当前我国金融监管体制的现实选择——论文.doc

当前我国金融监管体制的现实选择金融监管作为政府提供的一种纠正市场失灵现象的金融制度安排，目的是最大限度地提高金融体系的效率和稳定性。伴随着银监会、保监会、证监会这三个金融监管机构的设立及其运作，目前，我国的金融监管取得了一定的成效：金融监管已向法制化迈进；金融机构的经营正在逐步走向规范化；金融秩序大大好转；金融机构的经营风险得到有效控制。因此，从其实际运行以来所取得的成效来看，在总体上是值得肯定的，它不仅统一了监管框架，加强了监管专业化，提高了监管效率，而且还有利于中央银行更加有效的制定与执行货币政策。但是，近几年随着金融全球化、自由化和金融创新的发展迅猛，金融业开放加快，金融市场环境发生了重大变化，金融控股公司如雨后春笋般涌现在中国市场。面对格局日趋壮大的混业经营，我国金融监管体制落后于市场的弊病也随之显现。首先，我国金融监管目标不够明确。一般而言，货币政策目标是宏观目标，借助货币政策工具调节货币供应量，以保持币值稳定。而金融监管的目标较为具体，突出强调保护存款人利益和维护金融体系的安全与稳定。在我国，金融监管目标具有多重性和综合性。金融监管既要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施，又要防范和化解金融风险，保护存款人利益，保障平等竞争和金融机构合法权益，维护金融体系的安全。这实际上是将金融监管目标与货币政策目标等同看待，强化了货币政策目标，弱化了金融监管目标，从而制约了金融监管的功效。第二，金融监管缺乏独立性。在一个有效的银行监管体系下，参与银行监管的各个机构应有明确的责任和目标，并应享有操作上的自主权和充分的资源。我国银监会作为国务院下属机构，在业务操作、制定和执行政策、履行职责时，较多地服从政府甚至财政部的指令。银监会分支机构在实际监管中很难不受地方政府的制约，当监管机构的监管行为触动地方政府的利益时，地方政府往往对监管机构施加压力，从而弱化了监管作用。第三，金融监管机构协调性差。从金融监管机构的设置来看，我国基本上属于分业监管模式。但是，这些部门的职责缺乏严格的界定，相互间缺乏协调。因而在实际操作中，常常导致监管过程脱节，多头、分散，使监管环节出现诸多漏洞。第四，金融监管手段落后，监管的能力和效率处于较低水平。当前我国金融监管的内容主要是金融机构的准人审批，而对金融机构日常经营的风险性监管和规范性监管涉及不多。从风险监管角度分析，这样的监管措施往往起不到应有的效果。在我国，一旦金融机构出现经营风险，政府往往是以行政方式出面干预，对金融风险的违规行为做出纠正，这种被动地事后处理方式，影响了金融业发展的稳健性，导致我国金融监管能力和金融业整体运营效率的低下。 其次，金融监管的法律制度不完善。金融监管必须有明确的法律授权，对金融机构的各种经营行为必须有明确的法律规范，这是保证金融监管严格按照法律规定和法规程序实施，杜绝随意性，保证客观性和公正性的基本要求。再者，金融监管的分业监管不利于提升金融服务业的国际竞争力。混业经营已成为当代金融业发展的主流趋势，与之相适应，综合监管体制亦成为一种国际化的趋势。我国金融监管的分业监管原则规定，商业银行的资产只能发放贷款，不能从事证券业、信托业、保险业、房地产业的投资活动，不能通过资产多样化实现投资风险的分散，使金融部门的业务受到严格的管制。 那么，放眼世界，其他国家的金融监管体制与我国的有什么不同呢？大体的分类有如下：英国采取的是统一监管模式，是指对于不同的金融机构和金融业务，不论审慎监管、还是业务监管，都是由一个机构负责监管。目前，采取统一监管模式的国家正在增加，日本和韩国也转向这种模式。法国为代表的牵头监管模式是分头监管模式的改进型。这种模式在实行分业监管的同时，适应随着金融业混业经营的发展可能存在一些业务处于监管真空或相互交叉的需要，几个主要监管机构建立及时磋商协调机制相互交换信息，为防止监管机构之间扯皮，指定某一监管机构为主或作为牵头监管机构，负责协调工作。“双峰式”监管模式，这种监管模式一般是设置两类监管机构，一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性金融风险；另一类负责对不同金融业务监管，所以这种模式被称为“双峰式”模式。澳大利亚和奥地利是这种模式的代表。美国的新金融监管体系：伞形监管+功能监管。这种监管模是美国由联邦储备理事会负责审慎监管，既负责货币政策又负责金融监管。联邦储备理事会一方面建立伞形监管体系，对整个金融体系的系统性风险进行控制；另一方面尽最大可能将对银行控股公司的检查范围和重点限定在银行控股公司，而且在检查时尽可能使用其他监管机构的检查报告代替检查，对职能监管子公司从事证券业务或保险业务应接受其它相应监管机构的功能监管。综上，每种监管模式都是在符合国情的基础上产生的。对于我国不断涌现的金融控股公司热潮等金融创新的出现，实际上是对现有的分业监管、机构监管的挑战，如果不及时对现有的监管体制进行调整，就可能会形成交叉监管、重复监管以及监管的空白地带和灰色地带，从而可能暴露出监管机构缺乏协调、金融监管政出多门、监管成本和协调成本过高等问题。因此，在现行银行、证券、保险“三足鼎立”的监管体制下，尽快明确对金融控股公司的监管安排，着力于完善金融监管的协调和合作机制，做到既防止对一些混业经营业务造成监管真空，又防止对各金融机构同时监管形成监管重复，已成为完善现行分业监管体制的当务之急。从长远看，应在稳妥推进我国金融业综合经营试点的基础上，根据市场发展需要，在对法律法规进行修改和完善的前提下，逐步探索可能的统一监管体制。具体方面有：(一)准确定位监管的目标、原则。 金融混业监管的目标主要体现在三个方面：一是保护消费者利益。金融监管部门应当依法对金融机构及其关联机构和金融机构的各种业务实施监管，并对金融机构的持续经营能力进行监管，保证金融机构资产质量。对不具备条件的机构，应终止其业务，或进行接管，乃至责令退出市场，把金融风险控制在一定的范围之内。二是维护金融市场秩序，保障金融机构公平竞争。三是促进金融创新，提高金融机构的竞争力。 （二)进一步完善监管体制，明确监管主体，尤其明确对金融控股公司的监管安排。在目前继续实行分业监管的前提下，必须对现有监管体制进行适当微调，尽快明确对金融控股公司的监管制度安排，以适应现阶段金融业务创新和金融控股公司发展的需要。统一监管体制下，由于监管机构只有一个，基本不存在对金融控股公司监管权归属的争议。分业监管体制下对金融控股公司的监管从国际上看目前有以下安排：一是如前所述的美国“伞”式监管，由央行负责；二是主监管制或牵头监管，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，而对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责。我们建议考虑实行主监管制，这一制度事实上已经写入“三会”签署的金融监管分工合作备忘录，但需要国务院尽快对此加以正式明确。(三)健全和强化分类监管体制下的监管协调机制，加快监管立法的步伐。党的十七大明确提出要“健全部门间的协调配合机制”，无论是从降低监管成本，提高监管有效性的角度，还是从应对新型业务、交叉业务监管挑战的角度，目前都迫切需要健全和强化分类监管体制下的监管协调机制。这一机制的建立可以考虑以下三个层面：1、建立国务院层面的监管协调机制。在对金融控股公司采取主监管制的前提下，考虑建立国务院层面的金融监管协调机构。2、建立金融调控和金融监管之间的协调和衔接。财政、货币和金融监管政策之间应该具有协调和一致性。需要建立“三会”同财政部、人民银行之间的协调机制，就金融突发事件处置、金融稳定与风险预警、信息共享等方面作出制度性安排，如建立信息共享责任约束制度，以法规形式明确央行与金融监管机构的信息共享原则、标准、内容及应负的法律责任等，保障货币政策与金融监管信息的共享质量，增强货币政策与金融监管的合力。3、强化“三会”的监管协调机制。为进一步加强其有效性和执行性，建议提升监管联席会议制度的法律地位。由国务院以行政法规的形式对金融监管联席会议制度予以确认，赋予金融监管联席会议制度更高的规则依据，增强制度的权威性和约束性。适当扩大金融监管联席会议成员，除“三会”外，可考虑增加人民银行、财政部、发改委等部门，进一步消除监管真空，及时防范和处置金融风险，切实在维护金融稳定方面形成合力。对于联席会议未能达成一致的问题，可报请国务院金融监管协调机构研究决定。在技术层面上，金融监