循环经济立法的必要性和阻力.doc

文章来源：中顾法律网上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题循环经济立法的必要性和阻力周珂 中国人民大学法学院 教授循环经济强调对资源节约和循环利用，主张“减量化、再使用、再循环”的经济活动原则。减量化原则要求用尽量少的原料和能量，来完成既定的生产任务或消费目的;再使用原则要求产品或其包装能够被多次使用，延长产品的淘汰周期;再循环原则要求产品在完成使用功能后、与产品伴随而生的废料在产生后重新变成可以利用的资源。依据此三项原则，自然可以减少在经济发展的过程中对资源的需求量，给后代人留下相当的可利用资源量，实现资源利用的代际平衡。这种主张对于环境保护，对于经济的可持续发展无疑是具有重要促进作用的。循环经济的思想源于美国经济学家鲍尔丁于20世纪60年代提出的“宇宙飞船理论”，他将地球比作一艘在宇宙中飞行的宇宙飞船，必须依靠自身有限的资源才能生存。如果对飞船的有限资源进行过度的索取，就会加速飞船的灭亡;反之，如果对飞船的资源加以循环利用，则会延长飞船的寿命。但在80年代之前，循环经济的思想都未能引起人们足够的重视，当时盛行的仍然是末端治理的模式。进入80年代，循环经济的思想在政策上有所体现，开始关注废弃物的再利用。1991年德国包装废弃物处理法和日本资源有效利用促进法则标志着循环经济进入了全面发展的新阶段。宇宙飞船的理论代表了现代科学技术，它意味着循环经济的建设需要足够的资金投入，它的操作需要高超的技术，它的产出却相对有限。另一方面，如果不是宇宙飞船面临的资源极度紧缺，这种资源利用模式是不会产生，也没有必要施行。因此，这一理论1960年代在西方产生以来，并未立即得到人们的响应，只是在1990年代以后，随着全球性环境问题的急剧恶化，这种理论才在少数发达国家得到立法上的认可，最早是德国和日本，它们既是经济和科技最发达的国家，也是能源和资源最紧缺的国家，日本还曾是环境问题最严峻的国家。循环经济立法推行或保证了循环经济在这些国家的实施。一、循环经济立法是可持续发展的必然选择“可持续发展”的核心思想是：既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害。其出发点是：为了确保人类的持续生存和发展，必须把环境保护与社会经济、生活活动全面、有机地结合起来，并按照生态持续性、经济持续性和社会持续性的基本原则来组织和规范人类的一切活动。进行循环经济立法是世界环境与资源保护立法的大趋势。主要发达国家如德、日、美等国均不同程度的进行了循环经济的立法工作。其中最早进行循环经济立法的是德国。德国在1986年通过对1972年废弃物处理法的修改，制定了废弃物限制处理法，该法扩大了前法“处理生产消费中所产生的废弃物”的目的，强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物产生作为废物管理的首选目标。 1可以说，该法已具备了循环经济的基本因子。1991年，德国又制定了包装废弃物处理法，此法按照循环经济的思路要求生产商和零售商要避免包装废弃物的产生或对其进行有效的利用。之后，德国于1994年又公布了循环经济和废物处置法，将循环经济思想的适用领域从包装废物扩展到全部废物(但书条款除外)，并且明确了循环经济的范围。日本则是西方发达国家中循环经济立法最完善的国家。这些循环经济立法中有涵盖了生产生活各个领域的综合性法律，如资源有效利用促进法(1991年颁布)。也有旨在促进某类物品循环利用的专项性法律，如容器和包装物的分类收集与循环法(1995年颁布)、特种家用机器循环法(1998年颁布)、建筑材料循环法(1999年颁布)、可循环性食品资源循环法(2000年颁布)、多氯朕苯废弃物妥善处理特别措施法(2001年颁布)。但最能代表日本循环经济立法成就的应当是在2000年颁布的循环型社会形成推进基本法，该法确立了日本在世界循环经济立法方面的先进地位。美国虽然至今为止还没有一部全国性的循环经济立法，但是其1976年的资源保护和回收法及1990年的污染预防法都在一定程度上体现了循环经济的思想。但从各州的层次上来说，“自20世纪80年代中期以来，美国已有半数以上的州先后制定了促进资源再生循环法规” 2。在欧洲，北欧国家是最早实践人与自然和谐发展的地区，瑞典、挪威、丹麦、芬兰和冰岛虽然还没有专门立的循环经济的法，但是在其环境保护中包括了大量清洁生产和资源循环利用的内容，如瑞典在1979年制定废物收集和处置法、1983年制定的铝质饮料容器回收法等。在法国、英国、意大利、西班牙和荷兰等发达国家，都制定了多部单项的资源循环利用、发展循环经济的法律。 3二、循环经济立法有利于尽快建立支撑循环经济的科学体系循环经济的建立需要大量现代科技的有力支撑，这些现代科技应当包括清洁生产技术、信息技术、能源综合利用技术、回收和再循环技术、资源重复利用和替代技术、环境监测技术等等。 4而这些现代科技活动的普遍化、复杂化又要求它就是一种高度组织化、规则化和程序化的活动，是排除更多偶然性、任意性和专断性的活动。对循环经济进行立法，可以有效的建立循环经济科技管理体制和科技运行机制，组织、协调和管理这些科技活动，包括通过立法规定循环经济科技研究和管理机构的设置、组织原则、权限职能和活动程序，确定循环经济科技研究计划、投资方向和基金预算，规定循环经济科技组织制度、科技人员管理制度、科技发展计划的编制、审批和监督制度、科技经费管理制度、科技情报与档案管理制度、科技标准化制度、科技进步奖励制度等，并设置这一系列制度运作的具体程序。对循环经济进行立法，可以将国家发展循环经济的战略法定化，并将这一战略具体化、细则化、程序化，确定循环经济科技发展的合理布局和人、财、物的合理分配。另外，立法还可以调节发展循环经济科技过程中所产生的各种利益关系，使国家为发展循环经济所建立的奖励与处罚机制以法的形式得以公示并落到实处，使科技成果等到合理的使用和推广，为我国循环经济的发展服务。三、克服我国实行循环经济面临的阻力我国实施循环经济并不是赶时髦，我国当前面临的环境资源压力是有目共睹的事实，而循环经济在我国的实施，却比发达国家面临更大的阻力。(一)资源的紧缺与资源的价格在我国严重地不对称。我国在自然资源严重不足，特别是人均占有量严重不足的同时，主要的工业原材料从开采加工到市场销售，价格都普遍偏低，导致企业宁可浪费，也不肯在节约和循环利用上下功夫，而浪费的资源相当一部分转化为污染物，加剧了环境的恶化。因此我国经济的增长伴随着的是高物耗、高污染。解决这个矛盾如果只是简单地提高资源和原材料价格会带来物价上涨、企业负担加重、产品在国际市场上竞争力降低等一系列问题，因此，尽管循环经济的实施在我国有更大的阻力，但却是必要的合理的选择，而在这种社会关系难以自然理顺的情况下，有必要通过立法在一定程度上强制实施循环经济。(二)我国的经济和科学技术发展程度还远落后于发达国家，国家难以对循环经济给予足够经济基础方面的支持，由于投入的不足，循环经济的实施必然会加重地方和企业的负担，人们会把循环经济作为一种奢侈品看待。但另一方面，恰恰是因为物质投入的局限，才需要通过立法在上层建筑方面最大限度地予以保证，以在一定程度上弥补“硬件”不足的矛盾。在经济全球化的激烈竞争中，循环经济有助于我国突破绿色贸易壁垒，参与国际竞争的需要。随着全球环境保护的不断加强，以关税和传统非关税措施来限制进口的余地越来越小，许多国家正在转向以苛刻的环保技术标准来构筑新的贸易壁垒绿色壁垒。WTO的贸易技术壁垒协定和卫生与植物检疫协定即要求各国在制定国内法规时以国际标准为基础，使这些标准具有更大的约束力。要想使我国的产品在国际贸易中符合这些规则的规定，就必须对循环经济进行立法，将这些国际规则国内化。同时“按照循环经济，经济增长并非简单地意味着生产和消费更多的产品，正是此类增长给环境造成了额外的负担;而是必须提高用于的商品和服务的质量和价值。随着产品使用寿命的延长、耐用性的提高，虽然从件数上看会减少需求量，但不会减少价值量。相反，消费者会转而去购买产量越来越少的、但价值越来越高、越来越昂贵的产品。” 5可见，推行循环经济可以提高我国产品在国际市场上的竞争力，同时也可以增强外国消费者对我国产品的认同感。(三)循环经济的实施可以通过经济手段、法律手段和提高环境意识等各种途径予以保证。循环经济是通过成千上万的企业经营行为和全体公众的消费行为实现的，对企业行为和公众行为的自觉性程度提出很高的要求，这种自觉性是建立在高度的环境意识基础上，如果企业和公众基于环境意识的提高，自觉地满足循环经济的要求，政府就不必运用经济手段，法律也不必强制推行。在环境意识程度问题上我们不得不承认我国与环境保护发达国家之间的差距，循环经济在目前的情况下尚未成为我国企业和公众的自觉行为，因此，有必要通过立法加以推行，也要辅之以必要的经济手段，并注意通过环境宣传教育等途径逐步提高企业和公众的环境意识，发扬我国悠久的勤俭节约美德，使循环经济成科学发展观的实施的有机组成部分，成为人们的自觉行动。(四)中国人有悠久的节约美德，循环经济这一泊来品要在中国扎根，必须与中国的传统相适应。事实上，循环经济产生于美国这个世界上最大的资源消耗国，在相当大的程度上它解决的实际上就是节约资源问题。循环经济在中国的本土化最基本的要求是应当与构建节约型社会相结合。节约型社会是一个更宽泛的概念，其构建的成本低、效益高。如果把现代环境保护的产物循环经济比作计算机，那么节约型社会可以比作算盘，它们有着共同的功能，机制也有相似之处。可以说节约是循环的前提和目的，循环是节约的进化和手段。注释:1 刘国涛 主编：循环经济绿色产业法制建设，中国方正出版社，2004年6月第1版，第7