激发城郊农民融入城镇的意愿,推动城郊农村的城镇化进程.doc

激发城郊农民融入城市的意愿，推动城郊农村城市化的进程以山东省威海市城郊农村和农民为调研对象 引言：本文力图站在城郊农民的微观角度，通过研究城郊农村农民与城镇化相关的政治经济生活现状，以及在城镇化过程中遇到的问题或产生的顾虑，分析找出城镇化对其生产、生活方式可能造成的影响，意在启发地方政府在推进城镇化过程中对有利影响则加以引导放大，针对不利影响则制定政策措施加以调整弥补，最终是激发出农民主动参与城镇化的积极性，在政府的领导下又好又快的推进城镇化进程。一、当前威海全市城市化的背景党的十八届三中全会中指出，我国要完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。作为三线城市的威海有其自身的实现优势和路径。（一） 威海的城市化的现状首先，城市综合实力显著增强。自1987年地级威海市成立以来，全市经济迅猛发展，各种经济指标位居全省前列，相对雄厚的经济基础和较高的群众收入水平，为加快推进城镇一体化和人的市民化进程，提供了强有力的支撑。其次，区域间发展相对均衡。荣成、文登、乳山和环翠区发展齐头并进，中心市区与三市市区之间、三市市区相互之间通过高等级公路和其他重大基础设施实现有效对接，通过区域内的3个国家级开发区和8个省级开发区实现协调联动发展，威海全域均衡化、一体化发展步伐明显加快。再次，城乡规划建设管理水平不断提升。2012年全市城镇化率达到59.25%，城镇化质量指数位居全省第二，初步形成了以中心城市、次中心城市为主体，以重点区域或示范镇为支撑，以新型农村社区为基础的现代化城镇体系。另外，威海具有独特的资源禀赋和优越的生态环境，城市的可持续发展能力越来越强。（二）当前威海城市化的政策背景今年七月威海市召开全市城市化工作会议，会上印发了威海市城市化发展纲要 （20122020年），确定了全域城市化的总体要求、发展战略、总体布局、主要任务和政策机制。纲要提出，威海市城市化要紧紧围绕建设现代化幸福威海这个总目标，以全域城市化为方向，以人的城市化为核心，按照“中心崛起、两轴支撑、环海发展、一体化布局”的战略部署，着力推进规划全域覆盖、交通全域畅通、产业全域布局、社会公共服务全域均衡，着力提高城市综合承载力、集聚力和辐射力，着力推进市域农村居民市民化，以中心城市、次中心城市为核心，以六大重点区域、十个重点镇为新载体，打造疏密相间、适度集中的生态化、组合型都市区。针对威海市人口特征和环境资源容量，城市化采取以本市农村人口“就近城市化”为支撑，外来人口“异地城市化”为促进，两者互为补充的人口城市化模式，城镇空间布局采取集约高效、疏密有致、协调发展的都市区模式，城乡之间采取高度融合而又各具特色的一体化模式。（三）威海城市化的近期发展规划。威海城市化的目标分两个阶段进行。2013年至2015年为重点推进阶段。2015年至2020年为全面发展阶段。主要目标是城镇化率每年增加2个百分点以上，力争3个百分点，到2020年常住人口城市化率达到70%以上，户籍人口城市化率达到68%以上，户籍人口城市化率与常住人口城市化率的差距逐步缩小。另外，为确保城市化有序推进，威海市还出台了相关配套文件。关于进一步加强社会保障和公共服务有序推进农村居民市民化的实施意见和威海市居民户口迁移管理暂行办法通过制度完善和创新，进一步放宽农村居民落户城镇条件，提升社会保障能力，推进基本公共服务全覆盖。关于做好我市农村居民进城住房保障工作的意见提出通过政府主导的方式，建立统一规划、集中建设、市场化运作的住房保障机制，满足进城农村居民对住房的不同需求。（四）威海城郊旧改的基本工作方法当城镇化推进到城郊村时，威海城郊农村的通常做法是分三步走：第一步，首先由规划局对改造片区做出修建性详细规划，再经开发商和村约定好建成后的面积分成比例，以及需要开发商垫付的拆迁费用总额，最后由镇政府、开发商和村三方签订村庄改造协议，村集体收益和村民收益均在可得面积中体现，到此即完成村庄改造的前期准备工作。第二步，正式开始拆迁后，当地政府与村两委共同对该村庄开展拆迁和清表工作，开发商要负责代村垫付现金支付给选择货币补偿的村民，以及所有村民搬家费、躲迁费等的支出；要负责整个项目的手续办理，工程建设以及资金支付，尽早在商业开发之前优先开工建设村民回迁楼房，建设工期一般为24个月。第三步，当回迁楼竣工验收后，由村委组织村民回迁，政府设立居委会，将居民纳入城市社区管理范畴。二、当前威海城郊农村农民与城镇化相关的政治经济现状（一）本文所调研的农村和农民的范围即本文中城郊的含义学术界关于城郊的概念有多种提法，如城乡结合部、城市蔓延区、城市阴影区、城乡交错带等。现在国外比较权威的定义是由RG普内尔于1968年提出的：“一种土地利用、社会和人口特征的过渡地带，它位于中心城的连续建成区与外围纯农业腹地之间，兼具有城市与乡村两方面的特征，人口密度低于中心城，但高于周围的农村地区”(PRYOR，1968)。目前，国内大多数学者认为：城乡结合部是城市发展到特定阶段所形成的紧靠城区的一种不连续的地域实体，它处于城乡之间，是城市和乡村的社会、经济等要素激烈转换的地带。（孙洋，2004）。城郊位于城市建成区的外围地带,是城市与广大乡村地区相连接的部位，它是城市化发展到一定阶段所形成的独特地域实体，它总是随着城市的发展而不断变化（顾朝林，1995）。 （二）城郊村庄现状在经济发展方面，威海的多数城郊村庄，工业商贸企业数量较多，村集体收入来源多样化，主要包括有征地补偿款、对外转包或占股的村办企业的承包费或分红、村集体各类建筑和房产的租赁收入等，村集体经济实力较强；村外来人口较多，这部分人集中在企业就业，在村内生活；村小商业较繁荣，五小场所较多（网吧、美发、超市等），主要为外来人口服务；在村民自治方面，实行三年一届的两推一选的选举制度，村委会主任由选民直接选举产生，支部书记先要经党员大会选为委员，再由党委提名在委员中选举村支部书记或由党委直接任命，提倡两委交叉任职；村民代表由群众公推选举产生，一般每村30名村民代表，主要职责监督村两委工作，并对重大事项或财务支出进行决策监管；户口控制较严，外人落户基本不接收（婚嫁、新生儿、转业等情况除外）。多数村庄的自治情况较好，干部威信较高，但也存在少数村庄两委干部仅是在选举中以微弱优势当选，他们发展集体经济能力有限，疲于内耗，漠视群众利益，群众不认可，号召力不强。在村庄建设方面，威海的多数城郊村庄，基本完成硬化、绿化以及亮化工程，村庄内违章建设较为普遍；山地对外出租经营情况较为普遍，同时山上的临时建筑面积较大，有的甚至发展成别墅庄园；（三）城郊农民现状在就业方面，农民就业渠道多样化。个体私营户数量较多；较年轻的成年劳力在企业工作较为普遍，结婚后也在村外居住；仅有年龄较大五十岁以上的多仍在村从事农业生产，只有在农忙时节，成年劳力短期回村帮助从事农活，但每户可分得土地很少，通常每人可分得不超过一亩地；多数户有自己的菜园，利用早晚节假日空闲时间打理菜地，一般为自足自给；三十岁以下年轻人绝大多数在村外从事二三产业，少数在家闲赋，但基本没有从事农业耕作的。在民主政治方面，城郊农民参与热情较高，农村换届选举的参选率较高，家族派别竞争较为激烈，主要原因是群众民主意识较强，家族荣誉感较重，竞选上村干部可调动的社会资源较多，即使当上村民代表，参与到政治生活中，也会获得一定的报酬，在村民中赢得一定的尊重；村党员年龄普遍偏大，每年新发展党员数额很少；存在支部村委在选举中选出两套班子争权的情况，村内重大事项的决策主要依靠村民代表会和党员大会。家庭收入渠道较多，一般性收入有空闲房屋租赁收入、从事二三产业所挣工资、征地补偿款、村集体发放的福利等，部分村民还有从事个体经营所得；低收入群体主要靠低保救济和社会捐助。社会保障方面，参与各种社会保险的意识较强，但可选的险种和保险收入较少；青壮年部分在企业工作的居民已经有了企业保险，还有的自费参与城镇职工保险或失地农民保险，但从人员总数看，参保率仍较低，保险金额普遍不高，村民对参与保险必要性的认识水平较高。家庭生活方面，依然保持农村的习惯，居住以四间平房为主，但个别先富村民有两套宅基地或多层小楼；绝大多数村民有自给自足的小菜园；孩子上学需要到镇区内，有需要付费的校车平时接送；取暖采用的是土炕加煤炉水暖等方式；家中配液化气罐，在大锅不方便时用罐装液化气做饭；计划生育政策执行的很顺畅，极少有超生的家庭，在小孩上小学前，有爷爷奶奶或姥姥姥爷帮儿女带小孩的惯例；在文化活动方面，每村都有自己特色的文化活动，以妇女为活动主力，有各种健身操、秧歌、戏曲、民间艺术表演等，不定期有纳凉晚会或电影送到中心村播放；男人有凑一起打牌或打麻将的爱好。三、城镇化过程中如何解决农村、农民遇到的新问题社会在发展，群众在变化，当前群众在城镇化中表现出两种趋势：一是当今社会利益多元化，人们思想活动的独立性、选择性、多变性和差异性明显增强，我们做一切工作，更要兼顾协调各方的利益格局，尤其要致力于让群众认识到自己的真正利益所在，从而形成共识、共同奋斗。二是新形势下，人们对知情权、参与权、表达权、监督权的追求越来越强烈，因此公开和透明，成为做群众工作的基本要求。像旧区改造、动迁这样的事，涉及千家万户，关系切身利益，更必须把握住这两条。这是新的历史条件下的群众工作，也是在新形势下对群众工作提出的新要求。在旧改推进过程中村民可能有会以下几种疑虑：把住了半辈子的房子拆了能不能如愿实现财产增值？对个人的补偿是否最大化了？村集体财产增加还是减少了，以后还能不能分福利了？政府有没有侵占村集体利益？对其他村民的特殊情况补偿是否合理？旧改后水电暖物业费等各项生活支出费用个人得支付多少？余下的土地怎么办？我以后的生活会如何维持？如此等等。虽然看起来群众的顾虑挺多，但归结起来担心主要有三种：一怕改造前暗箱操作，政策产生过程不透明、二怕改造中补偿分配不合理、三怕改造后生活没着落不方便。因此，要解决群众的这三怕，就需要政府要探索可持续旧改的新机制，让征用在法规政策的框架内进行，维护居民的合法利益；坚持“阳光旧改”，通过公开透明、诚信公道的操作方式，赢得群众的信任；坚持“和谐旧改”，通过群众参与、社会协同、共建共享，促进社会和谐进步。具体就是要以十八届三中全会精神为统领，把握以下九个方面工作：一是组织重心下移。在市区这个层面建立 “分片划块”联动推进机制，打造镇街和村居两个层面的协调推进平台，将各动拆迁村居划分为片、块、组。市区旧改指挥部和镇街、村居的干部对口联系拆迁片与块、组，深入一线开展工作，最大限度地发挥基层党政组织和社会组织的组织优势、政治优势和群众工作优势，把规划、土地、发改等政府部门主动下到一线，当面了解情况，当面帮助指导解决问题，特别需要站在村居和群众的立场，舍身处地的为他们着想，建立绿色快速办事通道。通过点对点、面对面的思想工作，加强党政组织、部门与居民的联系，充分营造群众自我动员、协同参与拆迁的氛围，为动拆迁工作的顺利推进奠定组织和群众工作基础。二是基础工作前置。旧改工作是一项综合性的、系统性的复杂社会工程，多项前期工作方案需要与大量群众沟通协商，甚至是碰撞，这就需要把群众工作做得早、做得深、做得细。在制定地块修建性详细规划时就要考虑在城市大环境背景下的地方特点，确定合理的拆建比，出台之前要积极听取人大代表和政协委员的意见，走进居民社区，直接听取被动拆迁居民代表的意见，优化细化安置方案。再比如，制定拆迁方案时，要在前期摸底“两清”的基础上，做到“四清”，即“人口清、面积清、社会关系清、利益诉求清”，将群众基础工作做在正式启动签约前；当拆迁方案制定出来后，村镇村干部要对着方案逐户排查，哪些群众会因为这一条款受益，哪些会失利，特别要对失利的这部分群众进行评估是否可能成为拆迁的阻力，如果会造成较大阻力就得把方案进行修改；旧改方案初稿还要从村民小组、旧改小区、村居代表会逐级讨论成稿，这当中要反复讨论酝酿，待绝大多数群众可以接受后再最终成稿向外公布。另外，作为该区域的原驻民，他们会对回迁地点有所偏好（每个村都会有多数村民长期形成共识的风水较好的地块），这需要我们规划等政府部门和开发商给予充分的理解和支持，应该在回迁安置地点的选择上在不影响大规划的前提下给予他们最大限度的选择权，赢得群众对旧改的支持。三是政策恰当合理。城郊的城镇化进程是渐进的过程，必须尊重经济发展客观规律，不能拔苗助长，要坚持成熟一片推进一片，政府制定的鼓励政策要把握适当超前的理念。既不能把旧改当成政府增收的“摇钱树”与群众争利，也不能把旧改当成普惠群众的民生项目光有投入不求收益。因为一个片区的旧改只是让该片区的群众得到实惠，环境得到改善，其他片区的群众仍然应有权分得应有的有限政府财政扶持，因此政府要寻找一个平衡点，让保留的政府收益可以实施旧改区域大环境的改造和基础设备的配套，还能为下一片的旧改开发打好基础，然后再围绕这一平衡点，把余下的收益制定成鼓励政策给予正在旧改的村居群众。四是安置补偿多元选择。村民的补偿一般分为一次性货币补偿和楼房置换找差价两种补偿方式，补偿标准大约是原宅基地的占地面积与还建楼房面积按1：1的比例置换（按法律规定宅基地内院子的面积不应归个人所有而应归村集体所有，但为促进工作可作为村民个人的按期拆迁奖励），由平房置换成多层或小高层楼房。给予养老保险补助的群众范围要视村的情况而定，要尊重历史，可以与村民发放福利的范围为基准线向外延伸，根据享受不到保险补助的群众所拥有的房屋而扩大范围，简而言之是要在推动旧改的前提下尽量减少村集体的既得收益损失。对于极少数确实惠及不到的而且将成为旧改巨大阻力的困难家庭户，就要镇村干部运用智慧，提前靠私人感情投资或其他不影响公平的办法，解决他们的实际困难，争取其对旧改的支持。另外，原则上不要对按期拆迁的群众给予奖励性补偿，因为拆迁的最大动因是总补偿高于原价值，而这样奖励性补偿会造成动迁“尾巴户”的两难境地，如超过规定时间、经过动员同意拆迁的尾巴户肯定会提出也要这份奖励，如果你不给会造成该户心理不平衡，如果你给，就是自己打了自己嘴巴，没有按旧改方案执行，因此尽量不要把奖励性补偿规定时间限制。五是旧改过程规范透明。规范透明是旧改工作的基石。首先政府工作规范透明，对旧改片区的开发权授予要搞公开竞标；规划方案要提前公示；政府收益要依法依规取得；政府、开发商和村居的三方旧改协议在签订前要向群众征求意见，签订后要向全体群众公开。其次，开发商与群众相关的活动要公开透明，开的回迁楼盘，户型设计要考虑到群众的实际需要，拿出几套可行方案，由村居组织村民大会按少数服从多数的原则确定回迁户型；建筑施工招标、监理、施工管理等工作要接受群众代表（由村两委指定有相关经验的村民）的全程监督；第三，村两委的旧改活动要公开透明，村居的收益如何分配等重大问题，均要通过党员大会、村民代表会和户代表会讨论决定。六是激发群众参与热情，先进带后进，共建共享。旧改核心是改农民，而且要改变不仅是住房还有观念和生活方式，因此群众工作是旧改工作的基础，也是关键。有时老百姓想动迁、盼动迁，可动迁来了不动迁，说到底，还是心中有结，是怕早走吃亏，晚走实惠，还有对动拆迁工作“不理解、不信任、不理性”的情况，因此我们要鼓励群众主动参与，配合旧改动拆迁工作。环翠区有个温泉汤村，从94年就开始探讨旧村改造，但一直因为成本和旧改意见分散而未能实施。09年在温泉镇政府的推动下，由三十名村民代表出面帮忙做旧改中需要向群众征求意见的各项工作，经过十多次的村民代表会反复讨论和征求意见最终制定出了该村旧改实施方案，在实施的过程中，也三十名村民代表分片包杆，担当起本片二十多户群众的领导者的角色，最后这四百一十三户的村，靠着村民代表的骨干带动作用，超出预想的推进了村庄改造工作。在当前强调和谐旧改的大环境下，更要取得绝大多数的群众支持方可开始旧改，因此就要动员鼓励支持旧改的群众主动参与到说服不同意旧改的群众工作中，至到绝大多数群众拥护，并对极少数不支持的群众找到妥协的方法，才可开始旧改。七是社会公信参与。为了保障整个动拆迁过程的“公平、公开、公正”，需要建立了由人大代表、政协委员、法律人士、专业人士、社区工作者以及动拆迁居民代表等人士组成的第三方公信平台，全程参与和监督动拆迁工作。通过购买服务引进律师事务所入驻村居，解决一些产权不明晰的法律问题以及个人家庭财产纠纷，尽量采用和解的方式，处理争议财产，只有实在没法和解的纠纷再由法庭出面立案判决；另外要注意发挥好本村“能人”在旧改中的理性引领作用，特别是祖籍本村，工作在外的能人，往往在村没有利益冲突，又有很高的群众威信，在方案制定之初，虚心请教这类人群的意见，待旧改开始后就可以让他们帮助做工作，可以起到事半功倍的作用。八是队伍执行有力。旧改动拆迁工作必须上下同心、步调一致。要制定动迁成本控制、工作进度计划、维稳风险控制等机制，建立成本、进度、维稳三大目标整体协同推进的模式，从制度上引导大家心往一处想、话往一处说、劲往一处使、事往一处做，形成上下整体联动。在市区这个层面，按照“一岗双责”的要求，建立健全镇街为主的协调推进与维稳机制，在资源保障、政策制定、宣传动员、成本核算、队伍管理、社会参与、稳定维护等方面出台专项政策，才能有效夯实旧改动拆迁工作的管理基础。九是农村产权制度改革要及时跟进，理清集体产权所有权关系村居在旧改的同时，要尽快出台农村产权制度改革的一揽子计划，一方面把原来的村级资产开始股份制企业化运作，依法有序盘活村集体名下的资产，通过合法经营获得利润，定期向全体股民分得红利，企业管理层的选举也按照股份公司的规定来选举产生；另一方面，将群众日常社区事务交给城市居委会或专业物业公司去管理服务，特别要把过去对村民水、电和物业费等收费服务的集体负担部分全部取消，居委会负责人的产生就要让所有居民（包括小区后来买房迁入的外来居民）通过居委会组织法的相关规定公平选举产生。这就避免了旧改后外来迁入者通过索要居委会选举权而要达到分得由居委会向原住民定期发放的福利待遇的两难问题。另外要特别关注产权制度改革后农村农用土地流转问题，农用地面向社会长期承包流转，一方面可以让农民增收，但另一方面要严格审核流转合同。比如，有的长期承包合同中对承包人所建临时建筑就规定，待承包结束后按合同终止时对临时建筑进行评估后，按评估价给予承包人补偿，这一条如果考虑到通货膨胀和建筑成本上涨的因素，则对发包人则极为不公平，特别是临建面积较大用做休闲娱乐设施时，到期后的补偿数额会占到租金收入的很大比例，所以尽量要在拟定合同时宁可少要些租金也要规定到期后建筑无偿归发包方所有。因此，对于农用地流转的长期合同必须要由政府审核，经村民代表和党员会通过方可签订。四、旧改后如何完成农民到市民的转变旧改的完成，从表现形式来看原来村庄的硬件建设已经完全融入了城市，但人还是有着原来观念和生活习惯的那些人，可以说是“人是物非”了。因此我们还要让农民的观念和生活方式融入，只有这三者都融入城镇才是真正实现十八大报告中所期待的城镇化。从实现路径来看，城镇化的根本是实现“三化”：一是人自身素质的转化，城镇化的核心内容是“化”农民，是提高农民自身素质；二是，物质基础的转化，城市化的过程就是要改变农村物质基础落后的局面，缩小城乡贫富差距；三是，管理体制的转化，消除城市利益偏好和歧视性规定，形成有利于城乡协调和一体化发展的制度框架。 (一)新社区管理要精细化。一是要构建网格化管理服务体系，打造四级网格化管理平台，采取“整合”、“参与”两种手段，将政府、社区干部、片长、楼长等人员整合分解到每个网格中，实行“定人、定格、定责”管理，同步建立日常工作、网格巡查和志愿者三支高效队伍，形成了扁平、均衡、全域覆盖的一线网络服务体系。二是要以创新社区管理模式为着力点，在新社区建立了覆盖每户居民详