食品安全监管面临的实际困难及对策分析.doc

食品安全监管面临的实际困难及对策分析民以食为天，食以安为先。食品是人类社会赖以生存和发展的物质根本，其安全状况攸关民生问题。在政府采取有力举措大力改善民生，社会各界对食品安全问题愈益重视的今天，食品安全事件却时有发生。食品安全问题产生的原因是多方面的，食品安全监管也面临着诸多困境。作为流通环节食品安全监管部门，工商部门要充分发挥职能作用，化解困境，解决问题，勇当食品安全卫士。一、工商部门食品安全监管面临多重困境（一）相关法律法规规定给监管带来操作性难题从食品安全法及其实施条例来看，法律规定笼统，可操作性有待提高。法律规定不够细致，概括性规定较多，权责规定不够明确具体，处罚的惩戒力度不够。（1）“食品安全日常监督管理信息”和“安全风险评估信息和食品安全风险警示信息”的范围界定模糊根据食品安全法第八十二条规定：“国家建立食品安全信息统一公布制度。下列信息由国务院卫生行政部门统一公布：（一）国家食品安全总体情况；（二）食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息；（三）重大食品安全事故及其处理信息；（四）其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。前款第二项、第三项规定的信息，其影响限于特定区域的，也可以由有关省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门公布。县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。”和食品安全法实施条例第五十一条规定：“食品安全法第八十二条第二款规定的食品安全日常监督管理信息包括：（一）依照食品安全法实施行政许可的情况；（二）责令停止生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品的名录；（三）查处食品生产经营违法行为的情况；（四）专项检查整治工作情况；（五）法律、行政法规规定的其他食品安全日常监督管理信息。”可以得出工商部门只有依据其职责发布“公布食品安全日常监督管理信息”而不能发布“食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息。”食品安全的总体情况、食品安全风险评估信息和食品安全的风险警示信息由国务院卫生行政部门统一公布。作为流通环节监管部门，工商经常会发布消费警示，引导社会公众作出理性科学的消费选择。这在法律属性上是行政指导行为，行政指导行为并无具体的法律依据，不具有法律强制力，不可诉。消费警示是属于“食品安全日常监督管理信息”还是“安全风险评估信息和食品安全风险警示信息”？另据食品安全法第十条规定：“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”，如果有组织或个人向工商部门了解食品安全信息，工商部门如何对“食品安全信息”把握判断，如属“食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息”，则通知其到卫生部门咨询；如属“食品安全日常监督管理信息”，则应对告知程序及要求进行规范。（2）“假一赔十”的“明知”涵盖范围难以认定，缺管可操作性。食品安全法第九十六条规定：“违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”中的“明知”要件模糊，比较主观，难以取证，未能发挥“假一赔十”的真正作用。（3）买样费和检验费，地方财政经费保障不一。食品安全法实施条例第四十七条规定：“县级以上地方人民政府依照食品安全法第七十六条规定制定的食品安全年度监督管理计划，应当包含食品抽样检验的内容。对专供婴幼儿、老年人、病人等特定人群的主辅食品，应当重点加强抽样检验。县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当按照食品安全年度监督管理计划进行抽样检验。抽样检验购买样品所需费用和检验费等，由同级财政列支。”以南昌市工商局为例，城区工商局中区政府财政有拔30万，有拔20万的，而大多数县区工商局中县财政一分钱都没拔。食品安全法未对地方财政保障制定硬性规定及惩罚性法条，这直接了工商部门的抽检工作的开展。（二）现实中多种因素一定程度上制约了工商监管职责的履行（1）食品科技水平的制约。食品适用技术应用的滞后以及许多未知隐患决定了食品安全的保障水平，科技水平与食品安全密切相关。在我国，现代科学技术的开发与应用起步较晚，食品安全技术的应用严重不足，许多初级农产品根源性的质量隐患，直接影响着其他环节的食品安全，成为导致诸多慢性疾病的直接因素。还有很多食源性的食品安全隐患我们尚未发现和了解，这些都有赖于食品科学的研发和应用。(3）人民总体收入水平的制约。我国人均生产总值、人均国民收入非常低，尤其是广大农村和城市的弱势群体，很多人还只是处在温饱或贫困状态，购买力水平十分有限，导致消费者产生忽略品质，偏重价格的消费倾向。由于低收入群体的大量存在，为不法分子制假售假提供了市场空间，这是在农村及城乡结合部区域，质次价廉的食品比比皆是的重要经济原因。（3）“经济人”的逐利行为。马克思在资本论中曾引用别人的话说：“资本害怕没有利润或利润太少，就像自然害怕真空一样。一旦有适当的利润，资本就胆大起来，有50的利润，它就铤而走险；为了100的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”初级阶段的市场经济对资源的配置能力有限，客观上为投机行为提供了活动平台。食品是需求最大、市场最广泛的一种商品，投机行为自然不会放过。通过以假充真、以次充好、把制售假冒伪劣食品作为获取暴利的手段。这样的“经济人”在市场经济的初期还是大量存在的。（三）现有的公共管理水平及缺陷的制约（1）公共管理的整体水平较低。现有的公共管理体制的建构远远落后于经济增长的步伐，公共管理的能力也跟不上形势发展的需要。在“严、细、深、全”上跟发达国家相比有着不小的差距。比如，美国的食品安全管理体制，公众舆论、社会自律、政府、立法机构之间良性互动，虽然新问题不断出现，但美国人比较完善的信息采集和快速反应的公共管理体系都起到了较好的控制作用，值得我们借鉴学习。（2）食品安全公共管理的缺陷。我国当前的食品安全问题暴露出公共管理上存在着严重缺陷，人情社会法律约束的弱化，职能部门协调监管的不力，食品科学研发与应用的不衔接，经营者与消费者道德自律意识培养的缺位，食品市场的安全信息不对称等问题的存在，使食品安全问题在现有体制下难以有效遏制。与发达国家相对完善的食品安全公共管理体系相比，我国在食品安全公共管理体系的理论框架研究；食品安全公共管理体系应具备的监测、预警、导向、产业发展和安全保障功能研究；食品安全信息共享体系建设；集食品数量安全、质量安全和可持续性安全于一体的食品安全预警指标体系建设等方面只是处在初步探索阶段，还远未成熟。二、充分发挥职能作用，维护食品安全的对策分析（一）大力宣传，强化信用监管，促进行业自律。食品安全法、实施条例、食品流通许可证管理办法、流通环节食品安全监督管理办法和“八项制度”赋予工商部门介入的手段有：一是把好市场准入，加强食品流通许可监管，建立食品安全信用档案；二加强流通领域食品安全检测，建立食品安全追溯、退市召回和惩罚机制，受理咨询、投诉、举报；三是增加日常巡查频率，从严查处食品案件，把日常监管中所获食品安全风险信息、食品安全事故向卫生部门通报并配合处理，公布日常监管管理信息；四是完善行政指导，促进经营者及行业协会自律。作为流通环节食品安全监管部门，在实际监管工作实践中，应充分利用市场巡查之机，向食品经营户大力开展宣传教育，促使其认识到销售不合格食品的严重危害性，督促其认真落实相关法律政策的规定，切实落实台帐制度，积极引导其诚信经营，建立食品安全的可追溯机制。同时，建立健全信用监管制度，以监管促自律，以自律促安全。（二）大力推进信息化建设，提高监管科技含量。让消费者知晓食品基本信息，保证其知情权，是市场经济条件件，消费者的基本权利，是解决信息不对称问题的有效途径，也是工商部门加强自身建设，维护流通环节食品质量安全的必由之路。随着经济社会的快速发展以及食品产业的极大繁荣，各类新品种、新产品层出不穷，靠以前的“一摸、二看、三问”的方式来鉴别食品，已经远远不能适应监管的需要，只有与时俱进充分利用现代化监管手段，应用信息化、高科技监管手段，才能实现及时发现问题，工商职能履行到位，防患未然。以南昌市工商局为例，其推行的以食品流通环节备案查询系统为代表的食品安全信息化建设已经实现“远距离巡查，零距离监管。”以信息技术和监测技术为支撑的电子索证索票、进销货台账和食品检测信息化系统，完成对食品经营主体和食品质量信息化监管和远程监管平台的搭建，构建从批发到零售的流通环节食品安全监管溯源机制，实现了流通环节食品经营流向可控、源头可溯。系统由工商内网、公众外网、商场超市电子触摸屏、工商监管人员移动执法终端组成。为食品安全监管注入科技含量。现在消费者只要在任何一家超市通过触摸屏就可方便快捷的查询食品安全信息，解决了长期困扰消费者食品安全信息不对称的难题；执法终端手机的使用，工商巡查人员可以打破时间、空间界限，第一时间发现情况、防范问题。目前，南昌市经营面积3000平方米以上的19家大型商场、超市都开通了电子触摸屏，一线监管人员配备了400多台执法终端和2辆食品安全监测流动车。备案了40000多种食品信息，近600家食品生产厂商信息和近8000家食品经销商信息。2008年11月，国家工商总局党组书记、局长周伯华来南昌市局考察调研，称“南昌市食品安全联网信息化建设在全国都是做得最好的。”（三）建立部门间联席会议制度，密切沟通协调，加强部门联动，形成执法合力。食品安全法确立了我国食品安全监管实行分段监管制度，卫生、质监、工商、药监、农业等部门分别负责综合协调、生产、流通、餐饮服务、农产品等环节或类别的监管，着眼于建立部门协调、无缝对接的尽管机制。但有些食品安全问题，在生产加工、流通和消费环节中都有可能出现，每个部门都要进行管理。有些食品安全问题，并不明显属于哪个环节，每个部门都认为不属于自己的范围而不去监管。有费可收、有利可图的事情多家“打篮球”争抢监管，有责无利或责大于利则“打排球”互相推诿，造成食品安全难以形成有效监管。消除监管空白，扫除监管盲区，实现既分段分类