公园经营权管理办法.doc

成都市人民政府特许经营权管理办法 四川省成都市人民政府成都市人民政府特许经营权管理办法第164号 成都市人民政府特许经营权管理办法已经2009年10月22日市政府第51次常务会议讨论通过，现予公布，自2010年1月1日起施行。市长： 葛红林 二九年十一月三日成都市人民政府特许经营权管理办法第一条 （目的依据） 为充分运用市场竞争机制配置公共资源，营造公开、公平、公正的市场环境，保障社会公共利益、公共安全和特许经营者的合法权益，根据中华人民共和国行政许可法等法律法规，结合成都市实际，制定本办法。第二条 （术语定义）本办法所称政府特许经营权（以下简称特许经营权），是指经特定程序而获得的对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入权。本办法所称特许经营权出让，是指政府将特许经营权在一定期限内授予经营者的行为。本办法所称特许经营权转让，是指经营者在特许经营期内将特许经营权转让给其他经营者或投资者的行为。第三条 （适用范围）本市行政区域内特许经营权的出让、经营和管理，适用本办法。下列直接关系公共利益、涉及公共资源配置和有限自然资源开发利用的项目，可以实施特许经营：（一）城市供水、供气、供热；（二）污水处理、垃圾处理；（三）城市轨道交通和其他公共交通；（四）法律、法规、规章规定的其他项目。第四条 （事权划分） 本市行政区域内特许经营权实行全市统筹和市与区（市）县两级人民政府分级管理的原则。特许经营权的授予主体是市或区（市）县人民政府。市人民政府统一管理本市行政区域内公共汽车线路运营权，天然气管网及管道燃气经营权，以及锦江、青羊、金牛、武侯、成华等五城区（含成都高新区）和市人民政府指定的其他区域的特许经营权。五城区以外的其他区（市）县人民政府应当确定一个政府部门，按照本办法负责事权范围内的特许经营权管理工作。第五条 （决策管理机构）市人民政府设立特许经营权管理委员会（以下简称市特许委），负责特许经营权出让的决策和管理，代表市人民政府审批行业主管部门上报的特许经营权出让方案（以下简称出让方案）和特许经营权出让合同（以下简称特许经营合同）。市特许委办公室（以下简称市特许办）设在市发展改革部门，主要职责是: （一）拟订全市特许经营权的政策，编制全市特许经营权年度出让计划；（二）组织对涉及全市经济社会发展全局和重大民生事项的特许经营权出让项目进行听证；（三）组织相关部门和专家对行业主管部门提交的出让方案进行评审；（四）指导和协调全市特许经营权出让的实施工作，依法监督出让程序、检查特许经营合同签订和履行情况；（五）处理市特许委的日常工作，向市人民政府提交年度特许经营监督检查报告。第六条 （执行机构） 市建设、交通、能源、水务、环保、城管、旅游、民政、公安、林业和园林等有关行业主管部门（以下简称行业主管部门）依据市人民政府的授权，负责事权范围内特许经营权的具体管理工作，主要职责是:（一）编制事权范围内特许经营项目的年度出让计划；（二）依照程序组织实施事权范围内的特许经营权出让工作，并保存特许经营项目档案；（三）建立特许经营项目评估制度，制定公共产品和服务质量评价标准；（四）监督特许经营者履行法定义务和特许经营合同约定的义务；（五）监督特许经营者的经营计划实施情况、公共产品和服务的质量以及安全生产情况；（六）建立公众参与机制，受理公众对特许经营者的投诉，依法及时查处违法行为；（七）制定临时接管应急预案，在危及或者可能危及公共利益、公共安全等紧急状态下，临时接管特许经营项目；（八）协助相关部门核算特许经营者的成本，提出价格调整意见；（九）保守特许经营权管理工作中知悉的商业秘密和技术秘密。市国资、财政、价格、工商、审计、监察等有关行政主管部门按照各自职责，对特许经营活动进行监督管理。第七条 （经营形式和期限）特许经营可以采取下列形式：（一）在一定期限内，将项目的投资建设和经营权授予法人或者其他组织，期满后无偿移交给授予其特许经营权的人民政府；（二）在一定期限内，将已建成项目的经营权授予法人或者其他组织，期满后无偿移交给授予其特许经营权的人民政府；（三）在一定期限内，委托公民、法人或者其他组织提供公共产品和服务。前款第（一）、（二）项的经营期限最长不超过30年；第（三）项的经营期限最长不超过8年；法律、法规、规章另有规定的，从其规定。第八条 （期满后的处理）特许经营期限届满，除法律、法规、规章另有规定外，行业主管部门应当按照本办法规定的程序组织招标、拍卖或网络竞价，重新确定特许经营者。特许经营者的重新确定应当于特许经营期限届满6个月前完成。原特许经营者在特许经营期内提供了符合特许经营合同约定或者法律法规、国家标准、行业标准规定的公共产品和服务的，在同等条件下享有优先受让权。第九条 （出让程序）特许经营权按照下列程序出让：（一）编制年度出让计划：行业主管部门根据市委、市政府有关发展战略和行业发展规划，提出本行业年度特许经营权出让建议计划，经市发展改革部门汇总平衡后编制全市年度特许经营权出让计划，纳入全市年度经济和社会发展计划。（二）编制和报审出让方案：行业主管部门按照年度特许经营权出让计划编制出让方案和说明，并将出让方案正式上报市特许办，由市特许办组织相关部门和专家对方案进行论证，经行业主管部门修改完善后报市特许委审批。（三）组织听证：对依法需要进行听证的特许经营权出让项目，关系全市经济社会发展全局和重大民生的事项，涉及申请人或者他人重大利益、申请人或者利害关系人申请听证的事项以及市特许办认为应当进行听证的特许经营权出让项目，由市特许办组织听证，同时将听证结果报市特许委，作为审定方案的参考。（四）审定和实施出让方案：市特许委通过召开会议、征求意见、会签等方式审定出让方案；行业主管部门根据批准的出让方案和授权，按照本办法组织出让工作。（五）选择经营主体：行业主管部门依法通过招标、拍卖、网络竞价等方式，公开、公平、公正地选择特许经营权授予对象，并将选择结果向社会公示，接受社会监督。（六）签订合同和备案：公示期满无异议，由行业主管部门与特许经营权授予对象签订特许经营合同；行业主管部门应当在特许经营合同签订后30日内，将合同文本报市特许办备案。第十条 （出让方式）特许经营权出让应当遵守法律、法规、规章的相关规定，通过招标、拍卖、网络竞价等公开竞价方式进行。对市场化条件尚不成熟或者因客观条件限制难以通过招标、拍卖、网络竞价方式进行出让的特许经营项目，行业主管部门应当在出让方案中充分说明理由，经市特许委批准后，可以采用挂牌、邀请发价、直接磋商等竞争性谈判方式出让。行业主管部门应当组织相关部门和专家组成评审委员会，负责资格审查并提出评审意见。招标项目的标底、拍卖项目的保留价、网络竞价项目的底价以及其他出让方式的底价，由行业主管部门会同价格主管部门确定。第十一条 （编制出让方案） 行业主管部门应当根据本办法编制下列特许经营权出让方案，报市特许委批准后组织实施：（一）城市道路（桥梁）建设与经营权，由建设部门编制出让方案；（二）内河航运经营权、客运出租汽车运营权、公共汽车线路运营权、市域内公路客运线路运营权、公路（桥梁）建设与经营权、城市轨道交通运营权，由交通部门编制出让方案； （三）管道燃气供应、加气站的经营权，由能源部门编制出让方案；（四）生活垃圾、餐厨垃圾、粪便（渣）、建筑垃圾和特种垃圾经营权，户外广告载体使用权，由城市管理部门编制出让方案；（五）旅游资源经营权，由旅游管理部门会同市政府有关行政管理部门编制出让方案；（六）城市公园等公共设施的建设与经营权，由林业和园林管理部门编制出让方案；（七）城市道路、桥梁、隧道、休闲广场等公共设施冠名权，由民政部门会同建设部门编制出让方案；（八）货运汽车城市道路使用权，由公安交通管理部门编制出让方案；（九）城市自来水生产和供应、污水处理的经营权，由水务部门编制出让方案；（十）依法需要实行政府特许经营的其他项目，由有关行业主管部门编制出让方案。第十二条 （出让方案内容）特许经营权出让方案应当包括但不限于下列内容：（一）特许经营项目的名称、具体内容、期限和范围；（二）特许经营权出让方案的具体组织实施机构；（三）特许经营权的经营形式、出让方式以及投标人或者竞买人的资格要求和选择方式；（四）特许经营项目的基本经济技术指标以及公共产品和服务的数量、质量和标准；（五）特许经营合同（需要通过招标、拍卖等方式在出让过程中才能确定的内容除外）；（六）特许经营权是否允许转让以及特许经营期限的延长或者终止；（七）特许经营价格的控制、调整和享受的优惠政策；（八）政府的监督职责；（九）临时接管应急预案；（十）其他应当明确的事项。第十三条 （信息发布）行业主管部门应当自出让方案被批准之日起20日内，将特许经营权出让信息向社会公开发布。第十四条 （申请程序）经营本办法第三条规定的项目，应当依法取得特许经营权。符合特许经营权出让方案规定条件的公民、法人或者其他组织，均可按出让方案规定的程序申请特许经营权。现有国有企业或者国有控股企业经营的项目，属于特许经营权管理范围的，由国有资产监督管理部门组织具备资质的评估机构，依法进行国有资产评估和登记后，按照本办法规定的程序申请特许经营权。本办法施行前已合法取得特许经营权而未完善相关手续的项目，由行业主管部门报市特许委批准后完善相关手续。第十五条 （结果公示）行业主管部门应当将招标、拍卖、网络竞价等公开竞价的情况和特许经营权授予对象向社会公示，公示期不得少于20日。公示期满，对特许经营权授予对象没有异议的，经市特许委批准，由行业主管部门向特许经营权授予对象颁发行政许可证件。第十六条 （合同签订）行业主管部门应当自公示期满之日起30日内与特许经营权授予对象签订特许经营合同。根据招标文件、拍卖公告等需要成立项目公司的，中标人或者买受人应当在规定的期限内注册成立项目公司，并由行业主管部门与项目公司签订特许经营合同。第十七条 （合同内容） 特许经营合同应当与出让方案的主要内容一致，包括但不限于下列具体内容：（一）特许经营项目的名称和内容；（二）特许经营权的经营形式、区域、范围和期限；（三）出让金数额、解缴方式和解缴时限；（四）是否成立项目公司以及项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让及其限制条件等；（五）公共产品和服务的数量、质量和标准；（六）投融资期限、方式，投资回报方式及其确定、调价机制；（七）特许经营者的权利义务和履约担保；（八）特许经营设施的维护与更新改造；（九）中止或者终止特许经营的条件及补偿方案；（十）特许经营项目的安全管理、应急预案以及移交或者临时接管的标准、方式和程序；（十一）违约责任和争议解决方式；（十二）政府监管和社会监督的内容；（十三）未尽事宜的处理以及合同约定的其他事项。特许经营合同内容中不得承诺商业风险分担、固定投资回报率以及法律、法规、规章禁止的其他事项。第十八条 （合同生效）通过招标、拍卖、网络竞价方式出让特许经营权的，特许经营合同由行业主管部门与特许经营权授予对象签订后即生效。通过其他方式出让特许经营权的，特许经营合同经市特许委批准后生效。第十九条 （出让金管理）特许经营者应当按照特许经营合同的约定按时足额支付特许经营权出让金。特许经营权出让金属于政府非税收入，纳入同级财政预算，实行收支两条线管理，并接受审计监督。第二十条 （特许经营者权利）特许经营者在特许经营期内享有下列权利：（一）独立经营管理特许经营权，国家机关、社会团体和其他组织不得非法干预其正常经营活动；（二）根据特许经营合同的约定，通过提供公共产品和服务而获得合理收益，并承担相应风险；（三）请求市或区（市）县人民政府及其有关部门制止和排除侵害其特许经营权的行为；（四）对发展规划和价格等的调整提出合理建议；（五）平等享受有关优惠政策；（六）法律、法规、规章规定或特许经营合同约定的其他权利。第二十一条 （特许经营者义务） 特许经营者在特许经营期内应当履行下列义务：（一）全面履行特许经营合同，为社会提供足量的、符合法律法规、国家标准、行业标准规定的公共产品和服务；（二）不得擅自以出租、转让、承包、挂靠等方式处置特许经营权；（三）不得利用自身优势地位妨碍其他特许经营者的合法经营活动，不得强制、限定、阻碍用户购买某种产品或者有其他侵害消费者合法权益的行为；（四）按照国家安全生产法规和行业安全生产标准，对特许经营项目进行安全管理；（五）加强对设施、设备的运行维护和更新改造，确保设施完好，不得擅自改变设施、设备的功能和用途；（六）接受行业主管部门对公共产品和服务质量的监督检查，提供咨询服务，向公众公示公共产品和服务的标准、价格等；（七）在规定时间内将中长期发展规划、年度经营计划、年度报告、董事会决议等报行业主管部门备案；（八）完善信息化管理系统，对特许经营项目的相关资料进行收集、归类、整理和归档；（九）法律、法规、规章规定或特许经营合同约定的其他义务。第二十二条 （市政公用设施特许经营者的特别义务）特许经营者经营市政公用设施的，在保证公共安全和保障特许经营者合法权益的情况下，应当允许其他经营者和用户按照规划要求连接其市政公用设施，收费标准按照四川省政府价格主管部门的规定执行。特许经营者因建设和维护市政公用设施需要进入某一区域或者建（构）筑物的，应当事先与权利人协商，征得其同意后方可进入。第二十三条 （行政补偿）有下列情形之一的，特许经营者应当配合，由此造成的直接损失和必要费用支出，有权获得相应补偿：（一）已获特许经营权的市政公用设施因公共利益需要而依法被征用；（二）承担政府公益性指令任务；（三）法律、法规、规章规定的其他情形。特许经营者对行政补偿有争议的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。第二十四条 （合同解除）在特许经营合同有效期内，因法律、法规、规章发生变化或者所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行业主管部门应当与特许经营者协商解除合同。因解除合同导致特许经营者财产损失的，应当依法予以补偿。特许经营者在特许经营合同有效期内单方提出解除合同的，应当提前4个月提出书面申请，行业主管部门应当自收到申请之日起3个月内作出答复。在行业主管部门同意解除合同前，特许经营者必须保证正常的经营与服务。第二十五条 （合同终止） 特许经营者在特许经营期内有下列情形之一的，除法律、法规、规章另有规定外，行业主管部门应当在报请市特许委批准后终止特许经营合同，撤销其特许经营权，按照特许经营合同的约定提取履约担保，并实施临时接管：（一）以欺诈、贿赂等不正当手段获得特许经营权的；（二）擅自出租、转让特许经营权或者采取承包、挂靠等方式变相转让特许经营权的;（三）擅自将市政公用设施和所经营的公共财产进行抵押、质押、出租、转让、挪用的;（四）因转让企业股权或者财产使企业不再符合特许经营条件的;（五）提供的公共产品和服务不符合特许经营合同约定或者法律法规、国家标准、行业标准规定的要求，严重影响公众利益的;（六）因经营管理不善，造成重大质量安全责任事故或者环境污染事故，严重影响公众利益的;（七）因经营管理原因，财务状况严重恶化，无法继续履行特许经营合同，严重影响公众利益的; （八）擅自停业、歇业，未履行特许经营合同规定的义务和责任，严重影响公众利益和公共安全的;（九）法律、法规、规章规定或特许经营合同约定的其他情形。被撤销特许经营权的公民、法人或者其他组织，3年内不得参与竞争本市特许经营项目。第二十六条 （权利救济）在作出撤销特许经营权决定之前，行业主管部门应当书面通知特许经营者。特许经营者可以自收到书面通知之日起5日内，提出书面申辩或者要求举行听证会。特许经营者要求举行听证的，行业主管部门应当自收到书面申请之日起20日内组织听证。在作出撤销特许经营权决定之后，特许经营者对决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第二十七条 （临时接管）有下列情形之一的，行业主管部门应当成立临时接管委员会，依法对被接管的特许经营项目实施临时接管，并对特许经营者的资产状况进行审查监督，责令其限期移交全部特许经营资产和档案：（一）按照本办法第二十四条第二款之规定，行业主管部门同意特许经营者单方解除合同后，新的特许经营者尚未产生的；（二）按照本办法第二十五条之规定，特许经营权被撤销后，新的特许经营者尚未产生的；（三）需要实施临时接管的其他情形。实施临时接管后，临时接管委员会应当采取有效措施保证被接管的特许经营项目的连续性和稳定性，并自临时接管之日起3个月内，按照本办法规定的出让程序重新确定新的特许经营者。第二十八条 （公众监督）特许经营权的出让和管理应当保证国家和公众利益不受侵害，公众对出让的特许经营权享有知情权，对侵害公众利益的行为有权进行投诉、举报。行业主管部门和特许经营者应当建立公众参与机制，提供咨询服务，保障公众能对特许经营情况进行监督。第二十九条 （价格机制）实行特许经营的公共产品和服务的价格应当保持相对稳定。价格主管部门应当在合理配置资源和保证社会公共利益的前提下，根据国家政策规定、行业平均成本，兼顾特许经营者合理利益，依法组织听证，确定或者调整特许经营项目的价格，并进行监管。第三十条 （提取履约担保的情形）经营市政公用设施的特许经营者有下列情形之一的，由行业主管部门责令改正，并按照特许经营合同的约定提取履约担保：（一）超出特许经营合同约定的经营范围经营的；（二）擅自改变市政公用设施及土地用途，或者擅自将项目土地及设施用于项目之外的；（三）不对市政公用设施的状况及性能进行定期检修保养，或者在项目中止时未按约定履行看守职责的；（四）不对各项市政公用设施的相关资料进行收集、归类、整理和归档，没有完善信息化管理系统的；（五）不按照规划要求或者特许经营合同的约定建设和更新市政公用设施的；（六）不按照特许经营合同的约定将相关信息报送行业主管部门备案或者不向社会公示相关信息的；（七）不允许其他特许经营者和用户按照规划要求连接其特许经营的市政公用设施的；（八）不配合行业主管部门依据相关法律、法规、规章的规定或者特许经营合同的约定进行指导、监管的；（九）特许经营权被临时接管时，未在规定时间内将全部特许经营资产和档案移交临时接管委员会指定的单位的；（十）特许经营合同约定的其他情形。第三十一条 （赔偿责任）行业主管部门或者特许经营者违反特许经营合同，给对方造成损失的，由违约方承担赔偿责任；双方均违约的，各自承担赔偿责任。第三十二条 （管理人员法律责任） 从事特许经营权出让和监督管理的行政机关及其工作人员有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对负有主要责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）弄虚作假、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的；（二）对不符合法定条件的竞标者、竞拍者等授予特许经营权或者不按程序实施特许经营权出让的；（三）不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的。第三十三条 （解释机关）本办法具体应用中的问题由成都市人民政府法制办公室负责解释。第三十四条 （施行日期）本办法自2010年1月1日起施行，2003年10月17日颁布的成都市人民政府特许经营权管理规定（成都市人民政府令第101号）同时废止。 佛山市高明区七星岗公园经营使用权转让 编号： 115项目简介： 七星岗公园位于佛山市高明区中心城区，建于1999年5月，占地面积77亩，是目前高明区最大的一座集旅游、休闲、健身、娱乐于一体的综合性公园。公园从北向南划分为中心广场区、游览观光区、游乐活动区、体育运动健身区，园内建有13项大中型游乐项目，成年和儿童游泳场各1座，标准网球场3片，停车场等配套设施完备。转让经营项目内容：自控飞机（套）、飞天飘伞（套）、弯月飞车（套）、松林飞鼠（套）、横空飞艇（套）、母子摩天轮（套）、小火车、九人旋转动物（组合）、碰碰车场（车7辆）、跑车场（车5辆）、电瓶车场（车19辆）、弹跳床、儿童反斗城（组合）、游泳场、网球场。1、转让方式：整体转让经营使用权；2、转让价格：每年租金100万元；3、对经营权出让的相关约定：经营权受让方自主经营、自负盈亏，对标的可自行使用，也可采取对外合作、出租等多种方式经营。 投 资 总 额：800万元投 资 方 式：TOT或其他经 营 方 式：独资项 目 单 位：佛山市高明区建设局项目负责人： 王伟生联 系 电 话：+86-757-88222331 关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的有关规定 2003年02月11日11:57 我来说两句 京政办发200233号 北京市人民政府办公厅转发市国土房管局等部门关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让有关规定的通知 各区、县人民政府，市政府各委、办、局，各市属机构： 市国土房管局、市计委、市规划委、市建委和市监察局等部门制订的关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的有关规定，已经第132次市长办公会讨论通过，现转发给你们，请认真贯彻执行。 二二年六月二十八日 丽江世界遗产公园出让经营权 - 发表日期：2005年8月17日 【编辑录入：admin】 一、项目基本情况丽江世界遗产公园距丽江古城2公里，于2004年5月1日正式向游客开放，该项目以1：150的“微缩”景观形式，向游人展示了丽江目前已经列入世界遗产名录的三个世界遗产和正在申报世界遗产的10多个著名的景区景点，突出了丽江本土文化特色。丽江世界遗产公园（丽江花园）建设项目是云南省人民政府以及省计委、省建设厅、省国土资源厅等部门批准建设的重点工程建设项目之一。该项目占地2500亩，现已完成征地并建设旅游观光区500多亩。旅游观光区采用现代高科技建设了自控温室大棚10.34平方米，主要生产盆花和鲜切花，建设了中国一流的中华梅品种资源库，拥有116种中华梅，种植了具有本地特色的高山植物树种。在省建设厅的大力支持下，建设了“三江并流”丽江管理中心，加大了“三江并流”的宣传力度，展示“三江并流”区域的生物多样性、地质构造多样性和民族文化的丰富内涵。园内还建有丽江“23”大地震香港同胞捐赠纪念碑。世界文化遗产公园按照国家AAAA级景区标准建设，将丽江拥有的三项“世界遗产”和优秀的民族文化，优美的自然景观运用现代园林艺术浓缩在园中。目前园内种植草坪564亩，多为本地自然草坪，种植了具有本地特色的名贵树种，拱桐、黄杜鹃、山玉兰、山杜仲、五角枫、滇朴、马桂木、云杉、冷杉等50多个品种，充分展示了云南“植物王国”的风采。种植了灌木丛、高山花卉、丽江药材，也充分展示了丽江植物多样性和生物多样性的特点。世界遗产公园主要由“香格里拉广场、金沙天堑、东方伊甸园、玉龙神韵、雪域仙境、千龟竞月、三江采屏、水光山色、江湾胜境、古城风采”等十多个景区组成。二、投资及效益分析世界遗产公园目前的所有权属丽江三朵园林旅游开发有限责任公司，该公司现有意向出让景区经营权（以景区门票收入为主）。出让年限最高为30年，出让金不低于8亿元人民币，支付方式为一次性支付。经营世界遗产公园有以下几个有利条件：1.2004年丽江旅游人数已达360多万人次，比上年增长19.5%，预计仍将逐年上升。2.该公园是丽江旅游的必游景区。3.景区门票已经物价部门批准，定为每张100元。4.该景区还储备有300亩地，若项目发展前景好，还可进行二期扩建。三、合作方式和项目单位合作方式：经营权出让项目单位：丽江三朵园林旅游开发有限责任公司联 系 人：古城区招商局 和丽红联系电话：08885123360 中国城市公园的改革和发展（宋子千） | - 一 我国城市公园发展概况 按照我国标准的城市绿地系统分类，公园相当于城市绿地系统的公共绿地这一大类。具体包括综合公园、专类公园、带状公园、街旁游园等类型。其中综合公园又可分为市级公园、区级公园和居住区级公园;专类公园又可分为儿童公园、动物园、植物园、历史名园、风景名胜公园、游乐公园等。城市公园是公益性的娱乐休闲场所，主要面向本地居民，但有些公园也接待外地游客，甚至成为城市旅游重要的吸引物。城市公园是现代城市不可或缺的组成部分，其功能一直在发展当中。按照北京市公园条例，公园的功能包括改善生态、美化城市、游览观赏、休憩娱乐和防灾避险等。除此之外,我们还可以举出强身健体、社交场所、教育启智、资源保护、旅游中心等功能。 我国城市公园的由来可追溯至古代皇家园林，官宦、富商和士人的私家园林。现代意义的公园则是帝国主义侵略的结果，当时殖民者在我国开设租界，为了满足殖民者少数人的游乐活动，把欧洲式的公园传到了我国。最早的就是1868年在上海建造的“公花园(黄浦公园)。辛亥革命后，我国广州、南京、昆明、汉口、北平、长沙、厦门等主要大城市出现了一批公园，进入自主建设公园的第一个较快发展时期。这一时期的公园大多数是在原有风景名胜的基础上整理改建而成的，有的本来就是原有的古典园林。少数是在空地或农地上，参照欧洲公园特点建造的。这都为以后公园的发展建设打下了基础。中华人民共和国成立以后，我国政府除了以古代园林、古建筑或历史纪念地为基础建设了一批公园外，也建设了一批以绿化为主，辅以建筑，布置于城市或市郊的新型公园。这些公园意味着广大人民第一次有了娱乐和游憩的场所。 改革开放以来，特别是1992年随着创建园林城市的活动在全国普遍开展以来，配合城市建设的大发展，我国城市公园也经历了一个高速发展的阶段。从1997 年到2002年，国家每年投入城市绿化的资金都在100亿元以上，约占城市建设资金的10。城市绿化覆盖率平均每年以一个百分点的速度递增。到“九五”最后一年，全国城市人均公共绿地面积达6.8平方米，绿化覆盖率达28.1，全国公园总数由20世纪80年代将近1000 个发展到2002年的4000 多个。在数量增长的同时，我国城市公园的质量也有了很大提高。公园加强了绿化美化工作，局部生态环境得到显著改善；增添了大量娱乐和服务设施，极大地丰富了市民游玩内容；许多历史文化遗址、遗迹和古树名木通过公园的建设得到了较好保护，成为市民了解和欣赏自然文化遗产的重要场所；城市公园类型日趋多样化，除了历史园林以外，在城市中心、街道两旁、河道两旁、居民社区、新建小区甚至荒地、废弃地和垃圾填埋场上也建设了各种类型的城市公园。城市公园对于满足广大市民日益增长的闲暇生活需要起到了不可替代的作用，在城市发展中占据越来越重要的地位。 二 当前影响我国城市公园发展的三大问题 1.体制：欲说市场好艰难 目前,我国城市公园从总体上说实行的是政府生产并供给的事业体制。和所有其他公用事业体制一样，这种体制最大的问题就是缺乏效率和公正。第一,在人事制度上，公园机构臃肿，冗员众多，公园负担过重，并且人无所用、人浮于事的现象非常严重；第二,在分配制度上，平均主义盛行，多干少干一个样，员工工作积极性不高；第三,在管理制度上，缺乏规范和透明度，造成公园资产的浪费和流失；第四,在外部机制上，公园缺乏竞争，建设质量低下；第五,在资金来源上，投融资渠道单一，主要靠财政拨款，经费紧张。上述问题归结到一点，就是公园经营管理的旧体制已经不能适应市场经济发展的需要。 城市公园的发展面临事业体制与市场经济机制的矛盾，解决这一矛盾成为城市公园继续发展的前提，实践中出现的体制创新迹象则是在现有体制框架下为解决矛盾所做的努力。 很多公园尝试将公园内的部分项目、场所,如小卖部，游乐场等，承包或租赁给私人经营，这是在事业体制框架下发挥市场功能的一种做法。公园通过出让经营权可以获得收入，并且可以借助私人筹资弥补公园建设经费的不足，利用私人工作积极性提高公园服务质量。但不管是承包还是租赁，都存在损害公益性的问题。首先,受利益刺激，公园建设了很多不必要的经营项目，挤占了公共空间；其次,公园内部项目由私人经营，可能制定较高的垄断价格，对社会福利是一种损失；再次,由于缺乏相应的规范和监督管理机制，承包和租赁过程中出现了“暗箱”操作等不正当的行为，承包或租赁之后这些私人经营者行为也没有得到应有的约束；最后，这些项目或场所都是营利性质的，承包出去了，剩下的都是非营利性质的，公园还是要面临怎样提高效率的问题，毕竟非营利性质的项目和设施是公园的主体。 相比之下，事业单位企业化管理的改革在市场化方面则走得更远。珠海市于2002年开始改革公园管理体制。改革后,珠海市属公园按事业编制，实行企业化管理，将公园的管理层与作业层分离，管理层事业编制，作业层企业化运作，隶属市园林处管理。精简后,个市属公园的人员由原来的人减为人。公园实行企业化管理后，市里不再按公园编制人数计拨经费，只按公园养护管理的种类、面积和标准计拨经费，变以费养人为以费养事。改革后，各公园只需财政计拨养护管理经费万元，较2002年减少开支约万元，减幅达。珠海市的经验是较为成功的，对于其他城市有一定借鉴意义，但是我们也要看到，很多城市的公园数量和公园从业人员数量大大超过了珠海，公园性质也不尽相同，改革面临的问题要复杂得多，也困难得多。比如,文物保护问题、下岗职工再就业问题，都在影响着改革的进行和成效。而且按照珠海的经验，虽然将作业层从管理层中分离出来，但公园作业还是独家垄断，隶属市园林处管理，并没有引入竞争机制，效率的提高较为有限。 从城市公园的发展实践来看，城市公园体制改革势在必行，并且对现有体制进行细枝末节的修补已经意义不大，为适应市场经济形势的发展，必须对城市公园体制进行整体性的、根本性的变革。建设部在2002年12月颁布了关于加快市政公用行业市场化进程的意见，提出鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体；对市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施通过招标或发包方式选择日常维护作业单位或承包单位；市政公用行业的工程设计、施工和监理、设备生产和供应等必须从主业中剥离出来，纳入建设市场统一管理，实行公开招标和投标。上述意见指出了城市公园改革的方向，但是在具体操作中间还存在很多困难。 首先，上述改革要求对目前公园管理机构做出根本性的调整，这个过程涉及各方面的利益纷争，不可能一蹴而就；其次，上述改革必然伴随人员的精简，公园人员已经习惯了伸手拿工资，现在要求走向市场，也必须有个适应过程；再次，政府供给和市场生产如何协调，也是体制改革的难题。 2.价格：品尝免费午餐的滋味 多数带状公园、街旁游园本来就是开放空间，不存在价格问题，如北京市已经宣布将全部带状公园和街旁游园免费开放。价格问题主要针对目前收费的综合公园和专类公园而言。 这几年全国各城市掀起了一股公园免费热潮。自2000年5月1日起，长沙市对包括年门票收入500万元的烈士公园在内的10大公园实行了免费开放；自2001年起，沈阳市除少数国家重点保护文物景点外，所有公园一律免费开放，而且拆除公园围墙，还绿于城，使公园真正同城市融为一体；自2002年4月起，珠海市将5个市属公园全部免费开放，成为全国首个将市属公园全部免费开放的城市；自2002年10月起，杭州西湖环湖两线的公园向市民和游客免费开放;其他如上海市计划在23年内，除个别专类公园、古园林、历史纪念性公园外，全市100多座综合性公园和住宅配套公园的大门都将免费向社会敞开，武汉、信阳、成都、西安等城市多数公园也都实行免费开放。 在西方发达国家，城市公园被认为是“优效物品”，所有人都有到城市公园进行游憩活动的权利，因此,西方发达国家的城市公园一般被作为公众基本福利提供，实行免费开放，只有实行免费开放，才能保障穷人的上述权利。作为公益性的城市基础设施，我国城市公园长期实行较低的价格，但近年由于财政压力,以及需求扩张等因素导致的建设压力，公园价格有了不同程度的提高。 为什么又会出现免费开放热潮呢？从公众方面看,一是对城市公园需求的增加使得人们更加关心城市公园的供给问题。一方面随着人们收入的增加和生活水平的提高，人们需要更多的休闲娱乐场所；另一方面城市建筑物密集，交通拥挤，生存环境恶化，人们更加认识到城市公共空间的重要性。二是在自利原则驱使下，人们希望到城市公园消费能够不用付费。公园免费并不是真的就不要钱了，只不过是不直接交钱买票，改为纳税间接交钱罢了，因为公园的建设维护总是需要钱的。公众呼吁免费开放，部分可归结为短视行为，看不到税收可能因此增加；另一方面可能是认为税收不会增加，只是转移了财政的用途；还有一个原因是认为即使税收增加，也主要转嫁在富人头上，多数普通公众增加的税收低于购买费用。三是发达国家城市公园模式的影响。发达国家城市公园多数不收取费用，成为人们要求我国城市公园免费开放的一个理由。从政府方面看，之所以热心于将公园免费开放，除了顺应民意以外，还有其他一些考虑，比如,提高城市形象，延长游客逗留时间，吸引游客和投资商等。甚至有的城市将公园是否免费开放作为衡量城市素质的一个标准。 公园免费开放主要带来两个方面的问题：一是资金来源减少。如,长沙十大公园免费开放，门票收入减少2000余万元，但增加的财政投入才1000万元，虽然可以采取增加娱乐项目，减轻公园负担等措施，但实施起来并不容易，而且增加娱乐项目对公园功能也会造成一定影响。另外,为节约开支，公园在免费开放的同时往往也对人员进行精简，这些人员的安置就成了免费开放的伴随问题。二是管理难度增大。随着公园的免费开放，这些公园的围墙往往也被推倒。这样做的目的是将公园融入城市之中，增加城市的开放空间，方便市民和游客游玩。但同时也加剧了免费开放的矛盾，加大了游客管理的难度。免费开放造成游客数量剧增，人员复杂，带来游客管理的不便和公园设施环境的严重破坏。本来公园免费开放的目的是为了更好地满足公众游憩的需要，但实行免费开放之后，很多人进入公园并不是为了进行游憩活动，而是为了其他目的，如,有研究者提到的两侧居民穿行、路人上厕所等。有些公园甚至又不得不重新封闭售票，例如南京乌龙潭公园。 免费开放带来的上述问题在西方发达国家中并不存在，或者说不如我国这样严重。经济发达，资金方面的困难就少一些；具有市场经济传统，人员安置方面的困难就少一些；同时人口较少、公共意识水准较高，使得管理难度也小一些。随着我国经济的发展和市场体制改革的深入，资金和人员安置问题可以得到解决，但是由人口数量和人口素质决定的管理难度问题，要想解决恐怕得采取新的措施。就在多数城市公园免费开放的同时，也有部分城市公园，主要是历史名园和风景名胜公园，依然实行收费开放，甚至还提高了价格，或者正在酝酿提价。这类公园的特点是具有较高价值的历史文化资源或风景资源，维护费用更高，对容量有更为严格的要求，市场范围也更为广泛。如果实行免费开放，可能导致公园人满为患，资源破坏严重。当然,如果单纯考虑控制游客量的问题，也可以采取预约机制和排队机制。但是由于免费开放带来收入的减少，在公园维护费用较高而财政约束严格的情况下，这类公园恐怕短时期内不宜免费开放。 3.建设：公园不是任人装扮的“小姑娘” 公园是公益性设施，公园的建设应该从公众的利益出发，向公众负责，接受公众监督。但是目前公园建设缺乏严格规范和科学决策机制，缺乏市场适应性和功能适应性，成了任人装扮的“小姑娘”。 建设缺乏规范。在事业经营机制下，城市公园不管是否免费开放，一般实行收支两条线，门票及其他收入上缴，建设资金主要由财政支出。即使门票收入不上缴，管理者也不能据为己有。这样,管理者的收益主要就是从公园支出特别是建设项目中获得。如果管理者的行为缺乏约束，建设没有规范，无须对建设项目承担责任，则管理者从自身利益出发，就有建设过多项目的倾向。由于上述原因，某种程度上导致公园兴建了很多不必要的、华而不实的、重复性的甚至破坏性的项目，这些项目不仅占用了大量资金，对公园的环境和功能也造成一些不利影响。 建设缺乏科学性。建设的科学性和决策机制有关，在决策机制不健全的前提下,领导可能进行拍脑袋决策；另外和管理人员的专业素质也有关，素质低可能好心办坏事。如,近年城市公园，特别是和历史文化沾点边的公园，出现了所谓“重建”风，在没有只砖片瓦的情况下，通过建设不伦不类的仿古建筑，试图恢复了某朝某代的盛况。因为打着弘扬传统文化，促进文物保护的幌子，“重建”得到了一些人的支持，因而在公园建设中颇有市场。但问题是这些“现代文物”，耗巨资修建的仿古建筑，有多大的价值呢？重建文物符合文物保护法吗？重建真正是广大人们的需要吗？还是只是满足部分人好大喜功或者猎奇的心理？这些问题恐怕都值得深思。 建设缺乏市场适应性。虽然城市公园是公益性设施，不参与市场竞争，但是公众就是公园的消费者，公园建设也应该以消费者的需要为依据。现实中很多建设项目是攀比和模仿的结果，根本谈不上对市场和消费者需要的真正了解。如,很多公园都有雕塑，其中不乏精品，但毕竟平庸之作居多，有些所谓抽象派作品，在普通公众眼中就是视觉污染，还有一些纯粹是应景之作，甚至是垃圾。一些城市公园的建设热衷于紧跟潮流，却忽略了公众真正需要的设施。如,国家体育总局的一个调查表明，在我国城市晨、晚练的居民中，绝大部分都是在公园参加体育锻炼的。然而他们只利用公园空地参加体育活动，主要参加者是老年人。我国公园由于缺少必备的体育场地设施,从而对中青年缺乏足够的吸引力。 建设缺乏功能适应性。前面已经提到，城市公园具有很多方面的功能。但问题是对于具体的公园，究竟哪一种功能应占主导地位？比如,现在的公园特别是带状公园、街旁游园，喜欢培植大面积的草坪，绿莹莹的一片，在满足视觉欣赏和美化城市方面确实不错，但有专家指出，这么一大片草坪，养护需要大量成本，而在隔绝噪音、净化空气、改善生态等方面还不如几棵树。这样我们就需要考虑，花很多钱搞“面子工程”值不值得？又如，现在很多公园都提供娱乐项目，甚至娱乐项目成了公园的主体内容，这就值得考虑，因为公园不是游乐园，公园的功能应该与游乐园区分开来。最近的一个例子很有意思：丽都公园位于将台路上，是一个由中旅集团投资的小型社区公园。因为要改成“养鸟园，在附近居民中引起很大反响。另外“门票将改为10元，月票取消”，这个消息对这些习惯了每月花3元钱买月票在此晨练的老人们来说,也是难以接受的。北京市公园条例第11条规定，任何单位和个人不得擅自改变公园的功能。对此有关部门解释说，由普通社区公园改为“养鸟园”，不算改变公园功能。但不管算不算，老百姓对公园的使用确确实实是受到了影响。 三 我国城市公园改革与发展建议 1.三分开：城市公园改革与发展的前提 供给与生产分开。从理论上说，城市公园由于其具有较强的外部性，如果由私人提供将出现供给少于社会最优的状态。这是因为从社会角度看，消费者到公园游览休息，除了给他自身带来效用以外，也给社会带来正的外部效应，比如,有利于提高公民身心健康和素质等；另外城市公园对美化城市、改善环境、预防灾害等方面的作用也是私人提供者没有考虑的，这样私人提供者单从利润方面去进行决策，就会导致供给数量过低。正因为上述原因，所以世界上各国城市公园一般采用政府供给体制。但政府供给和政府生产是两码事，政府供给也可以采取市场生产的方式。所谓事业单位企业化管理或承包、租赁经营遵循的都是这条思路，但是不够彻底。市场经营不能局限于原来公园转型的企业，而应该鼓励社会参与，实行公开招标，这样才能最大发挥市场竞争的作用。由于政府不再承担经营职能，员工人数肯定要大为减少,公园应采取分割转型的办法解决减员问题。公园从事管理的部分保留事业性质，其余部分改为企业性质，政府给予创业优惠，并通过培训等办法促进再就业。 投资建设和管理使用分开。将投资建设和管理使用分开，可以使投资、建设、管理、使用等各项工作更加专业化，并从源头上避免旧体制滋生的某些腐败现象。城市公园的投资建设统一到市政建设中去，由专门的市政投资建设公司负责。园林管理部门主要负责组织招投标、监督管理公园的日常维护工作、管理游客行为和其他使用行为、编制公园发展规划等。 普通城市公园和历史公园、风景名胜公园分开。历史公园、风景名胜公园主要是提供一个保护和了解历史文化遗产的场所，不提供一般的日常休闲、娱乐、锻炼等功能。由于中国人口数量庞大和人口素质较低，历史公园、风景名胜公园宜收费开放，但不应大幅调价，提价容易将游园变成富人的特权。建议加强游客管理，采取价格杠杆、增加项目、宣传引导