物权担保融资创新实践及相关思考.doc

当前基于土地的用益物权担保融资创新实践及相关思考人行武汉分行农村担保方式创新课题组 党的十七届三中全会决定明确提出要“扩大农村有效担保物范围”。土地承包经营权作为基于土地的用益物权,作为农民的主要财产权利,其抵押担保已成为当前迫切需要研究的问题,而许多地方的实践已经走到了理论和法律的前面。湖北省作为人民银行农村金融产品和服务模式创新的试点省份,对该问题的研究具有现实基础和重要意义,还可以对金融创新实践起到推动作用。 一、湖北省基于土地的用益物权的担保融资创新方兴未艾 用益物权是物权的一种,是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。土地承包经营权作为一种基于土地的重要的用益物权,在物权法“用益物权”编中被排在首位。湖北作为农业大省和淡水养殖大省,已经有许多基于土地的用益物权的担保融资创新。一些金融机构在政府的支持下、在人民银行推动下,以规模经营户的耕地承包经营权、林地承包经营权和水面承包经营权作抵押,向规模经营户发放贷款,取得了较好的效果。这些创新都是用基于土地的用益物权作担保的融资创新,属于不动产权利抵押范畴。 二、制约基于土地的用益物权担保融资创新的因素依然存在 从湖北乃至全国实践看,基于土地的用益物权的担保融资创新还停留在局部地区和个别领域,没有大面积推开,参与发放贷款的金融机构也基本局限在少数个别金融机构。在我们的问卷调查中,从农户愿意提供的抵押品看,69户选择土地或水面承包经营权,在被问到凭借标准的土地经营权流转合同作抵押他们判断能否从银行获得贷款时,83户认为能够抵押,占68.6%,在被问到如果凭借经营权获得了贷款,农户到期不能偿还银行债务,银行把经营权拿到市场上进行流转时他们的态度,97户支持再流转,占80.2%。从问卷调查可以看出,对基于土地的融资创新需求是巨大而迫切的,个别地区的创新实践也很具典型意义,但创新难以推广,我们认为主要有以下原因。 (一)根本的症结是法律障碍 在物权法定原则下,农村担保物的范围应由法律予以明文规定。在现行法律规定下,土地的承包经营权作为农民最重要的财产权利,不能抵押,农民的自留地自留山也不能抵押,宅基地不能抵押,按照“房随地走”的抵押原则,建立在宅基地上的农民的房屋的抵押问题当然就存在争议。这些都形成对农民拥有的有效担保抵押物的极大限制。农民和农村经营主体本来就是我国经济主体中经济实力最弱的一环,他们拥有的有效担保物不足,必然影响到他们能够取得的金融资源,进而影响他们扩大生产、增加收入的潜力。现在湖北省还有全国其他省份虽然有不少基于土地的用益物权的融资创新,但往往是以试点的名义在开展,要大规模推开包括政府、金融机构等方面都存在顾虑,因为毕竟有违法之嫌,而且一旦出现贷款人违约风险要诉诸法律,金融机构面临的法律风险就成为现实问题。相关法律的供给不足,已经严重制约了农民和农村经营主体财产权利的作用发挥,没有起到物尽其用的目的,也成为农村金融创新和发展的掣肘。 (二)土地流转管理和市场建设滞后影响土地融资的配套环境 基于土地的用益物权的融资需求主要是在土地流转和规模经营过程中产生的,单个农户资金需求量少,小额农贷就能满足,一般不需要利用土地承包经营权去抵押贷款。前面我们分析过当前农村土地流转和规模经营中存在的问题,这些问题解决滞后直接影响和土地相关的融资业务的开展。据调查,恩施州7个县市2269个行政村中,建立土地流转中介组织的仅有13个。孝感市虽拥有林权评估交易中心37家,但牌子虽然挂起来了,但专业资质并没有取得,还面临中介机构与林业管理部门政企分开的问题,目前全国的林权评估机构都存在这个问题。管理和服务不足制约土地流转规模,而且引起流转不规范、纠纷多、矛盾激化等很多问题,直接影响债权的安全性。市场建设落后和相关中介机构发展不足,一方面使土地的进一步流转难以顺利进行,可能影响债权的实现,同时由于缺乏市场和中介,土地经营权的价格难以评估,给金融机构计算抵押资产价值核定贷款带来了困难。另外还有评估费用过高增加贷款成本等问题。 (三)土地的附着物及相关动产难以抵押也影响了基于土地的用益物权的抵押 土地承包经营权之所以具有抵押价值,是因为承包人具有对土地的占有、使用和收益的权利,其中收益的权利非常重要,因为收益的多少直接影响到该土地的抵押价值。土地的附着物是农作物,土地的产出是农产品,他们的价值直接关系到土地的收益,所以,这些物品抵押的便利性会直接影响土地承包经营权抵押的便利性。由于物权法对担保物的拓展,这些物品抵押目前基本没有法律障碍,但现实的情况却是这些物品很难抵押。我们认为土地的附着物及相关动产难以抵押也影响了基于土地的用益物权的抵押,它们之间不能形成良性循环。 (四)农村金融的固有问题导致农村金融机构创新动力不足 农村金融创新的主体是金融机构,它们的创新积极性直接影响新的信贷产品和信贷模式的推出和推广。目前参与土地金融创新的机构并不多,主要是农村信用社,还有少量农业发展银行,创新也只局限在个别县域,难以大范围推广。产生这一现象的原因与农村金融现存的矛盾密切相关,受改革导向影响在县域的大部分金融机构基本不再涉足涉农业务,涉农业务风险较高、收益低而风险分担和风险补偿机制没有建立,农村金融机构竞争不足,国有银行信贷权限集中、决策链条长等,都导致了农村金融机构创新动力不足,不愿意开拓新业务,金融机构创新的积极性对业务开展的影响不容忽视。 三、多管齐下,促进基于土地的用益物权担保融资加快发展 基于各类土地的承包经营权担保融资创新的实践和实施效果,已经有力地证明了开展这类业务对于促进农村改革发展的重大意义。而要保证该类业务发展的合法性,促进其健康、规范发展,还有很多工作要做。 (一)完善相关法律制度,允许各类土地承包经营权的抵押 良好的担保交易法律对扩大有效担保物范围、促进信贷市场发展意义重大。我国现行法律不允许土地承包经营权抵押,主要是考虑在全国尚未建立农民的社会保障体系的条件下,土地承包经营权担负的不仅仅是生产要素职能,还有农民的社会保障职能。我们认为,一方面,当前我国农民土地承包经营权遭受损害的情况经常发生,说明土地承包经营权并不能构成农村社会保障,而这与土地的所有权和管理有关,与土地承包经营权能否抵押并无关联。另一方面,我国总体上进入“以工促农、以城带乡”发展阶段,决定明确提出“要贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续发展原则,加快健全农村社会保障体系”,随着我国农村社会保障体系正在建立和完善,土地的社会保障职能在逐渐弱化,生产经营功能应该得到强化。另外,法律明确允许了土地承包经营权的“转让”,在解释上“转让”比“抵押”对土地承包经营权的负担程度要重,因为“抵押”毕竟不是“转让”,其所处置的只是土地承包经营权的交换价值,只有在抵押人到期不履行债务或出现当事人约定的实现抵押权的情形时,才会发生土地承包经营权的转让变现问题。依“举重若轻”规则,既然允许了限制程度较重的土地承包经营权的转让,自应允许限制程度较轻的土地承包经营权的抵押。所以,土地承包经营权作为一种可以转让的用益物权,作为农民的主要财产,应当允许依抵押方式流转。 当前我们通过对现行法律的扩大解释可以解决农村担保物范围规定的部分问题,但类似耕地承包经营权不能抵押这类强制性和禁止性规定无法通过解释来改变,所以,应该按照决定的最新精神,尽快修改和完善法律来达到目的。 (二)加强土地流转的管理和服务,加快市场建设,为土地融资的开展提供良好环境 1.加大政策扶持,改善土地流转条件。各级政府应在农田水利基础设施建设、土地治理、政策性保险品种拓展、传统农业贷款贴息等方面加大扶持力度,为土地改良连片,农业风险防范,降低传统农业水产成本安排资金,改善土地流转条件,鼓励形成适度规模经营。 2.建立流转服务机构和流转市场。县乡两级要建立农村土地流转服务中心,搭建服务平台,开展土地流转服务信息的采集与发布、流转双方对接洽谈、指导合同的签订、纠纷的调解与仲裁、政策的咨询、流转的登记建档等工作,统一合同文书,约定双方权利与义务,特别是对经营权抵押、让渡等情况作出约定,规范流转行为,规避流转纠纷。要加快土地流转市场建设,形成合理价格,促进交易形成。 (三)加快发展农村动产抵押业务,与基于土地的融资形成良性互动 动产融资具有广阔空间,城市金融机构在这方面业务创新的力度在不断加大。农村动产资源种类繁多,覆盖了农、林、牧、渔等行业,渗透到种、养、加、储、流通等各个领域,粮食、水产品、肉禽、林木、茶叶、果蔬、烟叶等都可以进入抵押资产。目前业务发展较慢的原因主要是,动产管理监督难导致的风险控制、动产登记机构不统一导致的登记问题和抵押信息查询难等问题。只要商业银行改变长期依赖不动产抵押的传统观念,加快总结动产抵押业务实践经验用于农村,辅之动产登记制度的不断完备,农村动产抵押融资业务将大有前途,还可以有力地促进基于土地的用益物权担保的融资。 (四)解决农村金融的一些深层次问题,提高金融机构的创新动力 农村金融的深层次问题正日益受到决策层和相关监管部门的重视,有一些问题正在着手进行解决。如农村金融机构准入和市场定位的问题、涉农业务的风险补偿问题、财政资金和信贷资金的协调配合问题、农业保险的问题等,但在当前国情下解决这些问题非一日之功,我们认为政府、金融机构、农村经营主体都不能被动地等、靠、要,不能寄希望于问题都解决后再开展业务创新。一方面该争取的各项政策要尽量争取到,另一方面,要发挥主观能动性,结合实际来开展工作,如全省的农业贷款风险补偿制度还没有建立,市县如果有条件可以先建立起来,如果针对全面业务的优惠政策没有条件达到,可以针对某项业务制定政策,天门市政府针对土地承包经营权抵押贷款建立了风险补偿就是一个很好的做法。 另外,金融机构不论是出于社会责任还是业务发展的长远考虑,也要转变观念,加强对农村业务的重视,加大与农地相关的融资业务创新。具体到土地承包经营权抵押贷款,要从简单到复杂,多方式进行分类推动。一是风险较小类,实行完全形式的土地经营权抵押。林权抵押贷款相对成熟,也基本没有法律障碍,可以大胆开展;对于蔬菜、果园类生产周期短、市场行销快、经营效益好的项目,可以直接用土地经营权抵押办理贷款。二是有一定风险,并且可控的,实行“土地经营权抵押+行业协会(经营