县级城市养老问题的思考与建议.doc

县级城市养老问题的思考与建议 人口老龄化将是深刻影响未来经济社会发展的战略性和全局性问题。近期对县级城市养老问题进行了广泛调查，并在深入研究和学习借鉴外地经验的基础上，对今后老龄事业发展提出了意见和建议。一、县级城市市人口老龄化的现状和发展趋势现有常住人口52万人，辖4个街道、22个乡镇，行政区域面积3126.8平方公里。根据当前县级城市人口的年龄结构和分布状况，对县级城市人口老龄化程度作出如下分析判断：（一）老年人口比重将迅速膨胀。对于“老年型社会”的判断标准，现在国际上通用的是65岁及以上老年人口占总人口的比重超过7%或60岁及以上人口超过10%；如果65岁以上人口所占比重达到15%以上，则为“超老年型”社会。目前，县级城市市60岁以上人口86518人，占总人口的16.7%，65岁以上人口59113人，占总人口的11.4%。可见，县级城市早已进入“老年型社会”，而且到下一个五年，就将进入“超老年型”社会。同时，从各年龄段的人数的变化趋势看，40岁的人步入老年后，老年人口将达到峰值。如果按照平均预期寿命80岁和保持当前的出生率不变的情况进行测算，2030年县级城市60岁和65岁以上的老年人口比重将分别达到39.5%、29.3%。县级城市应对老龄化的形势迫在眉睫。（二）老年人口抚养比将快速增长。老年人口抚养比也称老年人口抚养系数，是指老年人口数与劳动年龄人口数之比。通常用百分比表示，用以表明每100名劳动年龄人口要负担多少名老年人。老年人口抚养比是从经济角度反映人口老化社会后果的指标之一。根据劳动法规定，我国最低劳动年龄为16周岁；根据国务院规定的“法定退休年龄”，最高年限为60周岁。以16至59周岁确定劳动年龄人口数，当前县级城市的老年人口抚养比为23%。同样，按照平均预期寿命80岁和保持当前的出生率不变的情况进行测算，县级城市老年人口抚养比将呈现快速上升趋势，这也就意味着县级城市的养老负担将越来越重。特别是到2035年，老年人口抚养比将达到86%，意味着每100名劳动年龄人口要负担86名老年人，如果再加上确保自己的生活需要和抚养少年儿童，一名成年劳动力的负担十分沉重。（三）城乡老龄化状况有所区别。从老年人口比重看，当前县级城市60岁以上老年人口比重城区为14.2%，农村为17.2%，农村的老龄化程度高一些。从老年人口数量看，城区与农村60岁以上老年人口的比例为15.4：84.6，农村老年人口数量众多。从今后的发展趋势看，农村的老年人口峰值到达时间是20年，与县级城市市总老年人口峰值到达时间一致；而城区的老年人口峰值来得略迟一些，需要25年。二、县级城市市老龄事业发展的现状及主要问题近年来，县级城市市委、市政府十分注重养老问题，老龄事业得到蓬勃发展。但是，目前的老龄事业发展依然不能满足社会形势变化的要求，特别是随着县级城市老龄化日益加剧的发展趋势，养老问题将越来越突出。（一）养老形势日趋严峻，家庭养老难以维系长期以来，人们是通过“养儿防老”的方式，主要依靠家庭自身的力量来解决养老问题。“养儿防老”是一种典型的私力救济，要靠道德伦理维系，受制于子女的健康、收入等因素，因此有很大的不确定性。随着第一代独生子女的成年，县级城市“421”（即四位老人，两夫妻，一个孩子）结构的家庭日益增多，家庭的养老负担日益沉重。一方面，年轻人的工作、生活和经济压力日渐增大，常常自顾不暇，无力照顾和赡养老人，加之部分年轻人尊老意识不强，有的甚至把老年人视为负担，因养老引发的家庭矛盾、纠纷乃至意外时有发生。另一方面，家庭主要劳动力迫于生计外出务工，致使空巢老人家庭也日益增多，空巢老人缺少应有的照料，晚年生活得不到根本保障。由此可见，“养儿防老”已经受到巨大冲击，传统的家庭养老已难以维系，迫切需要寻求其他新的路径来解决养老问题。（二）养老机构发展缓慢，机构养老难以入托机构养老是许多老年人的首选。县级城市市现有养老机构26家，都是政府出资兴建的福利救助型养老机构。其中，1家是县级城市市社会福利院，主要是收养社会弃婴、孤残儿童、城镇“三无”老人、革命老伤残军人和社会自费寄养老人，目前入住的城镇“三无”老人和社会自费寄养老人有23人；25家是乡镇（街道）创办的社会敬老院，服务对象主要是五保孤寡老人和部分空巢老人，目前共入住老人711人，县级城市市所有五保孤寡老人的养老问题已基本得到了解决。现有这些养老机构，许多只具备简单的生活照料功能，仅仅是老年人集体居住场所，养老必需的学习教育、文体活动、保健康复等功能比较缺乏，从业人员也年龄偏大、文化偏低、缺乏护理技能和专业知识，不能适应休养、护理、医疗、康复、临终一体化的养老服务需求；即使这样，仍有许多老人愿意自费寄养，只是苦于没有更多的床位供应更多的老人。从平均数看，目前县级城市养老机构百名老人拥有床位数1张，这与日益增长的养老服务需求相比，显然不相匹配。中国老龄科学研究中心调查显示，目前要求入住养老机构的老人占老年人口总数的5%；即使按照联合国标准，老人养老机构床位数也应达到老年人的2%左右。由此可见，县级城市养老机构的床位数需求缺口非常大。（三）养老产业化程度低，居家养老难以照应近年来各地积极探索养老福利模式，居家养老应运而生。居家养老是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务，这是社会化服务与传统家庭养老相结合的产物。传统家庭养老难以维系，机构养老床位数又严重不足，居家养老就成为最理想的选择。实行居家养老，关键在于要能够提供足够的社会化服务，实现养老服务产业化发展。养老服务产业化不是单纯的养老概念，而是一种综合性的产业，是为满足老年人特殊需要而提供产品和服务的行业的总称，具有产业链长、关联度高、涉及领域广等特点，其外延至少包括家政服务业、医疗护理业、保险业、老年理财业、老年休闲娱乐业、老年用品、老年旅游、老年教育、老年文化体育、老年心理咨询等行业。从县级城市的实际情况看，养老服务涉及行业都还处于起步阶段，市场供给严重不足。特别是农村居家养老，由于人口居住分散，观念落后，服务半径较大，单位服务成本较高，养老资源难以整合，加上农村老人养老保障水平普遍较低，村级集体经济普遍薄弱，为居家养老提供的公共服务基础条件比较匮乏，从事居家养老服务的人员更是严重匮乏。由此可见，县级城市养老服务还未形成市场，供给缺口非常大。（四）养老管理力量薄弱，指导监管难以到位县级城市老龄委的主要职责是调查研究县级城市人口老龄化的现状和发展趋势，研究提出老龄事业发展规划；组织协调开展尊老敬老活动，维护老年人合法权益，督促检查老年法规的贯彻执行情况；组织老年人参与社会发展，协助有关部门组织开展老年教育、文化、体育、娱乐、医疗保健及法律咨询等活动；组织协调老龄问题的对外交流，开展双边或多边的学术交流合作活动。老龄委工作由办公室具体负责，市老龄办人员编制3人，实有工作人员4人；26个乡镇（街道）都建有老龄工作委员会，共有专兼职老龄干部26人。按照30名老龄干部计算，平均每个老龄干部要管理服务2300-2400个老年人。每名老龄干部的担子很重，而且忙于微观具体事务的多，抓宏观规划管理的少，难以确保工作范围全覆盖；同时，兼职老龄干部较多，老龄工作水平有限，难以确保工作职责能够执行到位。由此可见，县级城市养老管理力量还需要再进一步加强。（五）养老资金来源不多，保障水平难以提高从个人参加养老保险的情况看，县级城市现行的二个基本养老保险政策，从政策层面上妥善地解决了养老保障全覆盖和基本养老金的问题。一是城镇职工基本养老保险政策，允许农民参加，但个人缴费额度较高；二是2010年1月1日起实施的县级城市市城乡居民社会养老保险政策，只要是已年满60周岁、未享受退休（退职）待遇的城乡居民，不用缴费也可以按月领取每月70元的基础养老金。据统计，截止2010年8月，参加城镇职工基本养老保险的人数为107229人，占县级城市市总人数的20.6%；实际领取城镇职工养老保险金的老年人数为11590人，占县级城市市老年总人数的13.4%；参加城乡居民养老保险的人数为118286人，占县级城市市总人数的22.8%，其中有91%是只享受基础养老金的老年人。从实际的参保情况看，县级城市市有79.4%的人无力参加城镇职工基本养老保险，有86.6%的老年人达不到城镇职工基本养老标准，老年人参加城乡居民养老保险的保障水平还不足100元。由此可见，县级城市基本养老的保障水平还是比较低的。从整个养老事业保障来源看，目前主要是依靠公共财政的投入，还没有形成由国家、集体和个人等多元化的经济投入机制，所以，一方面说明政府在养老方面大包大揽导致财政负担过重、继续投入乏力，另一方面也显示出政府在制定相关政策鼓励集体、社会团体、个人和外资捐助或兴办老年服务业方面还有很大的潜力。三、今后县级城市市老龄事业发展的重点与对策老龄化形势日趋严峻，养老问题日益突出，必须要以科学发展的眼光看问题，针对县级城市实际，找到根本出路。（一）规划好“十二五”时期县级城市养老事业发展科学系统的养老事业规划，是引导养老事业健康发展的前提与指南。今年是谋划“十二五”规划的关键一年，要把老龄事业的发展目标作为刚性指标列入国民经济和社会发展的指标体系，纳入到“十二五”总体规划当中，进行统盘考虑；要把有关养老建设项目纳入城市公共设施统一规划，把有关养老服务项目纳入社区建设和社区服务发展规划，进行同步实施、同步考核。（二）构建好“三级”养老服务体系做好养老服务工作，加强组织领导是关键。要进一步建立健全老龄工作管理部门，并以市、乡、村三级政府组织为依托，在县级城市市范围内建立起“三级”养老服务体系。一是建立市级养老服务指导中心，主要承担养老事业的规划编制，并监督、指导规划的科学实施，具体指导各乡镇（街道）老龄工作的开展，培训老年服务工作人员，加强对市级养老机构的监管。二是建立乡镇（街道）养老服务管理办公室，主要负责辖区内养老服务机构的日常监管和协调工作，指导社区养老服务工作开展，协助老年服务工作人员培训，并为居家养老提供部分服务。三是建立社区居家养老服务站，主要负责开展居家养老服务对象与服务机构的日常衔接沟通事务。硬件上可以依托“绿色家园、富丽山村”新农村建设，有机整合社区公共服务资源，如老年协会、老年星光之家、图书室、健身与娱乐场所、村级卫生室等等；软件上要积极建立老年人健康档案，开设老年人健康课堂，为部分老人提供护理服务等，为居家养老人员提供涵盖医疗、健康教育、学习、健身、娱乐、护理、急救等诸多具体全面、便捷有效的服务。（三）建设好“三型”养老服务机构加强养老机构建设，建设主体要由政府主导逐步转向由政府鼓励和支持市场主导，机构类型要由部分无偿的福利性、公益性养老服务机构逐步转向低偿、有偿的经营性养老服务机构，从而建立起以救助型、福利型和市场型等多种类型的养老机构，以满足不同层次的养老需求。一是建设市场型养老机构，主要满足有较高支付能力群体的养老需求。收费标准市场化，养老服务高标准，以满足一部分经济条件好，生活自理能力强的老人的养老需求；养老服务主要由个人或家庭向市场进行购买，以民营资本运行，政府规范监督。当前，县级城市可以再发展12家民办养老机构，规模控制在300500个床位/家。二是建设救助型养老机构，主要是解决一些有特殊需求的老年人群，如农村“五保”、城市“三无”人员、失去生活自理能力、需长期照料的老人和特殊贡献者等，具有“社会安全网”的功能；可以采取政府埋单、集中供养的方式来解决他们的养老问题，必要时可以通过政府向私人机构购买服务的方式来解决，从而体现政府在维护社会公平方面的职责和作用。三是建设福利型养老机构，主要是为那些既不是救助型养老机构的服务对象，也无力支付市场型养老机构服务的普通老年群体提供服务。这一群体所需的养老服务，可采取个人、社会和政府三方面合力承担费用的方式进行，对一些因家庭经济条件不佳甚至相对困难的群体，比如“低保”老人等，政府应该让他们进入福利型机构养老。目前县级城市的25家敬老院，实质上是救助型的养老机构，可以进行改造升级，建成救助型和福利型合二为一的农村养老机构。这样既解决了农村部分老人养老需求，又解决了老人离土不离乡养老的问题，使政府投入利用率更高；同时，改造升级后的养老机构，还可以承担一部分居家养老的功能，帮助指导好村级社区养老服务站开展工作，培训一批为老年人服务的技术服务人才，为居家养老服务创造条件。（四）发展好养老服务市场大力培育养老服务市场，放宽准入条件，按照“谁投资、谁管理、谁得益”的原则，鼓励和支持社会力量投资兴办养老服务实体，而且养老服务机构建成后，任何部门和单位不得挤占和挪用，不得擅自改变主体使用性质。减免养老服务机构的有关税收，参考杭州市的做法，养老服务机构用电、用水、用气等与居民用户实行同价，免收相应的配套费；免收电话、有线（数字）电视、宽带互联网一次性接入费；减半收取国内固定电话通信费、视听费、数字电视机顶盒购置费；减半收取征地管理费（市留成部分）、重点建设统一征地预备费、工程定额测定费、白蚁防治费、绿化费、供水工程建设资金、人防建设费、城镇垃圾处理费。福利性、非营利性养老服务机构免收企业所得税、养老服务收入营业税以及老年服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税和车船使用税；免收教育地方附加费。营利性养老机构开业后两年内免收企业所得税、养老服务收入营业税。养老服务机构缴纳水利建设专项资金确有困难的，报经税务部门批准，可予以减免。企事业单位、社会团体以及个人向福利性、非营利性养老服务机构的捐赠，可通过市慈善