土地征用问题研究.doc

内容提要：在当前我国的法律制度中，土地征用是指发生在国家和农民集体之间的土地权利的转移，是国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。由于我国城市化、工业化进程的加快，对建设用地的需求也越来越大，而建设用地是对国有土地的使用，因此，通过征用农民集体所有的土地来供应建设用地，成为了当前我国土地法律理论与实践所必须面对的重大问题。本文首先从对我国现行的土地征用制度进行概述，对土地征用制度的概念、特征、理论等进行阐述，然后对土地征用制度的合法性进行分析，提出并归纳了现行法律制度下土地征用制度所赖以建构的理论基础，在现状和存在问题的框架内，提出了一些调整和完善现行土地征用的制度性构想，希望通过完善我国土地征用法律制度体系，来实现集体所有权的保护，切实保障财产权利的安全性。关键词：土地征用、存在的问题、案例分析、法律依据、解决措施目 录1 . 土地的重要性. 32. 土地征用存在的问题33. 案例及其分析44. 土地征用的法律依据75. 土地征用的研究方法86. 土地征用的研究意义97. 参考文献10一、 土地的重要性我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制（国有）和劳动群众 集体所有制。征地是以公共利益为目的国家依照法定程序将集体土地转为国有土地的行为，是土地产权主体转移的一种方式，因此国家在征地的同时就必须给予被征地的农村集体和个人以合理补偿和妥善安置。我国是农业大国，人多地少，人均土地很少，不到世界平均水平的1/3，而人均耕地相对更少，相当于世界平均水平的1/4，近13亿人口中有8亿是农民，绝大多数农民还是依靠土地为生。全面建设小康社会，重点在农民。没有农民的小康就没有全国的小康，没有农村的发展和现代化就没有中国的发展和现代化。因为土地问题不仅关系到广大农民的利益，也关系到经济的健康平稳运行，关系到社会的稳定，与中华民族的生存与发展息息相关，所以征地工作就是事关国家经济建设、事关农民的切身利益头等大事。二、 土地征用存在的问题征地实践中出现了一些新问题和新情况，越来越被社会所关注，反映强烈。但是，在我国当前的征地实践中存在着很多的问题，主要表现在“三乱一难”：一是征地范围乱，即国家、企业、单位和个人，不论何种投资主体搞建设，均征用农民集体土地，远远超出了“为了公共利益”范围，许多经营性项目的利益是在牺牲农民长期利益的条件下取得的。二是征地补偿乱，不依法补偿较为普遍，低价征地和高价征地并存。一方面，一些国家重点工程，尤其是地方政府的重点项目，由于资金紧张或者为了招商引资，靠政府行政命令，强制低价征地，征地补偿费用相对偏低，甚至2低于土地管理法的法定标准，造成坑农、害农现象，引起群体上访，影响社会稳定。另一方面，有些项目用地中征地的政府行为无法体现，任由被征地村组漫天要价，造成一块地几年都征不下来的怪现象。三是征地费用分配乱。一些地方政府凭借对被征地村组的管辖权，以监管征地款分配和协调处理征地事宜为借口，要求征地款先打入其帐户，进而提取管理费，实际上进行克扣。个别还存在截留挪用现象，造成不能及时兑现农民征地款。征地补偿费用在被征地集体经济组织和农民之间分配不尽合理，受一些传统旧观念的影响，姑娘户、入赘户、分配截止日期、公共提留的多少等问题都直接影响征地款的分配，使用管理也比较混乱。这些最容易引起农民不满而集体上访，社会影响也十分恶劣。四是被征地农民安置难，在目前市场经济社会条件下，加上受自身文化素质限制，无地农民农转非和招工安置已失去存在意义，自谋职业更是困难。社会保障系统也未延伸到广大农村，城市郊区完全失去土地的农民，他们的生活出路已成为不容忽视的棘手问题。征地中存在的上述问题，究其原因，有多方面因素，而对于这些因素的认识也存在着不同的见解，不能简单化一。三、案例及其分析：村干部挪用土地征用款案例分析 在2008年4月上旬，天台县农村集体经济审计站接到了县纪委信访室电话：“赤城街道八都村几十位老人到纪委上访，反映该村前两届村干部在土地征用上有严重财务问题。要求县农村集体经济审计站对该村财务进行审计”。而后赤城街道纪委书记及街道党群付书记向我站说明群众上访原由，因赤城街道对该村进行村级组织换届选举时，该村老人协会部份老人提出先清账、再选举的要求，并到有关部门进行上访，影响了整个街道的村级换届选举工作，问题比较严重。因此，县农村集体经济审计站立即将此情况向农业局领导汇报，局领导指示立即成立审计组，对该村进行审计。审计过程 审计组在下达审计通知书后，仔细分析了村民反映的几个问题，都与该村土地征用款有关系，于是制定了详细的审计方案，明确了村土地征用款为审计重点突破口，采取循序渐进的方式，从账目、银行账单着手，寻找证据，并重点调查当事人和相关人员。 根据审计方案，我们一方面召开上访村民座谈会，向他们了解情况。听取干部群众的看法和意见，搜集相关线索。另一方面张贴审计公告，并根据群众的要求将该村2003年1月至2008年3月村财务收支进行逐笔公布。让广大村民系统地了解该村财务各项收支情况，以便及时反映有关问题。接着我们审计人员对该村出纳现金及银行存款进行盘点。在盘点中发现出纳长款126261.94元，数额较大，并有银行开户7处等问题。因此我们审计组决定顺着村出纳长款和银行多处开户进行深入调查。并要求村出纳及时将各银行对账单提供给我们。从银行对账单中，我们发现该村银行账中有12笔进出数额相同，且数额都是几百万，尽至上千万的整数款，对应进出。我们审计组认为村土地款划入和村土地款分配划出一般情况不可能都是整数，如果是银行拉储蓄，也应该在各银行账中能明确反映。同时我们向村会计、出纳了解情况。也应证了我们思考。因此我们审计组认为该村土地款可能被挪用。 发现线索以后，我们审计人员到各银行进行调查核实，却碰到了难题。有关银行都说不能给我们查阅原始票据，部分银行还说票据已送到台州市总行，要到总行查处。因此我们及时向县纪委有关领导反映情况请求协助查取，几天后，县纪委回话说要在赤城街道纪委办立案后，他们才可以开介绍信给赤城街道纪委办去银行查阅，而赤城街道纪委办对此事目前还没有立案，因此无法开出介绍信去银行查阅，同时县纪委领导建议我们同县检察院联系。我们审计组马上去县检察院反映情况，得到了县检察院反贪污局大力支持，并派相关人员协助我们到各银行查阅并复印有关证据。经过大家的共同努力，在各银行提供的资料中发现该村2006年4月13日从村委会开立在台州商业银行天台支行账户中转给天辉橡塑加工厂土地征用资金900万元，至2006年4月17日从天辉橡塑加工厂转回900万元。在2006年2月23日从该村在天台县建行账户中转出土地征用资金1500万元，转给浙江全力建设工程有限公司，此款2006年2月27日从天圣建设工程有限公司转回1500万元，而这些企业与该村没有一点业务往来，后经查实该村几个主要干部私自挪用村土地征用款给上述几家企业验资和担保事实。在银行账户资金审计中还发现该村在农业银行赤城分理处、中国银行天台支行、建设银行天台支行、台州商业银行、银安信用社、城关信用社、农业银行新城储蓄所开立的7个账户中共有116015.84元银行存款利息至今挂在账户上，未作入账处理，同时在审计中发现村会计存在收入不入账及其它违反财务管理制度等问题。 天台县农村集体经济审计部门将审计结果及时与县纪委，县检察院和赤城街道党工委进行反馈，经过四个部门的商定，鉴于该村主要干部工作积极，尚未给村集体造成经济损失的情况，此案由纪检部门负责进行处理，现县纪委和赤城街道纪委办已对该村几个主要违规干部分别作出了党纪处分。从这起村干部挪用村土地征用资金给企业验资案，反映了该村财务管理和内部控制制度存在问题，特别是银行账户管理漏洞，造成村干部违规挪用村集体土地征用款几千万元给企业使用。究其原因一是村民监督小组不能监督到位，因为预留银行的印鉴没有村民监督小组，起不到民主监督的作用，使违规、违法行为失去监督和控制。二是村财会人员法律意识淡薄，财务管理不严，没有尽到自己的职责。因为村会计和出纳由村委会骋任，这样使村财会人员挺不起腰杆。不敢认真履职，听任于村长、书记。三是个别村干部法律意识淡薄，对财务管理方面的违法违纪行为严重性认识不够。四是农村各项财务制度挂满墙，缺乏的是执行。五是银行账户管理需进一步完善。四、土地征用的法律依据中华人民共和国土地管理法（以下简称土地管理法）第二条明确规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”、“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院12代表国家行使”。中华人民共和国物权法第四十五条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”中华人民共和国宪法（以下简称宪法）第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”中华人民共和国物权法第四十七条规定:“城市的土地属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”土地管理法第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于农民集体所有。”第十条规定：“农民集体所有土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营，管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营，管理：已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织经营，管理。”依据宪法第十条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。土地管理法第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，土地管理法第四十三条规定：“国有土地包括国家所有土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”中华人民共和国物权法第四十四条规定：“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”可知国有土地的所有权不可转移。集体土地的所有权只能单向地转移为国有，并且是不可逆转的，即通过土地征用征收13的方式，国家取得集体土地的所有权。按照宪法规定，集体土地所有权自设立起，就附加了条件：随时服从国家因公共利益的征用征收。集体土地所有权虽然具有独立性，与国有土地所有权地位平等，但现行法限制集体土地的使用权有偿流转，集体土地在经国家的征用征收转为国有土地后，才能有偿出让、转让，集体土地所有权的处分权能受到很大限制，并且因为征收征用补偿有限，其收益权能同样受到很大限制。因此，集体土地所有权，一定意义上可以看作是不完全的所有权形式。五、土地征用的研究方法1. 较研究法比较是通过比较相似和不同事物的一种方法。它通过对已知事物进行7比较研究而认识未知的事物，通过把一种现象同其他现象进行比较而弄清这一现象例如，恩格斯运用比较方法，科学地解释了封建国家和资产阶级国家在法律中袭用奴隶制国家的罗马法原因，提出：“罗马法是纯粹私有制占统治的社会的生活条件和冲突的十分经典性的法律表现，以致一切后来的法律都不能对它做任何实质性的修改。”2. 历史分析法历史分析法是通过对历史纵深分析和对现实情况的考察，从大量史料的表象中去发现、推导、归纳和把握客观事物发展变化的一般规律，从而能够准确地预测事物未来的发展趋向。本文立意从历史的角度去看待与解释问题。3. 法学与其他学科交叉的方法土地作为一个多学科研究的客体，研究的角度多，理论层次丰富。如土地学、土地经济学、经济学、土地管理学以及一些新兴的交叉学科，如土地资源管理与公共管理等等，都对土地的利用、保护或权利以及围绕着土地发生的关系、问题，有着广泛深入的讨论与研究。因此，丰富的理论资源不仅对我们的研究有着启发意义，而且还促使我们主动运用这些成果或思路，加以解释和解决我们自己的问题。六、土地征用的研究意义首先，加强集体土地征用问题的研究，有利于推进征地制度的改革。征地制度的改革是保障经济发展和社会稳定的重要措施。改革开发以来，随着我国国民经济快速增长，工业化、城镇化进程加快，以及西部大开发战略的实施，经济建设、社会发展对土地资源的需求持续增大，带来土地征用不断增多，失地农民数量也相应不断增加。与此同时，由于现行征地制度存在缺陷，补偿安置工作不到位，致使许多失地农民长远生计不落实，社会反映强烈，影响了农村经济发展和社会稳定。征地制度改革旨在针对我国征地工作中存在的突出问题，遵循市场经济规律，通过制度变革来规范经济快速发展过程中的政府征地行为。既优化土地资源配置，保障国家经济建设必需用地，又维护被征地农民的合法权益，保持社会的长治久安。其次，加强集体土地征用问题的研究，是我国社会经济发展的内在要求，表达了制度转型的理论诉求。七、参考文献王