复议案例分析.doc

重新作出政府信息公开行为案例分析一、基本案情申请人：杨某某被申请人：某区住房城市建设委案由：不服政府信息公开行为2009年，杨某某向某区住房城市建设委申请公开“X危改字2002X号文件内容”，某区住房城市建设委认定“X危改字2002X号文件内容”因属于“法律、法规及相关规定不予公开的其他情形”，作出不予公开告知书。杨某某不服向区人民法院提起行政诉讼，区人民法院以“该文件在有效期内并未实际执行，且现已失效，故对原告的权利义务不产生实际影响”为由裁定驳回起诉。杨某某不服提起上诉，二审法院以“虽然该文件在有效期内并未实际执行且现已失效，但其并不属于政府信息公开条例规定的不予公开之情形”为由撤销一审裁定，并指令原区人民法院继续审理。区人民法院以不予公开告知书缺乏依据为由予以撤销，并责令某区住房城市建设委重新作出具体行政行为。某区住房城市建设委以“法律、法规及相关规定不予公开的其他情形，具体是第一，该信息与你没有法律上的利害关系；第二，本案涉及之政府信息不予公开合法有据”为由仍不予公开。杨某某不服，向我委提起行政复议。二、争议焦点及分析本案争议焦点有二：一是X危改字2002X号文件未实施且现已失效，是否应向杨某某公开；二是某区住房城市建设委先后作出的两份不予公开告知书是否为基本相同的具体行政行为。为便于分析案情，有必要对X危改字2002X号文件作一简要说明。X危改字2002X号文件是政府对企业申请的批复，用途为协助企业办理项目前期相关行政许可手续，作出日期为2002年，有效期2年，该文件已于2004年过期作废。由于企业在前期准备阶段遇到问题，未实施项目。现就本案争议点分析如下：（一）未实施且已失效的文件是否应向杨某某公开从上述对X危改字2002X号文件的简介看，该文件是某区住房城市建设委在履行行政职责过程中制作的，符合中华人民共和国政府信息公开条例（以下简称条例）第二条的规定，属于政府信息无可非议。该文件已于2004年过期作废，这一失效文件应否向杨某某公开，审理中，有两种观点：一种观点认为，应予公开。判断政府信息是否属于公开范围，关键是要明确哪些政府信息属于不公开范围，进而从反面确定公开范围。条例仅规定涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密的政府信息才属于不公开的范围。国务院关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见（国办发200836号）对不公开范围作了扩充，其第十四条规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)第十一条“政府信息有下列情形之一的，人民法院应当认定为属于不予公开范围：（一）涉及国家秘密的；（二）涉及商业秘密、个人隐私的，但权利人同意公开或者不公开可能对公共利益造成重大影响的除外；（三）公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的；（四）经有关主管部门或者同级保密工作部门依法确定为不公开的；（五）尚处于讨论、研究或者审查过程中的政府信息，公开可能影响正常行政管理活动和行政目的实现的；（六）法律、法规明确规定不予公开的其他政府信息。也对不公开情形列举了多项内容。从现行法规及司法实践看，并没有把文件有效与否、实施状态等因素作为是否公开的标准。不在不公开情形内的政府信息一般均应公开，这也是条例确定的“以公开为原则，以不公开为例外”原则的应有之义。本案，杨某某是文件所涉项目范围内的被拆迁居民，其获取信息来了解拆迁实施状况、拆迁安置补偿等相关拆迁政策法规，以维护自己的权益，应对其拆迁范围内的拆迁文件具有知情权。另一种观点认为，不应公开。因所涉文件在有效期内并未实际执行，且现已失效，不对杨某某的权利义务产生实际影响，杨某某提出的损害其回迁权利或经济利益只是其个人的主观愿望，实际并不存在，其与申请获取的信息不存在法律上的利害关系。这一观点是某区住房城市建设委做出不予公开告知书的理由。审理中采纳了第一种观点，理由有二：第一、以是否存在法律上利害关系作为信息公开与否的判断标准于法无据。在立法和司法实践中，不具有法律上的利害关系并不属于不予公开的情形。条例的立法本意是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。若行政机关在法律之外另设条目，对人民群众合理的信息需求不予公开，势必损害人民群众利益，影响政府的公信力，实不可谓明智之举。第二、“利害关系”的概念本身不准确，且难以界定。何为利害关系，条例中并没有明确规定，较为接近的是第十三条之规定第十三条：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”，这一条款中“自身生产、生活、科研等特殊需要”与“利害关系”的异同未有一致意见。根据最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第一条之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院的受案范围，言下之意利害关系是要对行政相对人的权利义务产生实际影响，利害关系的关键在于“影响”的理解和把握。“影响”或可能性或现实性，或直接或间接，或实体权利或程序权利，目前仍未形成一致意见。鉴于此，利害关系的内涵和外延比较模糊，实践中并没有统一尺度，行政机关解释时会有太大的自由裁量权，有滥用之嫌疑，不利于行政相对人的权益保护。（二）某区住房城市建设委先后作出的两份不予公开告知书是否为基本相同的具体行政行为中华人民共和国行政诉讼法第五十五条第五十五条：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。”和中华人民共和国行政复议法第二十八条：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”第二十八条均规定了行政机关不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为。本案，某区住房城市建设委第一次所作不予公开告知书理由是“法律、法规及相关规定不予公开的其他情形”，未明确是何种理由。从某区住房城市建设委的三次诉讼答辩及行政复议答复书可以得出，不予公开的理由是所涉文件与杨某某没有法律上的利害关系（暂不论这样的理由在法律上有无依据）。重新作出的不予公开告知书与原先相比，不同之处仅是详细表述了不予公开的理由，两份不予公开告知书的理由和法律效果基本相同。基于此，某区住房城市建设委先后作出的两份不予公开告知书是基本相同的行政行为。三、处理结果本案案情复杂，某区住房城市建设委的原不予公开告知书经过法院三次审判后，又重新作出不予公开告知书，且重新作出的不予公开告知书有诸多问题。鉴于此，为避免杨某某重复诉讼，并及时纠正区建委不当行政行为，工作化被动为主动，我委对杨某某、区建委作了大量的调解工作。最终某区住房城市建设委向杨某某提供了所需信息，杨某某向我委撤回了行政复议申请。案件终止审理。四、工作启示在信息公开复议案件中，复议机关简单维持或撤销原行政行为不能真正做到案结事了，往往引起申请人诉讼或提出新的信息公开申请，行政机关工作很被动，也不利于化解矛盾。行政调解是妥善解决问题行之有效的方法，通过搭建沟通平台，使复议双方能消除对立情绪，充分阐述观点。复议工作人员认真分析研究申请人的需求和具体行政行为的依据，找到争议的焦点，从源头入手查找