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东北财经大学本科毕业论文基础设施PPP融资模式的探讨作 者任未学 院财政税务学院专 业财政学年 级2011学 号2011210022指导教师张海星教授答辩日期成 绩摘 要摘 要PPP模式即政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务, 以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。本文便对PPP融资模式在基础设施中的应用进行探究。本篇论文分为四个部分,第一部分:对基础设施PPP融资模式进行一般分析,介绍了PPP融资模式的基本内容以及其与基础设施的关系,探究PPP融资模式的优势以及在基础设施领域的作用。并分析了在基础设施领域中引入PPP融资模式的必要性与可行性。第二部分:我国基础设施建设融资模式的历史与现状,在对我国基础设施融资历史与现状的探讨中发现了我国现行融资模式存在的问题,包括财政直接融资模式,间接金融融资模式以及市政债券融资模式,从国家政府部门信誉角度,私人企业角度以及金融市场风险角度进行详细分析,都存在相应的问题。第三部分:城市基础设施融资模式的国际经验与借鉴,对澳大利亚和英国的基础设施融资的历史与现状进行简要介绍,分析其近年来基础设施发展较快的主要原因,第四部分:基础设施PPP融资模式的完善与创新,通过对基础设施融资模式国际经验的借鉴,来寻找完善我国基础设施PPP融资模式的对策,同时提出了创新基础设施融资模式,使融资渠道多元化的建议。关键词:基础设施 PPP 融资模式 1ABSTRACTABSTRACT The PPP model in order to cooperation in the construction of infrastructure projects or to provide some public goods and services between the government and private organizations is to the concession agreement as the foundation and formed a partnership with each other. It can define the rights and obligations of both parties to ensure the successful completion of cooperation by signing a contract. The cooperation between parties eventually reached more favorable than expected results alone. In this paper, the application of PPP financing mode in the infrastructure of the inquiry is given.This thesis analysises the PPP financing mode of infrastructure in our country generally. It introduces the basic content of the PPP financing mode and the relations between it and the infrastructure. It is talking about the function of the PPP financing mode in the area of infrastructure and analysises the necessity of it. Then I found the problems from the financing mode our country uses now by discussing the history and the current situation of the financing of our infrastructure recent years. Including Financial Direct Financing Mode, Indirect Financing mode and Municipal Bond Financing Mode and from many aspects such as the credit of the government, the private enterprise and the risk of our financial market. All of them have corresponding problems. Finally, I introduce the experience of the financing mode of Australia and Great Britain and find out the main reason of their fast development. Then find some appropriate ways to solve the problems in financing for infrastructure. What is more, I also suggest that we should innovate some new ways for financing for the development of our infrastructure.Keywords: Infrastructure; PPP; Financing 目 录一、基础设施 PPP融资模式的一般分析3(一)基础设施的内容3(二)PPP融资模式的概念与特征3(三)基础设施引入PPP融资模式的理论依据6(四)基础设施引入PPP融资模式的现行条件7二、我国基础设施建设融资模式的历史与现状7(一)我国基础设施建设融资模式的历史沿革7(二)我国基础设施建设PPP融资存在的问题12三、城市基础设施融资模式的国际经验与借鉴14(一)样本国家的实践14(二)对我国的启示16四、基础设施PPP融资模式的政策建议17(一)完善PPP融资模式的融资体制和法律法规17(二)政府加强管理以应对融资存在的风险18(三)我国基础设施建设PPP融资模式的创新19主要参考文献211基础设施PPP融资模式的探讨 基础设施PPP融资模式的探讨一、 基础设施 PPP融资模式的一般分析 (一)基础设施的内容1. 基础设施的界定基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施,是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是社会赖以生存发展的一般物质条件。2. 基础设施的特点基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。它们是国民经济各项事业发展的基础。 (二)PPP融资模式的概念与特征 1. PPP融资模式的的界定PPP模式即(Public-Private-Partnership)的字母缩写,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务, 以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP包含两层含义:其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系,其二是为满足公共产品需要,公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。可见,PPP的基本特征包括共享投资收益,分担投资风险和承担社会责任。同时,PPP融资模式包含以下三点内涵:第一,PPP融资模式是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动,主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中,以提高效率,降低风险。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作,双方共同对项目运行的整个周期负责。第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目。采取PPP模式,政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿,如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。以优惠和扶持的形式吸引私营部门投资。2. PPP融资模式的类型(1)外包类PPP项目融资外包类项目融资是指私人企业通过签订合同的方式,来承担整个项目中的一部分职能。例如:在基础设施建设中,项目的日常管理维护或运营项目来为居民提供服务,需要依靠政府支付来实现收益。政府也始终掌管对项目的所有权。外包类PPP融资项目通常分为部分外包和全部外包。其中的部分外包又可以分为服务外包和管理外包两种。在外包类PPP融资项目中,私人部门承担相对较小的风险。(2)特许经营类PPP项目融资指公共部门授予民间企业一定的特许经营权,并由民间企业提供全部或者部分资金进行开发和运营基础设施项目。民间企业依据基础设施建设与运营的收益情况,亏损时可以从政府部门获得一部分补偿,盈利的时候需要向政府部门上缴一定的利润。特许经营的合同到期后,建设完成的项目一般要移交给公共部门,包括项目的所有权和使用权。项目经营期间,政府与民间企业共担风险,共享收益。这一合作机制能够最优地发挥政府与私人部门各自的优势,节约经营成本,提高基础设施的运营效率。(3)私有化类PPP项目融资这一类模式是指在政府部门的特许与监督下,私人部门完全依靠自身的力量来负责基础设施项目的建设,并永久性拥有项目的所有权与经营权。私人部门要承担项目建设的全部风险。例如我国的多条高速公路就是采用这种类型的PPP融资模式,依靠私人部门自行筹集资金并投资建设,这些部门通过向行驶的车辆收取过路费来自我经营,自负盈亏。3. PPP融资模式的基本结构和运作思路(1)PPP融资模式的基本结构 PPP融资模式的关键因素是,在不损害项目经济平衡的前提下,必须分别根据政府和私营企业各自不同的风险管理能力来分配项目风险。PPP本身是一个内在结构相对灵活的模式,可以通过各种不同的结构安排来加以实施。 政府授权部门金融机构特许经营公司社会投资者建筑承包商运营商 图1:PPP融资模式的基本结构图(2)PPP融资模式的运作思路 采用PPP融资模式运作的项目,是由政府和私人组织合作成立的特别目的公司组织实施建设的,首先政府选择与之合作的私营企业,并合作成立SPC。政府赋予其基础设施项目的特许开发权,由SPC自行组织项目的开发和建设。项目的资金主要来源于私营企业的出资以及SPC向银行的贷款。有时候政府也会进行部分投资。项目的一切开支都由SPC负责。项目建成以后,SPC通常在一定期限内拥有项目的经营权。在其经营期限内,其可以向享受公共产品服务的使用者收取使用费来回收资金。经营期满以后,经营权转交给政府。PPP融资模式的运作思路如图1-2 注释:资料来源于财经研究参考SPV流程图,2014年:特殊目的公司运营公司项目发起人政府部门金融结构项目使用人保险公司承建商 图2:PPP融资模式运作流程 资料来源:财经研究参考,2014年(三)基础设施引入PPP融资模式的理论依据1. 公共产品提供方式基础设施与公共产品的联系非常紧密,罗宾鲍德威(Robin W.Boadway)和戴维威迪逊(David E.Wildasin)在公共部门经济学中结合公共产品的性质对基础设施的经济属性进行了分析:(1)非排他性与非竞争性,基础设施具有明显的正外部效应,无法将任何一个社会成员排除在其受益范围之外,这一类基础设施属于纯公共产品。(2)边际成本趋零,在一定范围内,增加基础设施所提供的产品或服务,不会带来额外成本。(3)竞争性,对于供电,通讯等基础设施,随使用者的增加会产生拥挤效应。也就是当新的消费者进入时会产生边际成本,形成一定的竞争。这类基础设施属于准公共产品。 如今,排他性技术的不断进步,使原本意义上的纯公共产品具有排他性。如电视节目可以通过加密使电视台根据观众收视情况进行收费。如果公共产品的消费存在一个“拥挤点”,那么超过这个点,每增加一个使用者将对其他消费者造成影响。 这种具有准公共产品性质的基础设施具有经济物品的性质,因此需要通过引入某种程度的市场机制来提高使用效率。PPP融资模式恰当地利用了私营企业的高效,又借助政府部门的参与解决了部分宏观问题,因此可以将其引入基础设施项目的建设中来。2. 基础设施是资本性收益的准公共产品(1)基础设施是公益事业,但不是福利事业,不能一切由政府包揽,应运用政策和经济手段,引导和调动各方面的资源参与城市建设,形成基础设施融资的良性运营机制。 (2)必须充分发挥融资平台的作用,融资平台是资本运作层面的概念。政府必须有效整合资源,建立城市基础设施融资平台的持续融资信用,在资本运作层面发挥积极作用。 (3)不论采取何种融资方式,城市基础设施融资债务或投资人权益的最终支付人都将是政府财政,因此政府应制定合理的融资规划,在此基础上对城投公司注入资源和稳定现金流,充分实现财政资金的杠杆效应。3. 采用PPP融资模式的必要性 (1)消除费用的超支。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后,私营部门才开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成价,能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明,与传统的融资模式相比,PPP项目平均为政府部门节约 17%的费用,并且建设工期都能按时完成。(2)促进投资主体的多元化。使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。(3)应用范围广泛,该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制,可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。(四)基础设施引入PPP融资模式的现行条件改革开放以来,我国经济发展逐步加快,普通民众拥有的私人财产大量增加,由此发展了一大批民营企业,在这些私营企业家手中掌握着大量的财富。截至2003年底,我国城乡居民储蓄余额已突破11万亿元,私营企业突破300万家,全部私营企业收入达到186523.8亿元。国民经济的飞速发展为基础设施的建设提供了有利条件。同时人民生活水平的提高也对基础设施建设的规模和标准提出了更高的要求。 2010年5月7日,国家进一步为民间资本的出路拓宽道路,再次明确给予民间资本以“国民待遇”。更有利于鼓励民间资本投入基础设施建设。为PPP融资模式的进行提供了政策支持和强大的物质保障。同时,基础设施领域也为民营资本提供了充足的投资机会。中国城市化每提高一个百分点,城镇人口将新增100多万人,对城市基础设施建设的需求也就有所增加,也为私营企业投资创造了机会。 二我国基础设施建设融资模式的历史与现状(一)我国基础设施建设融资模式的历史沿革1. 1973年至1980年:以财政拨款为主阶段改革开放之前,我国实行计划经济体制,城市基础设施作为公共产品,一直由政府单独提供。政府包办了几乎所有城市基础设施的投资建设和管理运营。在基础设施的财政性资金融资阶段,地方财政实行统收统支,基础设施项目投资列入财政支出预算。因此,基础设施的投资不仅取决于国家的财政状况,也取决于国家的投资政策。改革开放初期,随着国民经济的发展和居民生活水平的提高,对基础设施的需求也不断提高。国家通过财政税收渠道和行政收费渠道,收取城市维护建设税,城镇土地使用税和基础设施产品与服务费用等进行融资。辅之以向房地产开发商收取配套资金,出让专营权和短期贷款等方式,以此作为财政投入的主要资金来源。从1953到1980年,我国财政预算支出占基本建设投资总额的80%左右,但在社会固定资产投资总额中占比极低。这种依靠国家财政的融资方式,融资渠道单一,融资额度有限。因投入不足造成基础设施建设水平较低,也造成了资金使用和项目运营管理效率低下。2. 1980年至1993年:采用间接融资阶段改革开放以后,对城市基础设施的需求日渐迫切,单纯依靠财政资金的融通已经无法满足基础设施建设的需求。银行贷款开始成为城市基础设施建设的一个重要资金来源。1979年8月,国务院同意并批复了基本建设贷款试行条例,条例中明确规定了贷款的范围和还款来源。凡实行独立核算,有还款能力的企业可向建设银行贷款。对于行政和无盈利的事业单位,及国家计划指定的项目,仍由财政拨款。此条例实施以后,各国有银行提供的间接融资开始在基础设施领域占重要地位。开启了“拨改贷”的融资模式。1985年起,凡由国家预算内拨款的项目都改为银行贷款,不同的建设项目采用不同利率与不同的还款期限。此后还积极利用国家开发银行政策性贷款和国外金融机构及政府贷款,推动基础设施建设事业发展。1993年,国务院颁布了国务院关于金融体制改革的决定,其中指出要建立政策性金融与商业性金融分离,以国有商业银行为主体,多种金融机构并存的金融组织体系。割断政策性贷款与基础货币的直接联系,确保人民银行调控基础货币的主动权。按照规定要求,国家开发银行于1994年开始运作,主要办理政策性国家重点建设贷款及贴息业务。信贷业务则由建设银行代理。国家开发银行的资金主要来源于财政拨付的资本金和重点建设资金,对社会发行的国家担保债券和对金融机构发行的金融债券以及建行吸收存款的一部分。截至2007年底,国家开发银行对公共基础设施贷款余额达6362.7亿元。二十世纪八十年代以来,间接性融资占基础设施建设资金的比例明显提高,提高了资金使用效率和基础设施建设的效率,逐渐满足了经济不断发展对基础设施的需求。如表2-1所示:表2-1 基础设施融资规模注释:文中图表中是数据取自吴美红的“城市基础设施融资引入PPP融资模式的研究” 河海大学硕士论文,2007年。 单位:亿元来源年份国家预算内资金国内贷款自筹和其他资金规模比例规模比例规模比例1981269.7628.10122.0012.70532.8955.401982279.2622.70176.1214.30714.5158.101983339.7123.80175.5012.30848.3059.201984421.0023.00258.4714.101082.7459.001985407.8016.00510.2720.101533.6460.301986455.6214.60658.4621.101869.1959.901987496.6413.10871.9823.002241.1159.101988431.969.30977.8421.002968.9663.801989366.058.30762.9817.302990.2867.801990393.038.70885.4519.602954.4165.401991380.436.801314.7323.503580.4464.001992347.464.302214.0327.405049.9562.501993483.673.703071.9923.508562.3665.501994529.573.003997.6422.4011530.9664.70资料来源:文中图表中是数据取自吴美红的“城市基础设施融资引入PPP融资模式的研究” 河海大学硕士论文,2007年。3. 1993年至今:特许权经营与多元化融资渠道阶段(1)多元化融资主体的发展1992年开始,国务院陆续颁布了一系列引导城市基础设施多元化融资主体和渠道的政策法规,逐步形成中央,地方和企业共同参与的多元投资体制,由此我国城市基础设施建设进入多元化融资主体和融资渠道阶段。国务院批转国家体改委关于一九九二年经济体制改革要点的通知中提出要深化投资体制改革,调整投资结构,国家投资主要采取参股,贴息的形式,来引导投资方向和结构。同时扩大债券和股票等有价证券的发行,筹措并引导社会资金用于重点建设。1993年提出要改革计划投资体制,鼓励地方政府对非竞争性的基础产业和公共设施进行投资。建立规范,稳定和良性循环的国家投资基金制度,国家财政“拨改贷”收回的本息不再列入经常性预算,而纳入建设基金滚动增值。对国家重点建设项目,国家通过扩大控股,参股,贴息,合资,合作以及直接投资等方式进行投资,并通过发行债券,股票吸收部分企业和社会资金,逐步扩大股份投资试点。同时,基础设施建设也开始了利用资本市场进行融资的尝试。据统计,截止到2008年年终,全国共有19家高速公路类上市公司,此外还有其他类型的基础设施企业上市公司,其中基础设施企业交叉持股的现象十分普遍。如今,上市融资已经成为基础设施融资的重要组成部分。此外,融资租赁方式,发行信托产品和开展资产证券化等都在城市基础设施的建设方面发挥了重要作用。2014年7月重庆市政府通过关于PPP投融资模式改革的工作方案,并强调,要坚持“收益共享、风险共担、交易公平、诚实守信”的原则,通过共建共管、公平交易、合理收益,激发市场主体的积极性与创造性,鼓励社会资本参与,实现政府、市场、社会等多方面良性互动。发挥社会力量在管理和创新方面的优势,把政府的战略规划、市场监管与社会资本的管理效率、技术创新有机结合起来,进一步加快基础设施建设,改善社会公共服务,提供更多公共产品。要抓好试点,逐渐推开,在法律法规框架内积极稳妥有序推进这项改革注释:引自胡丽,城市基础设施PPP模式融资风险控制研究,重庆大学出版社,2013年12月1日。(2)特许权经营模式的引入特许经营模式是由政府通过特许权协议,允许私人投资者从事某项公用事业产品或服务的经营活动,私人部门参与部分或全部投资,负责经营所需流动资金,在一定时间和一定范围内从事经营活动,并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险,共享项目收益。运营期间,私人部门拥有项目的所有权或经营权,所得收益作为项目偿还债务及投资回报的来源,约定期满后项目的所有权交还给政府。通过这种模式可以充分发挥公私部门的优势,节约成本,提高公共服务的质量。 BOT(建设经营转让):这是目前国内最早采用,运用最多的一种公私合作模式。在实施中政府通过项目特许协议,在规定期限内,把项目经营权授予为该特许项目设立的项目公司,由项目公司负责融资,项目建设、经营和管理,并在项目运营中收回投资,偿还贷款并赚取利润。特许期满,项目公司将项目无偿转交给政府。采用BOT模式,私人部门承担融资风险,并享有特许期内的利润,项目的最终所有权归属政府。 还有一种BOOT(建设拥有经营转让)模式,与BOT模式类似,是BOT模式的变形,不同之处在于私营部门在建造期间拥有设施的所有权。除此之外,在实际运作中,BOT融资模式还有其他多种变形形式,例如,DBTO(设计建设融资经营),特点是从项目设计开始就交由私人部门进行,直到项目经营期满为止,私人部门只有经营权没有所有权。 TOT(转让-经营-转让):这种项目融资模式是指将项目的一定期限内的产权和经营权有偿转让于私人部门进行运营管理,政府回收资金可用于新项目的建设,项目所有权最终归属政府部门,私人部门在约定期限内通过经营收回投资并得到合理回报,约定期满后将项目所有权交还给政府部门。基础设施经营主体多元化突出表现在公私合营方面,BOT是特许权融资最为常见的方式。近年来,外国基础设施建设投资中自筹资金算站比重越来越高。目前我国城市基础设施建设资金渠道多元化格局已经形成主要包括财政资金渠道(城市维护建设费,公用事业附加),间接融资渠道(银行贷款),经营性收入筹资渠道和资本市场直接融资渠道。(3)案例分析:BOT模式在北京地铁四号线建设运营过程中的应用项目建设背景:北京地铁四号线全长28.65千米,位于北京西部市区,南起丰台区的马家楼,北至海淀区的龙背村,南北向运行,全程共有24个车站,是北京市轨道交通线网中的骨干线路和南北交通的大动脉。总投资约为人民币153亿元。项目建设过程:项目于2004年8月开工建设,2009年9月28日正式开通运营。项目采取BOT模式,按建设责任主体,将北京地铁4号线全部建设内容划分为A、B两部分:A部分主要为土建工程部分,投资额约为107亿元,占4号线项目总投资的70%,由已成立的4号线公司负责投资建设;B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备,投资额约为46亿元,占4号线项目总投资的30%,由社会投资者组建的北京地铁4号线特许经营公司(以下简称“特许公司”)负责投资建设。项目竣工验收后,特许公司根据与4号线公司签订的资产租赁协议,取得A部分资产的使用权。特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包括A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新,以及站内的商业经营,通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期结束后,特许公司将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门,将A部分项目设施归还给4号线公司。项目效果分析:BOT模式在北京地铁4号线的应用,取得了以下效果:一是缓解了政府对城市轨道交通建设的融资压力,节约了财政支出。4号线吸引社会投资46 亿元,为政府分担了30%的投融资压力,为政府建设资金紧缺提供了解决途径。此外,在特许经营期内,32亿元的设备更新改造费用由京港地铁公司承担,而且依据资产租赁协议,京港地铁公司每年需要向政府缴纳4250万元的租金,累计计算相当于节约了财政支出约100亿元。政府不再对4号线的运营亏损进行补贴,仅此一项,为政府节省支出约18亿元。另外,投资多元化后,政府对项目投资效益、经营成本和服务质量可以进行多方比较,也对国有企业产生了压力,促进其改革发展的步伐。二是提高了城市轨道交通建设、运营的效率。政府与京港地铁公司在特许经营协议中就建设、运营等方面的权利和义务进行了明确,通过合同契约对京港地铁公司建设工期、质量以及运营服务水平等进行约束,促使京港地铁公司务必按协议规定完成建设运营任务。4号线于2009年9月28日正式通车运营,完全遵照了预计计划,未拖延工期。运营几年来,各项运营服务水平也符合合约要求。三是引进了先进的技术和运营管理经验,节约了建设期投资,优化了运营服务水平。在设备的安装和实施过程中,香港地铁公司的参与给项目带来了一些新的思路。在购买运营车辆时,香港地铁公司就提出在运行初期减少一部分车辆的购置,而是通过及时维修和检测,尽量减少备用车的使用,实现现车运行,此举节省了建设期投资。在运营管理上,4号线和其他线路相比,47%的线路都采用了轨道减震降噪技术,减少了列车振动对环境和居民的影响。而4号线的服务,包括扶手设计、无障碍通道、每个站台设置的站台监察亭等都为乘客提供了良好的乘坐环境。4号线在建设和装修风格上也体现了独特的个性,突出了人性、时尚,强调了人文与艺术的统一。四是引入轨道交通运营竞争机制。香港地铁公司的进入,打破了北京地铁由一家独揽的局面,引入运营竞争机制,有利于提高运营管理效率。同时,政府对运营期间的补贴也有了参照,避免了以往越补越亏损、越补运营服务水平越低的现象。(二)我国基础设施建设PPP融资存在的问题1. 政府的信用缺失 近年来我国的基础设施虽然总体不足,但是在一些领域和地区又出现了重复投资和局部过剩,当中央政府决定加大基础设施投资时,许多地方政府却拿不出合理规划的储备项目。有些地方政府为了追求政绩,急于引入资金,事先缺乏合理的布局规划和整体设计,就轻易许诺了私营企业保底回报率并随意签订合同。在项目的实施过程中,合同不合理性便逐渐暴露出来,政府不得不一再修改合同,承担违约责任。甚至有的地方政府直接违约,不承担任何责任。给民营资本带来巨大损失,导致项目合作失败。 另外,政府官员或代表采用不合法的影响力要求或索取不合法的财物,而直接导致项目公司在关系维持方面的成本增加,也加大了政府在将来的违约风险。2. 政府对大型基础设施的融资担保不合理大型基础设施项目投资规模大,回收慢,投资者往往寻求政府担保来降低投资风险,同时,政府担保也起到激励民间投资的作用。但现实中却存在许多问题:首先,政府担保可能引发投资者的道德风险和逆向选择,降低了高效运作基础设施项目的积极性。如果政府提供的担保超出了成本,投资者就没有节约成本的意识,很可能造成浪费。如果担保较低,投资者又不会积极主动提高效益。其次,政府担保带来了或有债务,政府一般不会把对担保风险的预测计入年度财政预算账户中,这样很容易引发债务危机。虽然政府投资在短期内带动了GDP的增长,但也对社会资本带来了挤出,造成社会投资断层,集体和个人在社会固定资产投资总量中的投资比重下降。同时,政府为维持巨额支出只能增发国债,增加了政府的债务负担,不利于国民经济的持续稳定发展。2003年,我国中央财政的债务依存度为82.11%,远远超过了国际警戒线。3. PPP融资的法律法规不完善PPP项目的运作需要在法律层面上,对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定,保护双方利益。在PPP模式下,项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作,通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束,是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。然而目前在我国,PPP模式还没有完整的法律配套体系,还缺乏足够的法律、法规支持,使得运作中许多依据无章可循;然而,PPP在利益分配、风险承担方面也容易产生很多纠纷问题,如果参与PPP项目私人企业得不到有效约束,那么容易在项目设计、融资、运营、管理和维护等各阶段产生问题,发生公共产权纠纷。并且,PPP还没有形成一种固定的模式,使得新上马的PPP项目在实践操作过程中难免会走一些前人走过的弯路,并且,从已运行项目来看,有些操作程序较乱,操作不规范的情况也屡有发生。4. PPP融资存在的风险(1)利率与汇率风险金融风险主要包括利率风险和汇率风险,贷款利率的变化会影响基础设施项目的盈利能力和还贷能力;汇率的变化会影响项目在原材料和生产设备的进口,产品出口及借用外汇债务上的现金流量。这些都会对融资能力造成不利的影响,阻碍基础设施的建设。(2)市场风险市场风险指项目产品的市场需求和价格的变化对项目收益产生的影响,多在于项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。主要包括需求风险,竞争风险和价格风险。项目产品的销售额是项目收益的主要来源,也是偿还项目贷款本息的资金来源。如果项目产品的市场需求和市场价格发生波动,也会影响到项目的收益和贷款资金的偿还。(3)市政债券融资模式的发展障碍一般而言,地方政府发行的市政债券都是免税的,这使得与其他普通债券相比,其融资成本会低很多,而且市政债券的期限一般在30-40年,这也是与基础设施项目的运营周期相匹配,再有市政债券的风险较低,较受投资者认可,流动性也较高。但在我国现实条件下还存在一些问题:由于我国银行存款利率的确定不是按市场均衡而得到的,而是中央银行根据社会资金总供给状况,企业成本水平,银行利润和市场价格总水平等宏观经济因素确定的。因而存款利率的变化往往跟不上经济形势的变化,其利率水平也无法准确地反映社会资金成本的水平。债券发行的利率是由存款利率确定的,从而使其无法准确体现债券市场的一般资金成本水平。目前我国基础设施债券的发行量和上市债券规模都较小,且债券市场不够完善。市政债券的流动性受到了制约。三城市基础设施融资模式的国际经验与借鉴(一)样本国家的实践1. 澳大利亚基础设施PPP融资的实践澳大利亚在基础设施PPP融资模式中的主要特点是责任明晰。项目多集中在基础设施和公益事业领域。政府通过法制化和规范化管理,与私营部门确权分利,分担风险,形成双方共赢的局面。例如澳大利亚的阿德莱德水务项目,其主要成就是创造了良好的社会效益。案例背景:项目于1994年11月开始资格审核,1995年10月联合水务公司中标。联合水务公司(社会资本方)接手并负责管理、运营和维护南澳大利亚阿德莱德地区的既有供水及污水处理厂、水网和污水管网。项目管理:资产管理计划由联合水务与南澳大利亚是水务公司协商制定,包含1年期、5年期和25年期,最后由南澳大利亚水务公司验证计划的可行性并对其进行调整。项目成果:联合水务公司通过编制年度资产管理计划、引入费率合同、创新污泥处理措施等方式,不仅在合同履行方面出色,指标完成率超过90%,而且该项目的成果也促使联合污水公司将业务扩展到维多利亚州和新西兰等地;在经济效益等方面,该项目通过PPP模式为南澳大利亚水务公司节省了约2亿美金的成本,另由于采用工程采购与建设管理方法进行工程建设,为国家节省了近4300万美元的资金;社会效益方面,项目引入了第三方质量控制体系和环境管理体系,建立了世界级的研发中心,改进了污水处理技术。2英国基础设施PFI融资的实践从海外经验看,PPP的融资方式包括银行贷款、出口信贷、资本市场(权益融资和债券)、国际银团贷款、租赁公司及项目其他参与方等。因采用PPP模式建设的项目一般都具有较强的公益性,盈利能力比较差,项目除了正常的运营收入外,多数还是需要政府给予事前或事后的补贴,特别在项目收益不达预期的时候。或政府特许其他相关延伸业务。英国的PPP项目可分为两大类,一是特许经营(使用者付费),二是私人融资计划(由政府付费)。其主要特点包括:风险管控,降低政府风险;成本固定,运营周期长;产出为基础,重绩效后付费;领域集中,交通项目投资比重大;较少采用特许经营,多数情况下采用PFI。以英国赛文河第二大桥项目为例,其成功秘诀在于对风险的处理。项目背景:赛文河位于英格兰和威尔士之间,割断了两岸交通联络。1966年赛文河第一大桥通车,到20世纪80年代第一大桥难以满足通行需求,需建第二座大桥。因当地政府财政资金紧张,决定采用PPP 模式吸引社会资本完成第二大桥的建设,运营和维护。项目分析:该项目于1984年启动准备工作,1986年确定建设方案,赛文河大桥公司中标。除特许经营协议外,1992年当地议会通过赛文河大桥法案,其中明确规定特许经营期自1992年4月底开始,最长为30年。该项目特许经营公司的唯一收入来源是第一、第二大桥的过桥费,且只自东向西单向收费,收入主要用于完善、运营和维护两座大桥。财务信息:项目总成本为5.81亿英镑,包括新建第二大桥、还清第一大桥剩余债务,以及特许经营期内两座大桥的运营和维护费用。最终融资安排为:银行贷款1.9亿英镑、BEI 贷款1.5亿英镑、债券1.31亿英镑、政府债券6000万英镑、特许权权益5000万英镑。项目实施中的风险与处理:第一,环境风险。当地政府在1987年对环境问题和初步设计进行了深入研究,寻求了化解措施。包括为施工开辟专用通道、建设独立的排水管网和排污口。第二,公众反对。根据公众意见,政府调整了桥口引路的选址,将面向威尔士的收费站与周边社区隔离,并补建了大量园林绿化带,使收费站和赛文河两端的引路隔离。第三,第一大桥老化。因第一大桥的缆索老化,给特许经营方带来交通流量和收入风险,可能会延迟对两座大桥债务的偿还并增加成本。但根据特许经营合同,特许经营方在以下情形不必对第一大桥进行维护:桥梁初始设计或施工质量差,交通流量高于预期。因特许经营方没有参与第一大桥的初始设计及建设过程,故不用承担缆索老化的维护。这些措施减轻了特许经营方的运营压力。 项目实施效果:第二大桥建成通车及第一大桥修缮后,赛文河两岸通行的交通压力大大缓解。两桥日均车流量66000辆。该项目是由使用者付费,特许经营方同时获得第一大桥的运营维护和收费权,避免两桥竞争,特许经营协议明确规定了定价机制并考虑通货膨胀。项目成功运营得益于风险控制得当。图3-1为在英国赛文河第二大桥项目中各方的参与情况:图3-1:英国赛文河第二大桥项目各参与方 (二)对我国的启示 了解了样本国家的基础设施建设融资经验,那么针对我国基础设施融资的现状分析,我国应采取哪些措施对融资方式进行完善呢?1. 完善金融市场与资金筹集方式多元化英国多元化融资模式的发展是建立在现代银行业和较为发达的金融市场基础之上的。一方面,银行将社会中的闲置资本集中起来,满足投资者的不同需求。另一方面,银行可以通过发展证券投资业务在资本市场上融资,包括政府债券,公司债券等。如果没有这一基础,许多融资手段都难以实现。目前我国的金融市场还不够完善,机构投资者数量少,规模小。为了发展新型融资方式,形成多元的投融资主体,需要开放基础设施领域的投资市场,放宽市场准入条件,扩大融资渠道,发挥民间投资主体和商业融资对基础设施的促进作用。同时保证良好的社会效益。2. 发挥政府的积极作用虽然市场经济和竞争意识非常发达,但在纯公共产品性质的基础设施领域,需要政府依靠财政手段,通过发行市政债券,政府采购等方式进行融资,弥补市场失灵造成的供求失衡。同时,要使基础设施项目资金配置的优先顺序符合国家经济发展战略,产业政策的目标和规划,妥善考虑国家偿债能力合理发行债券,以保证政府的融资规模和资金使用效率。缓解我国政府对基础设施项目融资缺乏总体规划,导致失信于企业的问题。3. 明确责任并进行有效的风险管理明确公私部门的角色和责任。公共部门承担土地风险,私人部门承担建设风险。私营部门既可以参与建设,也可以负责经营。政府则对建设以及服务是否达标进行一定的监管。以确保私人部门利益。只要符合政府要求并投入运营的PPP项目,政府即会向私营部门付费。另外,政府在某些PPP项目中让利给私营部门,使其在参与项目建设中有利可图。 建立严格的审计和绩效评级机制,进行有效的风险管理。在PPP项目中,政府与私人部门以标准合同形式确定各自的权利义务,并明确政府、环境变化时可再商谈的条款,保证合同的公正合理。海外PPP成功之处在于责任明晰、利益分配均匀、风险控制得当。虽然各个PPP的管理模式有区别,不同项目也面临不同的困难。但总体看,成功的PPP都有强烈的市场需求和相对稳定的现金流入。因此,保证实现公共与私营部门责任清晰、私人部门在PPP中能获取相当的利润或补尝,在项目实施工程中有成熟的应对方案等十分重要。 四基础设施PPP融资模式的政策建议(一) 完善PPP融资模式的融资体制和法律法规1. 建立一套完整的公共产品性质基础设施的投资,建设和维护管理体制,形成稳定且可持续的融资渠道。对项目的投资,建设,运营和养护等环节进行统一管理。提高项目的建设和运营效率。2. 对于公共产品性质基础设施的财政资金,要建立起一套严格的预算管理体系。将多数城市分散在电力,水务等不同部门的财政性资金聚集起来,保证基础设施建设可投资规模与资金使用效率,并进一步在资本市场上进行放大。3. 各级政府及相关部门要根据城市发展战略规划和基础设施建设计划,考虑当地经济增长水平与财政支出能力,考核当地生产能力与居民消费水平,来合理规划城市基础设施建设的投融资方式,统筹安排,顾全大局,考虑周全,避免因合同规定不合理而导致政府在后期建设过程中随意违约,给私营企业带来损失,影响基础设施的建设。4. 目前,我国只有直辖市和计划单列市等部分城市可以享有综合配套改革试点的政策优势,一般的地级城市在公共性基础设施建设上的资金使用还是缺乏法律支持,因此,还需在国家层面上对城市一级政府的融资安排建立一套法律支持体系,保证其对基础设施建设的资金投入。5. 通过各种法律约束,建立起各行业基础设施放松监管的方式,内容和途径,为市场化奠定基础。并通过法律规范监管者的程序和内容,明确监管者的行政裁量权,实现监管过程中的监管程序和内容的法律化与默契化。明确监管权,形成独立集中的监管机构。(二) 政府加强管理以应对融资存在的风险1. 完善定价机制我国对于具有公共产品性质的城市基础设施,因其自身的非排他性和非竞争性,无法建立合理的收费机制来补偿运营成本,因此需要建立一套合理的定价机制,充分考虑基础设施自身价值与居民消费能力等方面因素,制定科学合理的公共物品建设的定价标准。适当向公共基础设施的使用者收取一定费用来补偿项目运营成本。减轻政府债务负担。同时,政府应放松价格控制,提供限制市场竞争的特许经营权,扩大项目公司的特许权限,使项目公司具有较宽松的盈利空间。2. 加强对经营收入与金融担保的管理政府保证在项目经营收入低于一个特定最低水平时,会以现金形式向特许权人补偿。担保水平要低于预期的基本水平,但至少要保证资金来源中贷款的偿还,这样既降低了基础设施建设中的风险,也保留了参与建设的民营企业的积极性。近年来,这种利益与共的扶持方法在我国水厂,电厂项目中都有尝试,有利于稳定投资者的信心,提供私营企业融资能力。外汇汇率担保在发展中国家对项目建设的私人融资方起到重要的作用。外汇汇率的变化不论对国外投资方还是对国内项目所在地政府,都是一个难以估计的风险,政府提供汇率担保,可以把风险转移到政府身上,减轻了社会投资者的负担和风险,提供私营企业的融资能力,有利于城市基础设施的建设,但政府也承担了相应的金融风险。 3. 优化政府债务渠道不可否认,地方城市政府的非正式债务融资为城市基础设施建设融通了大量的资金。然而日积月累的负债规模正在不断膨胀,产生的债务风险和社

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