从行政许可之利弊看行政许可的发展走势.doc

从行政许可之利弊看行政许可的发展走势86南京大学法律评论2001年春季号从行政许可之利弊看行政许可的发展走势萧泽晟冯慧.内容提要行政许可立法正在紧锣密鼓地进行着,然而学界对行政许可的局限性的认识却很不足.虽然行政许可作为政府管制的一种方式,具有补缺性,灵活性,有效性和控权性四个方面的优越性.但政府机制与市场机制一样,都有其缺陷.行政许可的弊端集中表现在行政许可可能导致垄断和财富的合法转移;导致管制者为被管制者所俘虏;限制竞争和阻止创造性经济的发展;导致低效率和滋生腐败;导致行政许可的自我增殖和官本位思想的强化;导致公众把某些非法行为民俗化,合情化,从而架空法制经济的根基,摧毁一个民族的灵魂,并最终给社会带来灾难性的后果.为克服行政许可制度本身的局限性,我们只能加强对行政许可的宪政约束.因此,行政许可的发展走势必然是,变现行行政许可的人治模式为现代法治模式.政府可以解决消费者因交易成本过高而无法达成协议的问题,并且可以利用强制力进行征税来解决搭便车的问题.但是,政府依然无法解决如何了解消费者的真实偏好问题,自然也更加难以确定均衡分析和一般均衡所需要的公益物品以及税收在不同消费者身上的配置.1这就是说,政府只能在有限的领域发挥作用,行政许可作为一种管制手段或一种制度与市场机制一样,同样有其利弊,同样只能在有限的领域发挥作用.如何通过行政许可立法来避免行政许可制度的弊端,发挥其优越性,就成为立法者和理论工作者要解决的重要课题.一,行政许可制度的优越性许可(英文license,德文Erlaubnis),与同意(英文permission,德文Genehmigung)含义相同,可以交替使用.2在法律制度上主要有民事许可和行政许可.其中,民事许可为民事权利让渡的一种方式,而行政许可却是行政权对公民权利和自由进行事前抑制和干预的一种手段,公民要从事一定的行为,首先要经行政机关审查同意,萧泽晟,南京大学法学院讲师;冯慧.国家行政学院法学部教师.1毛寿龙,李梅着:有限政府的经济分析,上海三联书店2000年8月版.第167页.2见德哈特穆特?毛雷尔着:行政法学总论,法律出版社2001年l1月第1版.第210页.曩器k誉嚣掺睽.;从行政许可之利弊看行政许可的发展走势87并获得相应的许可凭证(我国古代对许可凭证曾有不同的称呼,例如验符,公验,公凭等).基于各种原因,1)行政许可制度在现代社会应运而生,受到行政机关的青睐,并被广泛运用到行政管理的各个领域之中,表现了其巨大的优越性.对此,不同的学者作了不同的概括.主要观点有:其一,认为就行政许可制度而言,它之所以存在于现代社会中,就是由于它能够有效地限制特殊行业和特殊行为,将其纳入国家宏观调控范围,起到规范,制约公民,法人行为的作用.并认为行政许可制度具有保护性作用(消极地保护公益免受侵害,即维护社会秩序,保护公民生命健康和人身财产安全,保护生态环境)和促进性作用(积极地干预社会经济生活,保证国家经济健康发展,促进社会公益事业,为经济上地弱者提供救济).(2)其二,认为行政许可的功能包括:行政许可有利于国家对经济和其它方面的事务进行宏观调控,有利于国家维护一定的经济秩序和社会秩序,有利于保护个人,组织合法权益.(3)其三,认为行政许可具有协调功能,保护功能,调控功能,促进文化建设,推动对外贸易的发展五个方面的功能.4以上观点都从某些方面考察了行政许可的优越性和功能,但这些考察或者不全面,或者没有抓住行政许可最根本的功能.我们认为,行政许可制度的优越性主要表现在以下四个方面:首先是行政许可的补缺性.行政许可可以解决市场无法解决的公共物品的悲剧问题,弥补市场的缺陷,维护市场的公平竞争和市场主体的合法权利和利益.其次是行政许可的灵活性.作为一种刚柔相济的行政管理方式,行政许可的管理强度可因所解决问题的重要程度的不同而不同,这不仅可以灵活应对行政管理问题的复杂性和不确定性,提高行政管理的效率,还有利于加强国家宏观调控,保护自然环境,维护人类的生存空间,对资源进行公平,合理,有效的配置,保障公共安全,维护社会秩序,保护公民,法人和其他组织的合法权益免受侵害.第三是行政许可的有效性.行政许可是一种以事前抑制为主要目的的行政管理手段,可以有效预防和制止非经济生活中有害于他人或社会公共利益的活动,以维护每个公民,1笔者认为,行政许可产生的原因主要有:(1)市场无法克服公共事物悲剧;(2)市场解决不了无法用货币对价的资源的公正分配问题;(3)为了实现政府对公民的承诺,并在实现公共福利的最大化的同时确保对市场主体权利和自由的尊重,以实现政府机制与个人自由之间的变动的平衡;(4)经营者保护既得利益的欲望和行政机关扩张权力的欲望.2参见马怀德着:行政许可.中国政法大学出版社1994年7月第1版.第23页3O页.3参见张正钊,韩大元主编:中外许可证制度的理论与实务.中国人民大学出版社1994年1月第1版.第l115页.4)参见张正钊,韩大元主编:中外许可证制度的理论与实务,中国人民大学出版社1994年1月第1版.第Ul5页.鏊l莉隧扛毳88南京大学法律评论2001年春季号组织应该享有的最基本的自由,安全,平等和福利.第四是行政许可的控权性.从申请人角度看,行政许可作为由行政机关主动提出的对一行为在以后无论是实行还是禁止承担具有约束力的庄严的义务,(1)有助于澄清目前存在的有关法律状况的不确定性,可以使申请人在法律上减少遭受行政机关侵害的风险,使自己及时预见所从事活动的合法性,约束和控制行政机关行使自由裁量权的行为.二,行政许可制度的局限性行政许可作为弥补市场缺陷的一种有效的管制手段,有其很多优越性,对于行政管理而言,也是十分必要的.就以资格许可而言,资格许可实际上通过建立一定的准入壁垒,防止达不到水平的人行业而损害公众和社会利益,比如从事高科技,高风险的医疗诊断服务的医生,他究竟是江湖骗子还是真正的名医,病人很难知道,所以必须由卫生主管部门确认,并发给执照;对于行业管制而言,许可也是必不可少的一种管制手段,例如新药上市,股票上市一定要有许可证,而一个新西瓜品种可以随时上市,却不需要政府的审批.如果说市场不是一种完美无暇的财富分配机制,那么,政府干预也不是解决一切问题的良方.根据近来有关官僚制的研究成果,官僚形式作为一种组织形式,只适用于有平均性和可预见性的领域,而不适用于要求创新和生产能力的地方,而且官僚机构越大,其工作能力越低.2因此,官僚管理的效率是以官僚机构及其人员的精简为前提的,适合官僚管理的领域也是有限的.行政许可作为由政府这样的官僚组织来控制社会生活的一种手段,并不是韩信点兵,多多益善.有阳光的地方必有阴影,有利的同时必定有弊端,任何事物包括法律制度概不例外,即使制度的创设是出于绝对善意的公共目的.事实上,伴随行政许可这种以事前抑制为目的的制度的建立,公民,法人或者其他组织的负担相应加重(公民只有从行政机关处获得许可证后,才能从事有关活动,这就要求公民付出相应的努力),行政机关应该处理的事务在相应增加,最后导致官僚机构的膨胀,而机构的膨胀又导致管制的低效率,由此形成恶性循环.近来日本,美国行政改革的一条思路就是放松管制,越来越多的学者已经认识到行政许可不是万能的解决公共物品悲剧的灵丹妙药,它恰恰折射出政府与市场之间的关系.比如审批有良好发展前景的项目,就不是工作人员坐在办公室里面审批就可以解决的,到底什么项目才属于有良好发展前景的项目是需要详细论证的.再者,这个前景谁说了算?许可条件能够确定无疑吗?如果不能,那么许可条件的不确定性又会造成什么样的后果?市场有失灵,尤其在公共物品领域是如此,但是并非市场管不好的就一定要政府来管.即使由政府管,行政1)参见罗尔夫?斯特搏着:德国经济行政法,苏颖霞,陈少康译,中国政法大学出版社1999年7月第1版,第271页.2)德何梦笔主编:德国秩序政策理论与实践文集,庞健,冯兴元译,上海人民出版社2000年5月第1版,第135页.从行政许可之利弊看行政许可的发展走势89行为的模式又应该怎样呢?毕竟由政府管的时候,其工作人员仍然具有经济人和政治人双重属性,在实施许可管制的过程中很多时候依然是在盲人摸象,他们所面对的仅仅是一大摞由申请人提交的文件,表格,证明等材料,申请人难道不会隐瞒一些对己不利的信息?在这种同样信息不对称的领域,政府能够通过许可进行有效的资源配置吗?很明显,许可制度同样存在巨大缺陷.许可制度的巨大缺陷在哪里?有学者将其归之为许可制度可能限制公民法人的竞争权(即抑制竞争),导致和保护垄断行为.1我们认为,行政许可发生作用的领域是有限的,它作为一种高效的管理手段,在给社会带来巨大利益的同时,也可能因为各种原因而没有摆脱暴力配置资源的传统(即人治方式),并导致一定时期之后难以解决的社会问题和负面影响(例如刺激资源的不合理分配和财富的合法转移),最终可能如同看不见的手将人类推向危险边缘一样,给社会带来灾难性的后果.这种缺陷突出地表现在以下几个方面:其一是导致垄断和财富的合法转移.行政许可作为将全部或部分公共物品私人物品化,并将之排他性地分配给特定社会成员的一种资源分配方式,其产生的社会关系在一定时期内具有持续稳定性的特点,即使这种分配是采取竞争手段完成的,垄断也会因此产生.从一种特定资源的使用情况来分析,这种垄断可以表现为两种形式:一是完全排他性垄断,即某一资源本身在被使用时具有完全排他性的特点而只能由被许可人使用或者拥有,这种关系一旦确立,在一定的时期内其他任何人都不能再使用这一资源,例如对特定土地的使用,对特定公共设施的特许经营和管理,商标或专利权等.这种完全排他性垄断有时是基于特别规定而产生,例如为了防止滥设供给某种公共物品的机构,保证被许可人经营的安定,确保公共物品供给的水准,并使一般公众可以比较容易地获得该种公共物品,政府部门实行附有一定距离限制的许可制度,规定在某一行政区域内只能由一家单位供给该种公共物品(一些地方政府规定只能由一家医院开办120急救中心,日本公众浴场法规定在一定区域内只允许设置一个公共浴场,2我国的食盐生产许可证度等就是典型例子).在这里,相应许可证的获得,就具有排他性的特点.二是部分排他性垄断,即一种资源本来应该是共享的,在一定时间和范围内是可以由不特定社会成员自由,平等使用的,但当资源的享有者数量达到一定程度时,就会出现拥挤效应,不能再有新的或更多的成员进入,否则可能导致灾难性的后果,因而已经享有该种资源的被许可人就转化为一个相对固定的集团(尤其在政府要采取对其不利的政策的时候),对这种资源进行垄断,典型的例子是城市出租车营运许可.3正因为行政许可能够带来不同层次的垄断利益,因而激励着更多的人把资源用于影响政府权力的行使,并达到进行财富合法转移的目的(例如目前的土地征用许可,从一定程度上讲就是将1参见马怀德着:行政许可,中国政法大学出版社1994年7月第1版,第23页,第25页.2参见杨建顺着:日本行政法通论,中国法制出版社1998年11月版.第427页.【3)这里还有一部分具有相对排他性的俱乐部物品.例如桥梁,公园,公路的使用,但因享有资源的人流动性较大.一般不构成垄断.-南京大学法律评论2001年春季号土地使用权廉价地转移到房地产开发商手中,剥夺农民应该享有的一些利益).这种财富的合法转移只是一种在社会财富总量没有增加的前提下在不同主体之间配置资源的一种活动,是一种零和博弈.由于这种博弈还要消耗大量的资源,因而确切地说,这是一种负和博弈.当全社会的人们都投入到通过行政许可进行财富的合法转移的活动中时,社会发展将出现停滞局面,动乱将难以避免.其二是导致管制者为被管制者所俘虏.由享有某一资源的被许可人所形成的垄断集团对资源具有绝对的控制力,相对于集团外的其他成员占据绝对优势地位,并有足够的力量影响政府的政策,而集团外的成员在不能保障其有效组织起来的情况下对此将无能为力,这就出现国外学者经常提到的管制者为被管制者所俘虏的现象,使公众利益受侵犯而得不到保护.其三是限制竞争和阻止创造性经济的发展.首先,行政许可所导致的资源的所有或使用关系一旦被持续稳定地确立,就必然产生抑制新的竞争(例如通过垄断信息,造成政府与被许可人之间信息的严重不对称)的结果,从而使某一领域或区域固定化,损害根据市场变化和国民需要而调整价格和收费标准的灵活性,甚至会阻止革新性因素的引进.尤其完全排他性垄断者可以随意处置或使用公共资源,很大程度上可能导致资源的闲置和浪费;而由部分排他性资源使用者所形成的垄断集团对其既得利益也必然极力维护,禁止和抑制新的竞争者,从而使改革更加困难.其次,由于官僚组织固有的保守性,再加上被管制者维护既得利益的欲望,使得黑色经济中孕育出来的创造性经济本来就很难被承认和接受.如果不能对行政许可权进行有效的约束,那么,行政机关中有私心的人必然与一些利益集团一起,为保护少数人利益,不仅不能及时将一些夕阳性经济推向黑暗,而且千方百计阻止在现代化进程中起主导和决定作用的创造性经济从黑市经济转向白色经济,从而拒绝,阻碍,甚至扼杀创造性经济,或者激起创造性经济更加强烈的反抗,最后导致执法效率为零甚至负值.其四是导致低效率和滋生腐败.由于行政许可对申请人而言是授益行政行为,各竞争方必然全力争取获得许可证,则非法竞争行为(包括采取行贿等非法手段)必然大量产生,这样会大大增加行政许可的社会成本;另一方面,从许可机关的角度看,授权性行为一般需要遵循复杂的程序,这容易导致过程的非效率性.此外,由于许可管制所面对的问题的复杂性(尤其是虚物经济市场中的问题),立法不可能就许可的条件和标准作出明确具体的规定,在这些行政许可机关享有恣意裁量的领域,如果不使其行为受到严格的法律控制,则滋生腐败的可能性就相应增加.其五是导致行政许可的自我增殖和官本位思想的强化.如果一项许可制度在其建立之时,没有采取措施防止行政许可可能带来的弊端,那么,旧的许可规制随着时间的推移会使负面的问题越集越多,并自然引发新的,更多且更复杂的许可规制,导致政府权力的迅速膨胀.权力的膨胀又使得人们对权力的希望和恐惧心理更加强烈,官本位思想甚嚣尘上,并更加广泛地扩散开来,使公众中越来越多的活跃的且有进取心的人不得不变成政府或组成政府的某些党派的追随者,成为权力的奴隶,此时,要取消这些现实已经存在的许可证制度,将困难重重.从行政许可之利弊看行政许可的发展走势gl其六是导致公众把某些非法行为民俗化,合情化,从而架空法制经济的根基.行政许可权力的行使如果不受严格控制,则权力将变成资本,腐败必然滋生,市场经济公平与公正的准则就难以贯彻,政府承担的实现市场主体起点平等的重任就不可能实现.但更为严重和恐怖的是,不受约束的许可必然导致,广大民众面对官吏的贪婪和无耻的行为时,将习以为常,见怪不怪,一笑了之,不踏实,用钱开路,花大钱,办大事的根基和毁灭一个民族的灵魂.三,加强对行政许可的宪政约束并将不花钱,不能办事,不行贿,办事等行为民俗化,合情化,从而架空法制经济行政许可管制手段本身存在前述种种弊端,那么应如何预防这些弊端,以避免政府失灵呢?我们认为,加强对行政许可的宪政约束,使得行政许可权力的滥用降到最低限度,切实保护分散的公众的利益和弱者的基本权益,是解决这一问题的关键.詹姆斯?麦迪逊在主张通过美国宪法时,曾写下这样一段名言:如果人是天使,那么就不需要政府.如果天使在统治人类,就无需对政府实行内部和外部控制.而在构建一个由人来统治人的政府时,最大的困难在于,你必须首先让政府有能力控制受它统治的人,其次是,强迫政府控制自己.(1)因此,防止政府权力的滥用不仅是我们,也是世界各国共同面临的问题.我们认为,防止自私自利的人滥用行政许可权力的最有效方法同样是制定政治游戏的规则,使那些想滥用权力者觉得自己付出的代价将会很大.在这里,控制政府权力的滥用和强化政府权威之间并不矛盾,两者是相辅相成的关系,控制政府权力的滥用本身就是在强化政府的权威,因为政府的权威来源于人民的认同.控制政府权力滥用,增强政府权威的方式很多,其中,促进下级政府之间的有效的公平竞争,(2)使上级政府的政治决定不受特殊利益集团或派别的控制(这种被控制的结果之一就是通过许可进行地区之间的财富转移),确保中央和地方政府仅做自己应该做的事情,并做好应该做的事情,只是方法之一,根本的方法只能是加强对行政许可的宪政约束.按照现代宪政理论,宪法和行政法制定的目标不能仅仅限于对过去经验的总结,更应该立足于建立一个满足以下两个要求的政府:一是政府是强有力的,可以做那些得到政治上支持的事情(在行政许可领域,就是引入竞争机制,采取措施防止行政许可本身可能存在的弊端);二是建立(1)转引自詹姆斯?L?多蒂,德威特?R?李编着:市场经济大师们的思考,林季红等译,江苏人民出版社2000年9月第1版,第74页.(2)增强公共物品的有效供给效率的方法,根据尼斯卡南(Niskanen)的观点,主要有三种:一是改善政治体制,例如国家内部进行分权,把较高层次的职权下放到较低行政层次,可以同时对国家和地方的支出进行决策,正确地划定财政权力和财政责任,建立民主的政治决策机制,改变表决方法等.二是改良官僚组织,在官僚组织中引入竞争机制,强迫官僚机构之间进行竞争,在官僚机构内部建立功效激励机制.三是采取市场化的供给公共物品的途径,例如当前普遍采取的以BOT方式营建高速公路,城市垃圾运送,市容卫生,公共交通,学校,医院等由私人企业在竞争条件下经营.92南京大学法律评论2001年春季号一个政治程序,使一切缺乏公众支持的行为(在行政许可领域,就是行政许可权的滥用)难以获得政治上的支持.要实现这一个目标,惟一的途径就是在民主的基础上,通过法治的手段规范行政许可权力的行使,从而实现保障公民基本人权的目的.如何加强对行政许可行为的宪政约束?这是立法者和理论工作者不容回避的问题.这里,不妨从防止人们通过行政许可进行财富的合法转移的角度进行简要分析.如前所述,行政许可可能带来资源的不公正分配(即财富的合法转移),这种不公正分配是个人获得财富的途径之一.个人获得财富的另一种途径是通过生产性的活动创造新的财富.第一种途径实际上是通过非生产性的转移活动获得现有的财富,但这种合法转移现有财富的做法只能以改善弱者或者贫困人口的生活环境和条件为前提,行政许可法应为第二种获得财富的途径建立正面的激励机制,而为第一种获得财富的途径建立负面的严格控制机制.这样,大多数人会发现,增加自己财富的最好途径是通过生产性的活动创造新的财富.如果行政法对行政许可权力的实体限制很模糊,很无效,缺少对行政许可权行使的正当程序约束,那么人们通过政治活动影响行政许可权的行使,以进行合法的财富转移就变得越来越容易,越来越多的人们就会投入到这种阻碍整个社会发展的政治活动中来.因此,作为社会主义国家的行政许可法应限制这种政治活动所能得到的回报,充分保障社会弱者的财产权利和自由,使其免遭任意剥夺(可以采取的措施包括赋予弱者防卫权,取消对市场活动的不必要的许可管制,以及对许可过程中的不公正补偿加以限制等),以激励公民努力通过生产性的活动创造新的财富,从而建立一个只有通过服务于他人才能改善自己的地位的宪政大环境,使行政许可行为真正受到宪政的约束.我国目前存在的国有资产在行政许可过程中大量流失的事实,已经清楚地说明,我国宪法和行政法在限制政府转移活动方面存在严重的功能障碍.我们认为,这种对利益集团利用政府权力合法转移财产(把精力集中于影响政府的关键性的人物身上)的行为的宪政约束一旦出了问题,并一直延续下去,必将引发难以控制的,毁灭性的日益恶化的政府财富转移行为.美国两百多年的宪政实践经验早已告诫我们,只要对行政许可权力保持健康地担忧并对人性有现实的理解,制定出的宪法和行政法就可以从实体和程序上长期地,有效地限制行政许可权力,使行政许可权力可以在适当的权力与谨慎的限制之间的微妙平衡中进行有效地运作,避免政府与市场都失灵的情况出现.四,行政许可的发展走势从许可的人治模式转向现代法治模式许可制度本身的弊端启示我们:只有当事实很明显地证明,市场和社群解决非私益物品问题比政府干涉代价更高时,才能选择政府干预;即使选择了政府干预,我们也必须对政府的干预持审慎和戒备的态度,通过法律机制对可能不顾公共利益而追求其官僚集团自身私利的行政机关实施许可的行为加以限制,确保行政机关所决定的政策真正符合最大限度增加公共利益的目的,是真正有效保障竞争和防止垄断以及行政许可权的滥用的.哈耶克在5O多年前就警告我们:我们越是想通过干预市场体系的方式来保障经济的完全的稳定,经济就会越不稳定;更糟糕的是,那些享有被保障特权的人的经济安从行政许可之利弊看行政许可的发展走势93全与不享有这种特权的人的经济不稳定之间的反差会越来越明显.1虽然哈耶克只是对其所处时代的现实情况的总结,没有考虑宪政法治和创造性经济在社会发展中所起的作用,因而反对政府干预,但很明显,他认为政府干预失灵的根本原因是市场主体受保障的地位不平等.因此,在我国转轨的关键时期,我们认为,行政许可能否保障并实现市场主体起点的平等,对于改革的成功与否将具有决定性的意义.平等是一个具有多种不同含义的概念,它指向的对象可以是政治参与的权利,收入分配的制度,也可以是不得势的群体的社会地位和法律地位.它的范围涉及到起点的平等,法律待遇的平等,机会的平等和人类基本需要的平等等内容.其中,起点的平等和基本需要的平等处于至关重要的地位.法律待遇的平等本身并不能排除对社会中不得势的群体采取压制性的待遇,2因而需要通过确保起点的平等和基本需要的平等去补充机会平等,结果平等和形式上的基本权利的平等.起点的平等可以认为是一种基本需要的平等,是机会与结果平等的前提和基础,没有起点的平等,我们就不可能实现机会的平等和结果的平等.实现起点的平等既是对转轨手段提出的基本要求,也是社会主义市场经济内在的基本要求,同时也是对传统的许可管制手段所提出的要求.如果许可制度不能保证起点的平等,那么,在计划经济向市场经济转轨过程中的许可管制手段的变革就不可能获得最大多数人的支持.但单纯追求起点的平等,而忽视对自由,安全,效率等价值的追求,也是与公共利益最大化的目的背道而驰的,因此,行政机关在行使行政许可权的过程中能否在这些可能相互发生冲突的价值之间进行合理的权衡和选择,就成为行政许可管制手段正当性的标准.很明显,传统许可管制的人治模式很难保证实现起点的平等,并实现公共利益最大化的目标,相反,只能有赖于加强行政许可行为的宪政约束,变传统许可管制的人治模式为现代法治模式,使行政许可行为适应市场经济的需要,即实现政府管制手段的现代化,才可能真正保障行政许可权行使的正当性.现行我国的行政许可制形成于计划经济时代,是权力经济的产物,是一种典型的人治模式,其基本特点是,权大于法,行政许可权不受法律的严格约束和控制,具体表现为:行政许可的设定,以及许可条件和标准的确定,为行政长官意志所左右,随意性大,以致到了每办一件事都动辄要审批,步步要许可的地步;视行政许可为行政机关对老百姓的一种恩赐,视许可权力为行政机关的私有物,只讲权力,不讲责任;许可条件与许可标准不公开,许可过程不公开,搞黑箱操作,无法定程序可供遵循或者有法定程序也不遵循;权力的行使不受法律的限制,哪里出现问题就在哪里采取许可管制手段,利害关系人的意见得不到尊重;行政机关拒绝向申请人发放许可证时,不说明理由,态度专横等.一句话,行政许可的人治模式将政府本身可能具有的缺陷暴露殆尽,在这种人治模式下,政府组织利用强制性的管制手段并未能为公益物品和服务的较优供给提供必要1引自F?A?哈耶克着:通往奴役之路,芝加哥大学出版社1944年版,第130页.2转引自美E?博登海默着:法理学法律哲学与法律方法,邓正来译,中国政法大学出版社1999年1月第1版,第286页.麓094南京大学法律评论2001年春季号的和充分的条件,相反,行政许可却成为某些人用来合法剥夺他人财富的一种手段,普通公众所丧失的权利和自由越来越多.而现代许可管制的法治模式的基本特点是,法大于权,