社会廉政评价：经验与趋势.doc

社会廉政评价：经验与趋势摘要：社会廉政评价是通过广泛收集和分析各社会群体对当地廉政建设与反腐败相关的主观认知信息，实现对各地党风廉政建设与反腐败工作状况的客观评估。国际上，社会廉政评价当前已经成为非政府组织和公民参与反腐倡廉的有效手段。从20纪90年代后期开始，我国已开始进行社会廉政评价理论研究和实践探索，但目前依然还面临着评价体系不系统、评价方法不科学、评价机制不健全等难题。因此，构建系统性、科学性和可操作性的社会廉政评价体系，建立党委政府与非政府组织社会廉政评价的合作机制，实现内部考核和外部评价有机结合，是当前推进我国社会廉政评价工作的关键。关键词：社会廉政评价经验趋势一、社会廉政评价的涵义与意义社会廉政评价是通过问卷调查、统计分析等方法，广泛收集不同社会群体对当地党风廉政建设与反腐败方面的认知信息，客观测评当地党风廉政建设与反腐败工作状况，以总结经验，发现问题，推动我国党风廉政建设和反腐败工作。社会廉政评价是公民参与党风廉政建设和反腐败工作的重要载体，对于创新反腐倡廉的社会参与机制、破解当前党风廉政责任制考核的现实困境、拓宽源头反腐的工作范围，都有着重要的现实意义和实践价值。第一，社会廉政评价符合中央未来五年反腐倡廉工作规划的精神。2008年6月22日，中共中央颁布了建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划（下称规划），明确提出：“今后5年，从源头上防治腐败的体制改革继续深化，党风政风明显改进，腐败现象进一步得到遏制，人民群众的满意度有新的提高。”规划为未来我国党风廉政建和反腐败工作提供了新的思路，其中一个重要的亮点是：“在未来五年内，中央将进一步重视百姓生活真实感受，并以此作为评价反腐工作成果的标准。”1因此，从事社会廉政评价，让社会各界参与廉政评价，符合中央未来反腐倡廉的基本趋势，对进一步贯彻落实未来五年反腐工作规划具有重要的意义。第二，社会廉政评价可以破解当前党风廉政建设责任制考核的现实困境。2008年是中共中央颁布实施关于实行党风廉政建设责任制的规定十周年。十年来，党风廉政责任制考核对推动我国党风廉政建设和反腐败工作发挥了重要的推动作用，但目前也面临着很多困难和问题，如考核内容不够全面，考核方法不够科学，考核结果运用不够到位，社会参与不足，“自己评自己”，缺乏公信力。党风廉政建设责任制考核的形式主义特征逐渐凸显。因此，从事社会廉政评价，建立和健全党风廉政责任制考核体系，让更多的社会主体参与到党风廉政建设责任制评价中来，实现内部考核与外部评价的有机结合，是破解当前我国党风廉政责任制考核现实困境的重要途径之一。第三，社会廉政评价可以创新反腐倡廉的社会参与机制。反腐倡廉不能单纯依靠党委和政府，需要社会各方面力量的广泛参与。建国以来，我国历代领导人都高度重视反腐倡廉的社会参与问题，在工作规划中，中共中央也再一次强调了要“支持和保证群众监督”。然而，从总体上看，当前我国反腐倡廉依然具有“体制内”的特征，“体制外”的社会参与具有被动性，从而制约了我国反腐倡廉的总体实效。因此，从事社会廉政评价，可以为公民参与反腐倡廉提供新形式、新平台，促进“体制内”和“体制外”反腐倡廉的有机结合，提升社会公众对反腐倡廉的满意度，增强我国反腐倡廉工作的实际效果。第四，社会廉政评价是拓展源头反腐工作的客观要求。十七大报告强调，要“把反腐倡廉建设放在更加突出的位置”，“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”。社会廉政评价具有预警和导向功能，民情民意是党风廉政建设工作状况的晴雨表，建立畅通的民意沟通和表达机制，重视民意，关注民情，也是从源头上防治腐败的重要途径。因此，通过社会廉政评价，全面收集和分析不同社会群体对当地党风廉政与反腐败工作的认知信息，总结各地党风廉政建设与反腐败工作经验，发现当前反腐倡廉中存在的各种突出问题和矛盾，可以大大拓展源头反腐的工作范围，实现惩防并举的反腐败体系的构建。二、社会廉政评价的国际经验20世纪后半期以来，在继续强化体制内反腐基础上，国际社会更加注重发挥非政府组织和民众在反腐倡廉中的主体作用，不断创新反腐倡廉的社会参与机制，为我国社会廉政评价工作理论研究和实践探索提供了有益的经验。（一）透明国际的清廉指数和行贿指数。透明国际（Transparency International）是以社会廉政评价、发布清廉指数（CPI）和行贿指数（BPI）、推动国际与各国反腐败为宗旨的国际性民间组织。清廉指数于1995年首次发布，是反映一个国家政府官员廉洁程度和受贿状况的指标。该指数是在对世界各国商人、访客、风险分析家等进行问卷调查的基础上计算出来的，并广泛借鉴了世界经济论坛、国际发展研究所等机构提供的16种数据。清廉指数采用10分制，最高分为10分，最低分为0分，得分越高表示越清廉，反之，则表示腐败程度越重。主要分为四类：一是比较廉洁的国家：清廉指数在108.0之间；二是轻微腐败的国家或地区：清廉指数在8.05.0之间；三是腐败比较严重的国家：清廉指数在5.02.5之间；四是严重腐败的国家：清廉指数在2.50之间。表1.中国大陆在“腐败排行榜”上的排名变化行贿指数自1999年开始发布，主要反映了一个国家的公司在国际商务活动中向外国官员行贿的程度。该指数主要依据透明国际委托国际著名民意测验组织盖洛普实施的社会问卷调查，调查对象包括100多个国家和地区的大型企业、会计师事务所、商会、主要商业银行和法律事务所的高级主管以及在跨国企业工作的外籍人士和高级主管等。受访者主要来自14个新兴市场国家，包括亚洲的印度、印度尼西亚、菲律宾、韩国和泰国，拉丁美洲的阿根廷、巴西、哥伦比亚,欧洲的匈牙利、波兰、俄罗斯以及非洲的摩洛哥、阿尔及利亚和南非。透明国际的行贿指数在一定程度上是对清廉指数的一个重要补充。表2.中国大陆在“行贿排行榜”上的排名变化（二）世界银行的控制腐败指标。世界银行在评价各国治理水平的指标体系中，也引入了反映腐败的指标控制腐败指标（CC），主要包括政策扭曲指数、司法可预见指数、公务员工资占制造业工资的比重指数、基于个人才干的招聘指数等四个方面。控制腐败指标相关信息来源主要有两个：一是专家投票，主要反映了商业风险评价机构等组织对各国治理水平的评价；二是问卷调查，反映普通居民、企业家、外国投资者和公民社会对一国腐败状况的主观感知状况。此外，在问卷调查的基础上，世界银行也广泛吸纳商业风险服务、全球竞争力调查、世界竞争力年鉴等研究成果中的相关数据，并根据相关统计，将世界各国分为三类：一是绿灯国家，基本上比较廉洁；二是黄灯国家，属于腐败需要控制的类型；三是红灯国家，腐败非常严重。2（三）全球竞争力报告指标。世界经济论坛在全球竞争力报告中，也涉及到了腐败的社会评价。全球竞争力报告认为，一个国家的腐败状况是影响这个国家竞争力的重要因素。因此，必须把腐败问题纳入全球竞争力报告指标体系之中。全球竞争力报告的腐败评价指标信息来源于对每年参加世界经济论坛的全球著名公司董事长的问卷调查，调查对象包括58个国家的2381个大公司的高级专家和顾问，调查内容包括非法支付、司法腐败、贿赂和回扣等方面，并用数字1到7对腐败水平进行定量评价。3（四）世界竞争力年鉴的腐败指数。世界竞争力年鉴指标主要考察腐败对一个国家或地区国际竞争力的影响。相关指标涉及反映国际竞争力的四大平衡关系和描述国际竞争力形成的8大要素、46个领域、259个指标及29项评价理论原则，并从从贿赂和腐败、透明度两个方面对47个国家或地区的腐败状况进行了评价，贿赂和腐败指数、透明度指数的标准指数为110，并根据得分多少进行排序。（五）商业国际经济组织的腐败评价指标。商业国际经济组织的腐败评价指标（BI）源于其1977年颁布的商业社会中的勒索和贿赂报告，内容涉及禁止贿赂、礼品和娱乐活动、旅行费用、政治捐款、援助款项、内部管理和记录制度、销售代表和其他代理人、书面协议、佣金制度、报告机制以及决策等很多方面。在此基础上，商业国际经济组织通过社会问卷调查方式对各国腐败情况进行社会评价，问卷调查对象为各个国家的专家和顾问，通常是一个国家一位专家，并以经济学家、智囊团以及世界各地的记者所搜集的材料来补充和完善各国腐败的主观评价指标。该指标表明“商业贸易中涉及腐败或受到怀疑的支付的发生程度”，并根据商业交易中腐败发生的频率，将这些国家从1到10进行排列，数字越大，腐败程度就越低。三、国内的社会廉政评价几乎是与透明国际同时，自上个世纪90年代中期开始，我国就已经开始积极探索符合我国国情的社会廉政评价体系，相关理论研究和实践探索为我们进一步规范和完善我国社会廉政评价体系，推动社会廉政评价从理论走向实践积累了丰富的经验。（一）天津市廉政建设社会评价系统。1995年，天津市纪委与天津市社科院联合组成“廉政建设社会评价系统研究”课题组，课题组组长为原中纪委副书记刘峰岩，是目前国内最早对廉政评价进行研究的创新性成果。该课题组所提出的廉政建设社会评价系统主要由4组指数构成：即“政治结构指数、公职人员素质指数、官民关系指数和社会环境关系指数”，具体包括12项指标。4表3.天津市廉政建设评价系统指标体系天津市廉政建设社会评价系统研究课题是国内第一次对廉政评价体系进行系统研究的标志性成果，相关成果曾推广应用到天津市18个区县以及江苏常熟市、山西寿阳县等地廉政考核中，开创了我国廉政评价体系理论研究和实践探索的先河，为我国党风廉政评价的系统化、科学化、制度化指明了方向。然而，由于当时国内廉政评价理论研究还处于早期探索阶段，国外相关实践还没有引介进来，因此，天津市廉政建设社会评价体系的系统性略显不足，相关评价指标的内涵过于抽象，指标量化存在困难，社会参与机制也没有建立起来，相关评价性质也主要是内部考核，从而影响了该评价系统的进一步推广运用。（二）北京市纪委廉政考核指标体系。1996年，北京市纪委与首都经济贸易大学联合进行了“廉政考核指标体系和综合评价方法”课题研究，课题主持人首都经济贸易大学统计系黄书田教授。该评价体系包括廉政预警考核指标体系、廉政自律考核指标体系和廉政奖惩考核指标体系等三类，以及廉洁政治、廉洁勤政、廉洁干群关系、艰苦创业自律、廉政准则自律、廉政组织和廉洁奖惩七个小方面，根据不同评价对象分为“领导班子集体的廉政指标体系”、“领导班子成员的廉政指标体系”、“一般公职人员总体的廉政指标体系”、“一般工作人员个人廉政指标体系”等四个子体系，每个子体系包含“廉洁政治”、“廉洁勤政”和“廉洁干群关系”三个方面，并采用了廉政名次计分法、廉政百分法和廉政综合指数法的综合评价方法。5表4.北京市纪委廉政考核指标体系对比天津市廉政建设社会评价指系统，该评价指标体系首次尝试了分类评价方法，实现了评价客体的多元化，评价内容也更为广泛，评价指标更容易量化，评价方法大大拓展，经常积累法、开调查会法、问卷调查法、自填法等多种方法被运用到廉政考核中来。然而，北京市纪委廉政考核指标体系在一级指标选择上过于宽泛，二级指标选择上缺乏科学依据，不同评价指标、不同评价客体的权重分配值得商榷。此外，该评价体系要求收集的相关数据涉及范围广，难度大，从而制约了该评价体系在实践中推广运用。（三）北京市东城区廉政政策综合测评指标体系。2001年，北京市东城区委托北京大学政府管理学院进行了“党风廉政政策综合测评指标体系”课题研究，课题负责人李成言教授。该课题从公众视角、公职人员视角、主管部门的视角以及纪检监察部门的视角，构建出廉政政策综合测评指标体系，第一次实现了评价主体的多元化。在研究方法上，该课题引入社会学和传播学的测量方法，设计了可行的社会评价实施程序，增强了评价体系的针对性和可操作性。6表5.北京市东城区党风廉政政策综合测评指标体系更有价值的是，该课题在社会廉政评价上取得了很大突破。社会评价内容涉及依法行政、廉洁从政、政务公开、办事效率、规范服务和队伍建设等六大方面，社会评价主体也开始由党委政府转向民间机构，北京零点调查公司承担了社会评价问卷调查工作。然而，该评价体系也在理论和实践上都尚存在困难，如内部考核和社会评价之间关系没有理顺，社会评价主体选择的代表性不足，社会评价的范围不够广泛，加之党委政府与非政府组织的合作评价机制也没有建立起来，相关评价缺乏必要的制度支持，从而制约了该评价体系的进一步推广和运用。四、经验与趋势20世纪后半期以来，社会廉政评价已经成为国际非政府组织和公民参与反腐倡廉的重要形式，不同国际组织的评价各有侧重，又相互补充，共同发挥反腐倡廉的重要功能。透明国际清廉指数和行贿指数“好比一个铜币的两个面：前者是各国依其公职人员贪污受贿程度的排名，后者则是国际间行贿国家的排名。”7世界银行则把控制腐败纳入国家治理评价框架之中，使腐败指标成为衡量一个国家治理水平的重要标准之一；全球竞争力报告则从国家竞争力角度对各国腐败及其对国家竞争力影响进行了评价；商业国际经济组织则通过测量商业贸易腐败发生频率来评价各国的腐败状况。从国际非政府组织的廉政评价实践中，我们可以得出以下几个方面启示：第一，非政府组织在社会廉政评价方面有着先天优势。“一个强大的、活跃的和警觉的公民社会，是制约国家权力，防范政治腐败的有力屏障。”8非政府组织是具有自治性、相对独立性、非营利性的民间组织。从国际经验来看，非政府组织已经在政策制定和廉政立法、举报和监督腐败行为、调查廉政指数、影响政治选举等领域发挥了重要的作用，从而有效地推动国家廉政体系的建设。在我国，随着公民社会的兴起，非政府组织逐渐成为活跃在公共管理各领域的重要主体，在反腐倡廉工作中也发挥着越来越重要的作用。因此，非政府组织参与社会廉政评价，相对独立性强，社会认可度较高，社会公信力强，对推动我国党风廉政建设和反腐败工作，有着先天的优势和不可替代的作用。第二，非政府组织可以成为政府和民众在反腐倡廉工作中的重要纽带。从总体上看来，当前我国党委政府和民众之间在腐败问题的认知上存在着较大差异，在反腐倡廉工作中缺乏应有的理解、信任和合作。非政府组织参与社会廉政评价，一方面，民意调查可以充分调动社会公众参与反腐倡廉的主动性和积极性，客观真实的反映民众对于党风廉政建设和反腐败相关的意愿和呼声，疏通民众的利益表达渠道；另一方面，民意调查结果也可以对党委政府推动党风廉政建设和反腐败形成一种社会压力和动力，为党委政府推进源头反腐，预防和惩治腐败提供基本方向，使党委政府与广大民众在反腐倡廉方面形成共识。因此，非政府组织参与社会廉政评价，可以消解政府和民众在反腐倡廉方面的认知障碍，建立起政府与民众之间的信任机制，为构建国家、社会和民众三方互动的国家廉政体系奠定良好的基础。第三，民意调查已经成为非政府组织参与反腐倡廉的有效形式。虽然不同非政府组织参与社会廉政评价的技术方法各有侧重，但通过民意问卷调查方式，来广泛收集不同社会群体对腐败问题的认知信息，经过统计分析并发布廉政相关指数来推动廉政建设和反腐败工作，已经成为国际非政府组织参与反腐倡廉的普遍形式。虽然不同非政府组织的民意调查技术方法的科学性、调查结果的客观性等，也不断受到来自不同方面的质疑甚至是批评，然而，由于腐败问题的隐蔽性和复杂性，民意调查方法目前依然是非政府组织参与廉政建设和反腐败工作的有效手段。从国内来看，从上个世纪90年代中期开始，党委政府和学界一直联合进行社会廉政评价的相关理论研究和实践探索，为我国社会廉政评价工作进一步开始积累了丰富的经验。第一，我国社会廉政评价相关理论准备已基本成熟。20世纪后半期以来，国际非政府组织相关社会廉政评价相关理论成果与实践经验逐步介绍到中国来，为我国从事社会廉政评价提供了直接的参考。与此同时，我国一直没有停止社会廉政评价的理论研究和实践探索。天津市廉政建设社会评价系统研究第一次明确提出了廉政考核科学化、系统化、制度化目标；北京市纪委廉政考核指标体系则进一步提出了分类考核的思路，实现了评价对象或客体的多元化，并对廉政评价技术方法进行了补充完善；北京大学廉政政策综合测评指标体系研究则第一次构建了具有系统性、可操作性的社会廉政评价体系，并探索了非政府组织实施社会廉政评价的具体机制；河南省廉政评价中心按照内外分开评价的原则，构建出内外相互补充的廉政评价体系，初步解决社会廉政评价系统性和可操作性的矛盾，并探索出了党委政府与非政府组织有效的合作机制，实现了内部考核和外部评价的有机结合。第二，我国社会廉政评价的实践条件已经基本具备。推动社会廉政评价从理论走向实践一直是我国廉政评价工作的基本目标。在不断深化社会廉政评价相关理论研究的同时，我国一直在探索社会廉政评价的实践路径。在理论研究的基础上，天津市纪委、北京市纪委、北京市东城区纪委、河南省廉政评价研究中心等地都先后多次做过社会廉政评价的试点，为我国社会廉政评价积累了丰富的经验。特别是河南省廉政评价研究中心在广泛借鉴国外廉政评价相关经验的基础上，经过深入研究和反复试点，最终在全省范围内推广了社会廉政评价工作，在实践上初步探索出了我国社会廉政评价的具体方法。此外，一年一度的行风评议、以及党风廉政建设状况问卷调查等工作，也为我国社会廉政评价从理论走向实践积累了丰富的实践经验。然而，当前我国社会廉政评价无论是理论还是实践上也还存在着一些关键难题。主要表现在：第一，在理论上，必须解决好系统性和可操作性的内在矛盾。在当前我国社会廉政评价研究中，学术性研究往往追求评价体系的全面性、科学性、系统性，而对评价体系的可操作性关注不够；党委政府的研究则往往更关注评价体系的可操作性，而对评价体系的系统性、科学性考虑不足。因此，系统性和可操作性的内在矛盾，依然是当前我国社会廉政评价必须解决的首要问题。第二，在实践上，必须处理好内部考核和社会评价的关系。从总体上看来，由于党委政府对非政府组织参与党风廉政评价的认识不够，信心不足，当前我国党风廉政评价在性质上还主要是一种内部考核，社会评价的机制还有待建立和完善。如行风评议往往是由政府有关部门（如统计局）来承担的，缺乏具有相对独立性的社会组织参与，这种现象不仅可能影响评价结果的公平性、客观性，而且还大大降低了公信力，甚至可能引发评价腐败者的腐败问题。因此，正确认识非政府组织参与社会廉政评价的重要意义，处理好自我评价和社会评价的关系，是推动我国社会廉政评价工作的重要前提。第三，必须建立党委政府与非政府组织社会评价的合作机制。由于腐败的广泛性、复杂性、隐蔽性和敏感性，社会廉政评价往往需要党委政府部门与非政府组织的积极合作。我国社会廉政评价研究一直是在党委政