赛罕区耕地资源利用中存在的问题与对策分析 (自动保存的).doc

赛罕区耕地资源利用中存在的问题与对策分析摘要：人地矛盾长期存在，耕地资源严重不足是我国的基本国情。90年代以来，我国实施了基本农田和耕地总量动态平衡制度，以严格控制工业化、城镇化过程中侵占、乱占耕地，确保18亿亩耕地红线不被突破。在数量和用途上的严格管制只是解决耕地问题的一个方面，另一个重要方面是在耕地数量基本平衡的背景下，通过提高耕地利用效益，使耕地的人口和就业承载能力不断增强、农产品特别是谷物类产品生产能力不断提升、农业抗灾能力不断增强，农业作为国民经济基础地位才能得到夯实，国家粮食安全才能得到保障。本文将以呼和浩特市赛罕区为例，分析赛罕区耕地利用的综合效益，从而发现问题，寻求提高区域耕地利用效益的有效途径，为区域耕地合理利用提供可借鉴材料。关键字：赛罕区 耕地利用 问题 对策1.赛罕区耕地利用现状及其利用中存在的问题1.1 赛罕区耕地利用概况（1公顷=15亩、1平方千米=100公顷）赛罕区位于内蒙古自治区首府呼和浩特市的东南部，地理坐标为北纬4036-4057， 东经11140-11210。分别与乌兰察布市、和林格尔县、玉泉区及新城区相接。东西长43公里，南北宽41公里，总面积1025.2平方公里，是首府呼和浩特最大的城区，属于呼和浩特城区扩展的主要城区。全区总人口57.2万人，常住人口38.3万人。其中，城镇人口23.6万人，农业人口14.7万人。下辖6个乡镇、5个街道办事处、124个行政村、59个社区居委会，是一个蒙古族为主体、汉族占多数的多民族聚居区。根据2009年呼和浩特市赛罕区第二次土地调查成果统计，呼和浩特市赛罕区土地总面积为101977.12公顷，耕地面积为47756.81公顷，占土地总面积的46.83%；其中水浇地面积为27240.77公顷，旱地面积为20516.04公顷，占土地总面积的26.71%和20.12%；城镇村及工矿用地面积为15132.99公顷，占土地总面积的14.83%；交通运输用地面积为2537.32公顷，占土地总面积的2.4%。1.2 赛罕区耕地利用中存在的问题 1.2.1 耕地占用现象严重呼和浩特作为内蒙古自治区的首府，近年来经济保持着飞速的发展。城市化速度逐年加快，土地占用现象严重。特别是作为呼和浩特城区面积最大的县级辖区，赛罕区，是呼和浩特市农牧业的主要产区，同时也是城区东扩的主要区域。赛罕区给城市的发展提供了广阔的发展空间，这种空间大部分是城市外围的耕地提供的。城市向东发展每一年都占用了大量的耕地，在城市化进程中。这种现象是很常见的。此外，工矿建设用地，道路交通展宽和兴建也占用了农村的大量耕地。1.2.2农村劳动力流失 在农村，耕地是主要的生产资料，农民是主要的劳动力，近年来，随着城市化的不断加强和深化，一部分农民直接进入楼房，失去了土地，转化为非农业人口，在离城区较远的农村如榆林镇、黄合少镇。下属的自然村中，农民大量涌入城市。大部分年轻夫妇带着孩子全家进入城市谋求发展，以榆林镇前尔什村为例。该村现有16岁以上人口136人，经调查现有73人在呼和浩特市区或者其他省区市打工和学习，留守人口中，有32人平均年龄在65周岁以上，其余劳动力平均年龄也在35岁以上，该村共有耕地约470余亩，随着机械化水平的不断提高，单位面积耕地需要的劳动力数量在不断减少，但是从长远来看，调查显示，在该村30岁以下人口，很少有要经营耕地的意向，另据调查，附近的自然村也普遍存在类似情况。 另一方面，劳动力的流失还表现在农村去外地的大学生很少有回村发展的意向，求学完成后大多进入城市谋求发展，这一情况使得所剩无几的劳动力素质难以提高。 赛罕区是呼和浩特耕地面积最大的县级辖区，农业发展中耕地是最主要的生产资料，而劳动力资源在该区耕地今后的高效与合理利用中起着至关重要的作用。劳动力后备资源乏力成为赛罕区耕地高效、合理利用的一个突出问题。1.2.3 水利等农田设施投入少，条件差1.2.3.1农村水利建设投资少。政府扶持力度不够，资金缺口较大。长期以来农业一直是一项弱质产业，随着城乡差距不断拉大，农民贫困问题显得更加突出。农村水利建设作为一项扶持农业和支持农村的基础设施建设，应该得到政府更多的支持。近年来虽然中央对农村水利建设的扶持力度在不断增加，但地方财政紧张，投资不足问题十分突出，大量的资金用于城市和其他基础设施建设，农村水利建设的资金缺口较大。1.2.3.2设施严重老化、不配套.现有水利工程大部分修建于20世纪6070年代，且排灌标准很低，目前功能普遍衰减。既造成排涝能力弱，农田积水无法排出，又导致提灌能力差，不能满足灌溉需要。1.2.3.3疏于管理，由于投入不足，导致的只建不管、重建轻管及水利设施带病运行的问题比较普遍，使得众多小型灌溉设施功能丧失殆尽，农业自然灾害频发，严重制约了农业经济的发展，影响了农业增效、农民增收和农业现代化建设。1.2.4 部分地区仍靠天吃饭 在赛罕区的金河镇、榆林镇、黄合少镇等一些山区丘陵地带任然存在着靠天吃饭的情况，这些地区存在着很大面积的坡度为15度以上的旱地，近年来呼和浩特市年降水量逐年减少。在这些靠天吃饭的地区，几乎每一年都要遭受旱灾的侵袭，这也是赛罕区耕地利用中凸显的另一个问题，赛罕区榆林镇二道河村地处赛罕区东部山区，有六个自然村，居住分散，多靠天吃饭，属于赛罕区的贫困村。尤其是该村上、下水磨两个自然村居住在大黑河岸边，由于地处河流上游，河谷较窄，而且耕地坡度较大，灌溉难度大，历年曾多次发生过洪水进村灾害，严重危害着村民的生命财产安全。新农村建设以来，为了进一步改善该村的生产生活条件，加快脱贫致富步伐，赛罕区政府已经对该村实施整体搬迁。但是，另一部分现在仍靠天吃饭的村子的耕地是可以经过建设水利等基础设施建设来改善的。1.2.5 过量施肥，土壤条件变差 由于逐年对耕地进行不合理的大量施化肥，土壤结构变差，加上不合理的灌溉措施，土壤出现板结。风沙的侵蚀，使土壤土层厚度变薄，表层质地变粗，蓄水保肥能力降低，生产力下降。2.赛罕区耕地利用中存在问题的分析 2.1自然因素分析 2.1.1气温和降水因素 呼和浩特市赛罕区属中温带大陆性季风气候，四季气候变化明显，差异较大，其特点是：冬季寒冷干燥，夏季炎热短促，春秋两季气温变化很大。最冷月气温为零下127161；最热月平均气温17229。平均年较差为344357，平均日较差为l3.513.7。日照年均1600小时。降水量：年平均降水量为335.2534.6毫米，其地域分布是西南最少，年雨量仅350毫米。干旱、少雨、多风气候条件的影响,土壤易风蚀,水土流失严重,导致农业生态环境恶化,自然灾害频繁,使粮食生产后劲不足,制约了农业生产的持续稳定发展。 2.1.2土壤条件据第二次土壤普查，呼和浩特市赛罕区土壤类型较为复杂，共有 12 个土类。由于地形、地貌、气候、植被和水分条件的地域性差异，土壤分布具有明显的地域性和地带性特征。主要耕地土壤为潮土、栗钙土和栗褐土，平均有机质含量为 1.79% ，含氮 0.060.11% ，速效磷 3.79.2ppm ，速效钾79.8157ppm ，耕作土壤有机质含量、养分含量普遍较低，不经培肥难以满足各种农作物稳产、高产的需求。生产力水平明显低于东部和中部地区。2.1.3地形地貌因素呼和浩特市赛罕区境内主要为土默川平原地形，以及部分低矮山地丘陵地区，地势由北东向南西逐渐倾斜。在新农村建设如火如荼的今天仍存在靠天吃饭的村镇主要集中在小黑河上游源头及其流经地区的丘陵地带，还有大黑河上游源头及其流经的丘陵地区，一般在河谷以及阴山山前冲积平原少有靠天吃饭的情况。2.2人文因素分析2.2.1城市扩大、开矿的影响建设用地占用耕地是经济发展过程中的一个必然现象，通过大量的农用地转化为建设用地是呼和浩特市当前经济增长的一个重要源泉。但是由于土地资源的稀缺性，耕地更是重中之重。经济要发展，城市范围和工业规模扩大对土地的需求与耕地保护是一对非常突出的矛盾。2.2.1.1建设用地与耕地的博弈现如今，在全国范围内 ，我们可以在各个地方看到严重的浪费耕地现象，各地都在搞城市的建设，各地的党政机关新建办公楼、高科技园区、产业园区、大学城等用地一般都非常大气，动不动就几千上万亩。我们从一些数据中就可以看出2.2.1.2耕地资源隐性流失由于建设占用的耕地多是城镇周围和主要交通沿线农业生产条件较好的、土壤肥沃、单产较高的良田, 而新开垦补充的耕地大多位于距城镇和交通线较远的地区, 其生产条件差、土壤贫瘠、单产较低。虽然根据国土资发2005128 号文件各地开展了补充耕地数量、质量实行按等级折算工作, 从长远看保持了耕地数量、质量的稳定, 但新开垦耕地由于与原有基础条件不同, 大多需要 23 年甚至更长时期的熟化过程, 这一时期内占用耕地的质量与新开垦耕地质量之间的差距就形成了耕地资源的隐性流失, 如果从全国每年占用、补充耕地的数量来计算, 造成的粮食产量减少是相当可观的。2.2.2劳动力向城市流动在农村，耕地是主要的生产资料，农民是主要的劳动力，劳动力和生产资料二者是统一的有着必然联系的整体，而文中前面提到的：劳动力后备资源乏力成为赛罕区耕地高效、合理利用的一个突出问题。这种问题的出现主要是由于城市和农村经济有明显的优势和劣势，城市提供了方便的信息，便利的交通，物质充裕，公共服务设施齐全，收入水平较高；而农村正好与之相反，这样，在城市与农村之间形成了两只手，城市这只手将农村的人口拉到城市，而在农村，另一只手将农村人口推向城市。要想改变这种情况需要从很多反面下大工夫。2.2.3农业结构调整农业结构调整是农用地内部不同地类之间的调整，如耕地转化为林地、园地、牧草地和其他农用地。追求经济效益最大化将低效益的经营转化为高效益的经营。农业结构调整逐渐成为耕地减少的主要因素。市辖区1999一2008年耕地转化为园地面积156.57公顷，耕地转化为其他农用地面积315.41公顷，耕地转化为林地的面积3368.78公顷，耕地转化为牧草地的面积1001.03公顷，耕地转化为林地、牧草地的都纳入到了生态退耕范围内。2.2.4政策因素3.赛罕区耕地利用中存在问题的应对措施3.1控制城市扩张规模，立足存量挖潜，集约利用土地3.1.1 城镇化过程中应减少占用外围耕地通过近九年的统计数据可知，耕地减少的原因除生态退耕外、农业结构调整和灾毁，的最大影响因素是建设占用耕地。社会经济发展和城镇化进程的加快，使得建设用地占用大量耕地。这就要求城镇土地开发利用必须从粗放外延扩张型转向集约立体型，使多维空间利用成为城镇土地开发利用的发展方向。城镇化过程中应充分挖潜城镇内部建设用地，减少占用城镇周边的优质耕地资源。3.1.2积极推进土地整理，稳定耕地数量、质量，提高耕地生产力。2006年9月6日，在国务院召开的第149次常务会上提出1S亿亩耕地的“红线”坚决不能突破，要实现耕地保有量保持18亿亩的目标，就必须要更进一步加大土地整理力度，首先开展农用地整理，通过把耕地区域内的道路、沟渠、田坎、坟地、荒草地、零星建设用地等的综合整治，将零星分布不便于耕作的耕地，合并成初具规模的标准田块，增加耕地面积。同时通过沟、渠、路等农田基础设施建设，提高耕地质量和耕地的利用率和产出率。其次要制定统一规划，按规划对现有农村居民点进行改造、迁村并点等整理措施，控制农村居民点占用耕地，提高农村居民点内部闲置土地利用率和推进废弃土地的开发复垦。充分结合当前建设社会主义新农村和加快推进现代农业建设，大力调整农村居民点布局，提高农村居民点内部闲置土地利用率，改善居住环境，使农村居民点用地由粗放型向集约型改变。通过土地整理、开发和复垦可以有效补充耕地，确保耕地“占一补一”，保证实现耕地总量动态平衡的目标。由于土地资源的稀缺性，不可能通过大量的土地资源投入来换取经济的增长，所以在经济发展的时候必须转变经济增长方式，在有限的土地资源条件下，逐渐提高土地的利用效率，从而协调好经济发展与耕地保护之间的关系，促进土地资源的可持续利用。因此，为了促进经济与耕地资源的和谐发展，一定要转变经济增长方式，减少经济发展对资源的依赖。实现集约型经济增长，使经济发展朝着规模经济、效益经济的方向发展，走出一条由外延转为内涵的经济增长之路，从根本降低经济发展对耕地占用的压力。3.2完善土地法制建设，强化耕地保护意识完善土地法制建设。一是明确农村土地所有权制度。明确村农民集体及其农民的土地所有权制度是遏制耕地面积锐减的关键。为此，我国必须立法明确农民对本村集体土地享有共有权，土地征用、临时占用等必须由全体村民通过村民大会等民主形式来讨论决定。只有这样，农民的权益才能得到有力保护，才能遏制耕地锐减的势头。二是加强对有关法律、法规执行情况的监督检查，做到有法必依、执法必严、违法必究。各级政府及有关部门在土地行政执法、民事司法过程中发现有耕地刑事犯罪行为，应当依法移送相关司法部门，对耕地刑事犯罪行为予以严厉打击，从而有效保护耕地。继续开展土地督察专项行动，加大对违法违规行为的查处力度。重大土地违法违规案件，坚持公开曝光，严肃处理，涉及犯罪的，移送司法机关追究刑事责任，坚决遏制土地违法问题蔓延现象。3.2.1积极稳妥地推进征地制度改革2006年中央1号文件明确提出，加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。有关部门将根据2006年中央1号文件精神，继续抓好征地制度改革试点工作，积极稳妥地推进征地制度改革。筹备召开征地制度改革试点工作会议，推广征地制度改革试点经验，深化改革试点内容。积极研究探索集体土地所有权的实现方式。研究控制征地范围和规范农村集体建设用地流转问题，提出合理确定征地范围的方案。研究被征地农民“原有生活水平不降低、长远生计有保障”的量化标准等，将征地制度改革不断引向深入。3.2.2建立耕地法规长效实施机制 耕地数量和质量保证的情况下，加强和强化对耕地的立法从而为保护耕地提供了法律依据，但是有法还不行，现在中国的法制建设在不断加大，有法可依的问题解决了，还得实现有法必依，这就需要建立一整套耕地法规长效实施机制，现在要强调一个主体，在实施机制建立的时候得有一个主体保护耕地既是权利也是义务，农民有保护耕地的权利和义务，政府有权利和义务，企业有权利和义务，农民、政府、企业三者要相互监督，政府有专门的实施部门，每一个农民都是法律实施的监督者，要形成依法保护国家耕地资源，维护自身合法耕地使用权利的习惯，企业要注重社会道德，自觉履行保护耕地的义务。 以地生财、以地招商引资的土地政策，不惜牺牲大量耕地和良田，造成对土地生态环境的严重破坏的现象普遍存在，在一定程度上影响了人口、资源、环境的协调发展对耕地保护带来威胁。应该进一步将以人为本和可持续发展的思想作为各地政府政绩的考核目标，特别是将严格实行各地耕地保有量的问责制，加大责任追究的力度。耕地占补平衡制度，是保证耕地总量不减少、质量不下降的重要制度。加强基本农田保护机制，提高土地综合生产能力。耕地总量动态平衡制度，坚持供需动态平衡原则。防止耕地质量退化，上地用途管制制度是我国土地管理法确定的加强土地资源管理的基本制度，也是落实乡(镇)级土地利用总体规划的重要途径。通过严格按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，严格控制占用农用地特别是耕地，实现土地资源优化配置，合理利用，从而有效保证耕地数量的稳定和质量的提高。继续从严控制非农业建设占用耕地的同时，加强对非建设性占用耕地的控制和管理。无论是建设占用耕地还是非建设性占用耕地都必须符合土地利用总体规划。完善耕地保护的立法机制和更进一步严格耕地保护执法制度。3.2.3强化耕地保护意识，充分调动农民保护耕地的积极性农民是耕地利用最基本、最直接的单元，是耕地保护投资的主体。提高农民收入就能够提高农民保护耕地的积极性。赛罕区政府应加大对农业的投入和对农民种粮进行补贴，应加大农业科研投入、农业技术的使用以及农业灌溉系统改善。在建设用地占用耕地的过程中，应通过征收耕地占用税和地出让金等，加大农田整理，改善农业生产的硬件设施，提高粮食单产，既有利于保障粮食安全，又有利于提高农民务农的收益，从而提高农民耕地保护的积极性。 另外，可以在农村建立社区，包含医疗卫生、体育健身、社会保障等专门性的服务点并连成网络。这样，一方面，减少建设用地面积，增加耕地面积，另一方面，也改善了农村的住房及社会保障条件，农村还有优于城市的自然环境，就业压力小，这样就能发挥好农村这只手的作用，特别是要通过政府职能，积极鼓励和支持大学生、知识分子在农村有所作为。3.3重视农田水利灌溉建设 农田水利灌溉建设是提高耕地产量的直接手段，郊区（现赛罕区）政府曾在90年代末