在北一、北二和南一、南二出口，以50岁往上男性为主，部分精神有些不太正常。这类人群遇到执法的抵抗情绪比较严重，但执法难度不算大。 （3）志在西站谋生的外来务工人员，大约占50%，主要是3050岁的中年男女。既有从事煎饼、凉皮、鸡腿、炒面的流动食品摊贩，也有专门从事两轮/三轮摩的载客运营的。他们也是长期混迹在西站周边，存在的年头久远，往往呼亲唤友，形成一个相互支持的经营群体，主要以河南、河北、安徽、山东等地人为主。这部分人比较根深蒂固，也对西站周边形成了很大的依赖。有的依托店面周边，无照售卖鸡腿、炒面（中裕东门）；有的三五成群，流窜经营水果、煎饼、栗子等（瑞海北面、中裕停车场、南广场中国中铁）；有的长期驻扎在东西天桥，售卖玩具、地图、回收公交卡；有的游荡在南北广场买盒饭、报纸。一般在整体执法态势比较严峻的时候，他们会比较收敛，但是一旦风头一过，极为容易反弹。遇到执法力量薄弱的时候，逃跑或公然对抗倾向严重。这部分人互相之间，一定程度上形成了小团体组织，容易聚集和互相哨戒观望。 （4）偶发性的兼职群体，大约占10%。这部分人没有明显的群体特征，各个年龄段都有存在。有的是拉旅客、叫卖发票的，顺带卖卖地图、报纸；有的附近单位的职工下班后兼职卖卖矿泉水、盒饭；还有的是别处的游商来西站探探路、过过脚。对于这些人，在巡控中及时发现制止，甚至处罚，往往就能起到比较好的管控效果，避免反复。（四）西站地区无照商贩的管控困境长期以来，城管部门采取各种方法持续不断对地区无照游商的现象进行严厉打击，并力求在日常巡控中不断强化管控，在决心上没有丝毫动摇，在力度上没有丝毫放松，地区内无照游商的现象也是被遏制在相对可控范围内，部分区域的违法形态甚至得到了根本性的好转（南广场鸡腿、炒面），但整体上来说还是存在诸多问题，违法乱象还没能得到彻底根除，对无照游商的管控，还是存在很大难度，甚至存在执法受伤、屡劝不止的情况。究其原因，有以下几方面原因： 1.旅客的各类需求没能得到很好满足 无照游商存在的根本前提是有消费者的存在，有市场才会有利润。在利益驱动下，相对人才会不惜违法经营。拿地图举例，北京市区1.6万平方公里，城区面积735平方公里，公交线路800余条，地铁近20余条线路，外地来京旅客的第一需求往往是如何到达目的地，但目前站区内标志、标识有些缺乏，旅客难以很快捷顺利的找到公交枢纽或出租车调度站，而销售正规地图的商家、网点又极其欠缺。在问询的同时，特别容易形成一个巨大的地图需求市场。 2.违法行为难以从源头上得到治理 由于城管部门职权所限，对于无照游商的很多问题，只能治标，难以治本。比如，非法运营查扣的残疾人三轮车，城管部门只能对非法运营的行为进行简单处罚，而对明显需要取缔销毁的非法车辆却没有权限处理，和交通部门也始终没能建立起通畅有效的移交机制。事实上，无照经营的地图也多为盗版，但查处盗版和进货网点的执法权限在文化和工商部门，没有这些部门的参与，仅靠城管一家，显然难以起到标本兼治的效果。 3.无照经营行为查处难度大 无照游商点多面广，情况复杂，而且活动区域覆盖面广，流动性强。加之大部分商贩长期在西站地界，一般都认识城管队员，一见执法队员来了，就相互通风报信，四散奔跑。利用西站的复杂地形，和队员们打游击、抓迷藏。只要城管队员离开，他们又“苍蝇式”的回到原处。即便当场查获，他们也百般抵赖、极力否认，仗着自己是残疾人、失业妇女、退伍军人，对执法队员爱搭不理，屡劝不改。当队员要对其经营工具或物品采取暂扣措施时，便撒泼耍赖，百般阻挠，拉扯队员制服、大声吼骂，甚至躺在地上打滚，试图引起大家围观。 4.执法手段和执法力度的欠缺 对无照经营行为的相对人，执法部门欠缺有效的执法手段。仅靠批评教育和轻微的行政处罚远远不够。在市政府行政法规的统一指导下，城管部门对很多无照游商的处罚权限比较有限，如地图一般是罚款5元、10元；盒饭是20元、50元。和他们的收入相差甚远，这些不痛不痒的处罚，难以起到很好的警示作用。即便在自由裁量权的框架下，可以提高处罚额度，相对人则会选择采取消极抗法的态度，放任那些本没有多大经济价值的经营物品被罚没，从而拒绝接受处罚，甚至为了降低损失，减少随身携带经营物品的同时，故意不带分文。对一些公然对抗执法的挑衅行为，也缺乏相对的强制措施。往往避重就轻，不了了之。三、解决西站地区无照游商现象的出路（一）科学规划完善站区功能划分，合理布局满足旅客服务诉求 科学合理地对站区各功能区进行规划，包括出租车调度站、机场巴士、旅客休息区、饮食区、问询处等等，并设置醒目便捷的引导标识，让旅客能清晰快速的找到想去的地方。这样就能很大程度上压缩无照游商的生存空间。问询处、志愿者服务平台的设置，挤压了盗版地图的售卖市场；餐饮区的就近引导，不洁食品危害的宣传，让盒饭、煎饼、鸡腿的叫卖者没有了客源；出租车、地铁、公交的清楚示意，避免了让不知所措的旅客，被黑车、残三摩的游说。 在完善硬件服务设施的同时，也要采取丰富多样的服务形式，满足旅客的各种诉求。如设立自取式免费地图领取、开展志愿者义务指路、建立问询服务的微信平台。在宣传无照经营行为危害的同时，又能满足旅客出行的实际需求，断绝无照游商的客源。 （二）深化协作密切职能部门配合，统筹部署搭建综合协调平台要从站区特点着眼，从实际工作着手，结合地区总体工作部署，各职能部门之间精诚协作、密切配合，以“重点时段有保障、突出问题有扼制，长效治理有跟进”为工作思路，联勤联动、加大对无照游商的综合治理力度。促进部门间的资源共享和力量整合，填补职责权限的空缺，形成多部门、多渠道、全方位的治理态势，有效打击和扼制地区各类无照经营行为。 建立综合执法协调机制，在突击整治集中打击之外，也要加强日常的巡视管控，做到“及时发现，快速反应；充分保障，有力执行”。在责任明确的前提下，也要做到配合默契。在长时间的潜移默化中，牢固树立西站一盘棋的思想，自觉履行守土有责的责任担当。 无照游商是西站地