对基层公务员选拔录用.doc

基层公务员选拔录用制度的分析与建议政事之本，在于得人。通过考试选拔人才是我国当前基层公务员核心方式。近年来，随着公务员报考越来越热，现行公务员选拔制度中存在的一些问题也逐渐暴露，如考试制度混乱，各地缺乏统一规定；面试评判水平较低，缺乏准确性等。但是最为突出的则是针对具体岗位广泛考选的选拔机制以及由此产生的一系列矛盾。如何解决这些问题是当前公务员选拔面临的最大难题。而我国文官制度和西方国家的公务员选拔制度及具体措施则对如何解决当前公务员选拔中存在的问题有着积极的借鉴意义，是值得加以研究并总结完善的。一、基层公务员选拔录用制度解读与综述各个民族所处自然环境、物质生产方式和社会组织的差异，形成了各民族不同特色的思维方式，产生不同的类型文化。作为中国文化的亚文化之一的考试文化，重整体、综合、直觉体悟、模糊定性判断的思维方式。西方则重细节、实证、分析和精确定量判断。由于近现代中西科技发展水平差异显著，公务员考试设计、实施可资凭借的科学技术条件不同，形成了一些特色的做法和经验。科举考试制度与西方公务员考试制度两者的发展传延，为我国现行国家公务员考试的革新与发展提供了启示。只有从现实国情出发，坚持把合理继承中华民族考试文化传统与择善吸收国外科学考试理论及先进实践经验有机结合，才能保持公务员录用考试的民族特色，并与世界考试文化协调发展。（一）中国古代文官制度中国以科举制为主的文官选拔制度始创于隋代而成熟于唐代。唐代文官选拔制度的最大特点在于将文官资格考试和岗位选拔相分离，通过降低报考资格、完善考试程序、采用多样化的考试形式和守选、科目选等措施来确保选才的公平性和科学性,是值得现行公务员选拔制度认真学习和借鉴的。1.实行考选分离，完善选拔程序。唐代的文官选拔系统分为两步:文官资格考试与文官铨选。文官资格考试就是我们现在所说的科举考试。其目的在于选拔具备文官资格的人，不针对具体的岗位，类似于现在的职业资格考试；而文官铨选则是根据不同的岗位需求让具备文官资格的人竞争上岗。唐代对参加文官资格考试的报考者限制较松，规定考生无论出身贵族还是寒门，只要通晓礼教、品学优秀，而且没有做过小吏和受过刑事处罚，都有资格参加考试。尤其对于那些不是在学校读书而自修有成的平民子弟，也允许他们以“投牒自举”途径参加考试。“投牒自举”给了家境贫寒、没有正规学历和背景的士子很大希望，也最大程度地保证了人才选拔的公平性。与资格限制较松相对应的是严格的考试程序，应考者必须通过解试、省试、殿试三级考试和吏部关试，才能取得基本的做官资格。而想要真正做官，这些“准官员”还必须参加吏部的铨选，才有进入实际岗位的可能。2.考试形式多样，从多方面考查应试者。文官资格考试对不同的报考者采取不同的考试科目，唐朝文官资格考试分为常科和制科。常科为定期举行，而制科则不定期举行。常科考试科目多达数十种，有着不同专业能力和素养的人可以通过参加不同的科目考试而进入仕途。此外，不定期举行的制科科目更多，主要包括了文、武、吏治、长林、不遇、儒学、贤良忠直等七大类，其中比较有名的包括博学宏词、文词雅丽、拔萃、贤良方正能直言极谏、将帅、才膺管乐、乐道安贫等。众多的科目使具有各种才能的人都有了发挥专长、应试做官的可能，这也是导致唐代人才空前繁盛的主要原因。同时，文官铨选注重多方面考察候选人只有取得文官资格的人才能参加吏部的文官铨选，选拔的标准为“四事三类”。四事为“身、言、书、判”，身要求体貌丰伟，言要求言辞辩证，书要求楷法遒美，判要求文理优长。三类是指“德行、材用、劳效”，即现在所谓的德、能、绩。“四事三类”中比较严格的是“判、和、德行、材用”的考察，因为唐代的地方官一项最重要的职能就是断案。在考试时，会选择州县的一些实际疑难案例考核应试人的吏治才干和断案水平，这种方法类似于现在面试中的角色扮演和情景模拟。3. 注重后备人选和岗位适应性选择。“守选、循资格、科目选与减选、守选”是唐代为了缓解“人岗矛盾”而采取的措施。前文已经指出，唐代的举子在及第之后只是具备了做官的资格，并不能直接进入岗位。他们得和其他考满（四年为一个任期，每年一考，完了称“考满”的六品以下官员（员外郎、翰林学士等常参官、供奉官除外）候选一定年限，再参加吏部的铨选，授予职位。这种候选就称之为“守选”。守选的年限根据不同的科举科目和官职的大小轻重而有所差别，最长12年，最短1年。为了避免候选人无限期地守选和长期沉沦下僚，没有升迁机会，唐代还实行“循资格”制度。官员守选任职必须遵循资历一步一步逐级提升，不能逾越，只要不犯法，守选年限一到，都能有官做而且能随年资逐级提升。进士在守选期间并不是虚度岁月，他们可以进入中央部门“当番”或者担任节度使幕僚，熟悉政府部门的各项工作，了解基层的民情，通过几年的锻炼，也使得原本只会死读书的进士们有了更多的实际工作经验，并能在担任实职后更快地进入工作。为了使那些有才之士不至于在守选中虚耗岁月，唐代还规定及第举子和官员能够参加“制举”和吏部的“科目选”，通过这些考试的人能够直接得到职位而不用再守选。唐代和现代一样，地处偏远地区的“远恶官”也是乏人问津的，这就导致了一些边远地区民困地荒，社会动荡，情况日益严重。为了解决这一矛盾，唐代在守选制度的基础上，对那些愿意到边远地区任职的人进行“减选”，即减少守选的年限。如对那些愿意到边远地区任职的，在原来守选的年限中减选一到两年，以激发官员去偏远地方任职的积极性。科举考试作为一种十分完备的国家考选制度，其根本目的，是要从具有伦理素养和一定文化知识的知识分子中甄选优秀之才为行政治国所用。它所具有的考试对象开放、标准统一、机遇均等、程序严密和竞争入选，集中体现了“公开平等、竞争择优”的特质。一是对象开放。古代文官考试，具有面向全社会公开选才的属性。考试对象是超阶级的。对封建社会人才选拔之等级观念、门第观念的直接否定。自唐后，凡士子皆以自由报考方式参与竞争和接受挑选，都有可能被举拔上来为国所用。使当时社会的人才资源得到了有效开发与利用。北宋时期科举考试对象的范围，较之唐王朝又有扩大，对科举应试者更不计门第出身，只要经考试达到录拔标准，亦能入仕任官。二是标准统一。以统一考试标准体现社会公平原则。以考试成绩优劣作为及第与否的客观依据。把文化水准看作选择行政官吏的首要条件。唐代主要以诗赋好坏为标准定取舍；明清两代，则以八股文的规范与否为论定取舍的主要标准。三是机遇均等。中国实施科举考的1300年间，考试的内容不无变革，但儒家学说始终是考试内容的主体。后期考试内容趋偏狭，但对于应考者仍具有机遇均等的性质。寒士与公卿子弟平等竞争。四是严密程序。科举考全程均有严密的控制程序，以规范主考与应考主体的行为。还创立诸多防弊之法，以对考试实施流程序实行有效控制。严密“防奸”，方可“求才”。防考官走邪。限制皇亲贵族的特权。清代考试规程更仅沿用历代各种行之有效的防弊措施，而且实行官、民分卷之法。五是竞争入选。坚持优胜劣汰的选才原则。推行科举选才13个世纪，举行科举考近800届，应试士子数以千万计，及第者不过百万人，其中进士仅11万人。唐代科举考试的录取人数，起初每年仅一二十人，后来有所增加，每年最多及第人数也才50人左右。自唐武德五年（公元622年）至昭宗天祐四年（公元907年）的285年间，共举行进士考试264次，总共及第者仅6598人，平均每次取进士约25人。宋朝广开科举，每次考试及第者大都在400人以下，取士人数过多致无法安插。明代力主竞争择优，取士甚严，每三年一届殿试后，及第者限于百人左右。明清两代仁人志士班班继起，实与科举考试竞争择优之思想的制导密不可分。正是上述特质，赋予了科举考试生生不息的活力，使之跨越国界、走向世界，伴随人类文明的提升而不断革新发展。（二）西方公务员制度综述从英国1853年建立公务员制度算起，美国是在28年后建立的；意大利是在53年后建立的；法国是在91年后建立的；日本是在92年后建立的；德国是在98年后建立的。各国都结合本国国情予以创新和发展。1870年，英国以法律的形式，规定录用文官的考试制度，最早产生现代国家公务员制度。1883年，美国国会通过法案，确立了公开竞争、择优录用、职务常任和“政治中立”的公务员制度的基本原则，美国的公务员制度由此建立起来。西方其他国家的公务员制度的建立，也都是首先确立公务员录用考试制度。中国，要克服干部人事制度缺的弊端，增强行政机关的活动，推行考试录用制度是突破口。1982年，劳动人事部在吸收录用干部问题的若干规定中，首次提出“考试录用”，尔后又通过国家公务员暂行条例和国家公务员录用考试暂行规定使其法规化、制度化。1. 英国率先创建文官考试制度，继而影响法国、美国等其它西方各国。文官考试制度在西方历经了探索、演变，为公务员考试制度的形成奠定了基础。18世纪晚期，英国各界逐渐抛弃了简单介绍和一味赞美的传统做法，开始进入对科举制注重理性思考和深入研究的阶段。这一时期的研究和评论主要集中在两个方面：一是对科举制通过考试选拔官员公正性和平等性的肯定。二是积极评价科举制度确保社会秩序和国家行政管理体系长期稳定的作用。1853年，一份“关于建立英国常任文官制度的报告”，其第一条建议便是：“政府通过竞争考试录用文官，各级政府官吏只有参加考试合格者方予以任用。1854年，英国政府以枢密院命令的名义颁布了关于录用王国政府文官的枢密院令，自此初步确立文官考试制度。1870年，颁布关于文官制度改革的第二道枢密院令，规定“凡未经考试并持有合格证书者，一律不得任职”，从而使英国的文官考试走向制度化、正规化。中国文官考试的特质，也从此植根于英国社会，成为西方近代文官考试制度（亦称公务员考试制度）确立的根本标志。孙中山曾指出：“现在欧美各国的考试制度，差不多都是学英国的。 2. 法国曾实行文官考试制度。18世纪，国力强盛的法国对东方十分感兴趣。启蒙思想家热心研究中国科举制度，试图从中寻求改革法国政治制度的可能性，其中以伏尔泰、狄德罗、魁奈等人的言论最具代表性。以科举制为核心的中国古代文官制度也使孟德斯鸠、卢梭等一代哲人心悦诚服，法国出现崇拜中国文化的热潮。1735年巴黎出版的中国纪实这部巨著中，有若干章节介绍了中国的教育、科举和典章制度。主流思想家希望效法中国，改革落后的官僚制度。波维尔在他的哲学家游记中甚至说：“如果中国的法律变为各国的法律，中国就可以为世界提供一个作为归向的美妙境界。”这是一种希望法国政治改革“全盘华化”的激进主张。1791年,法国曾实行文官考试制度，但10年以后，渐趋松驰。直到二次世界大战后，当时临时政府的首脑戴高乐对官吏制度进行了改革，1945年设置了文官管理局，1946年10月参照英国的经验，颁布了统一的公务员法，从而建立了统一的现代公务员制度。 3. 美国公务员制度的确立和发展。到了18世纪中晚期文官改革运动期间，出于实际的政治需要，知识界一些人士纷纷撰文评价中国的科举制。1868年在中国京师同文馆工作的美国人马丁博士，极力建议美国政府建立文官考试制度，并向长期有效地实行科举制的中国学习。1870年，另一位美国人施惠廉极力赞美中国的科举制并主张美国政府也采用这种制度。美国公务员制度的确立和发展经历了“从政党分肥制”到“功绩制”的曲折过程。1871年成立了历史上第一个独立的文官机构“三人文官委员会”，统一负责官吏制度的改革。1883年国会通过的文官考试法案（又称“彭德尔顿法”），是美国公务员制度建立的标志。该法案规定了录用政府事务官必须经过公开考试、择优录用。以平等竞争为原则的文官考试法案，奠定了美国现行公务员制度的基础。同时，近现代以来，随着西方发达国家的科学技术和民主政治的进步，资本主义经济的发展，其公务员考试“科学化、民主化、法制化、效率化”程度的不断提高，内涵逐渐丰富与发展。1883年美国国会通过了文官制度法，建立了公务员制度，奠定了美国现行文官制度的基础。1947年，日本正式推行公务员制度，并以职务分类为基础制定工资制度。建立公务员制度，印度、巴基斯坦始于19世纪80年代，泰国始于本世纪20年代。20世纪50年代，亚、非、拉诸多国家都相继建立了公务员考试制度。如菲律宾以及实行这一制度后迈向发达国家行列的新加坡、韩国等；拉丁美洲的委内瑞拉、秘鲁、尼加拉瓜、巴拿马等国；非洲的尼日利亚、肯尼亚、乌干达、加纳、赞比亚、塞拉里昂、坦桑尼亚、冈比亚以及澳大利亚、加拿大等国。 综述起来，西方国家公务员考试可资借鉴的有三条：一将更新考试观念，作为调控公务员考试功能的先导；二以优化考试内容作为调控公务员考试功能的基本前提；三通过强化正向功能、降低负向功能，提高公务员考试整体功能的社会适应性。具体地分析有以下几个方面的特征：一是身份、地域界限的打破和招考范围的扩大，丰富了平等的内涵，强化了竞争精神。尤其20世纪80年代以来，公务员报考资格的条件进一步放宽，打破了身份和地域界限，规定报考者“不受民族、种族、性别、出身、住地、职业、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况”等因素的限制，凡符合资格者一律机会均等。凡参加应试者，在应试条件、程序、原则、入选标准等方面，也一律平等。二是考试内容更新与科学设计丰富了择优的内涵。“随着“知识本位”观向“能力本位”观的转化，以及“专才型”人才观向“通才型”人才观的演变，西方近现代公务员考试通过考试内容的不断更新和科学设计，使科举考试“一切以程文为去留”的单一文化素质“择优”，逐步发展为德、学、才、识、体等身心素质的全面“择优”，从而大大丰富了“择优”的内涵。三是考试方式与手段不断翻新，发展了公开、公平、民主的内涵。西方公务员考试演变发展的百余年，考试方法由单一走向综合，考试手段由手工操作逐步发展为机械化、电脑化、信息化。科举考试本质精神所倡导的公开、公平、民主精神，也因此在传延中不断得到强化和发展。如在考试的公开性、民主性方面，不仅实行考试流程全程公开，而且将考试相关信息以各种新闻媒介晓之于全社会，并设置业务机构和“热线”电话，以广泛接受民众的公开监督。考试方法逐步发展为笔试、口试、操演、实作等多种方法的有机组合。其中笔试又分为论文式笔试、短答式笔试和设想式笔试，即要求应试者撰写未来“自传”，设想个人今后五至十年的发展计划，以检测应试者的创造力和想象力。面试由个体面试发展为小组面试、结构化面试和非结构化面试。实作性测验，也由起初的工作环节性拟真测验，发展为现阶段的拟任职务工作的全程模拟测验。公务员考试对应试者的检测是多方位多层面的，针对性地选择和交替使用多种方式、方法进行测试，才能真正达到择优的目的。 （三）可借鉴的制度和措施中国古代和西方国家公务员的考选，以重“唯才是用”为基本观念，强调以人为先，注重发展潜能、整体效能和个人表现。偏重于“知识本位”、“能力本位”， 出人才使用的广泛性和解人才录用的择优性，挑选出类拔萃的人才为政府提供高效服务。对我们现在研究基层公务员选拔录用制度仍然有一些可值得学习和借鉴的地方。 1. 考试管理体制。一方面，实行独立型考试管理体制。独立型考试管理体制，指政府行政系统中独立设置考试管理机构，或者在政府行政系统之外设立有相对独立性的考试管理机构，并制定相应的考试管理规章制度。美国最先采用了，后来日本、加拿大等国也都先后采用了这种体制。独立型考试管理体制的优点是：人事主管机关独立于行政系统之外，可以不受政党或行政首长的干涉控制，有利于人事安定和政府工作的稳定。容易延揽专门人才，并集中人力、物力、财力，对各种人事行政事宜进行较为周详的研究和规划，有利于人事行政的科学化。有人事行政主管机关的监督，公务员的地位得到法律保障，可以安心任事。独立型考试管理体制的缺点是：人事主管机关的职能与立法机关和司法机关的工作常有重叠或冲突；人事主管机关独立于行政系统之外，往往脱离行政部门的实际。另一方面，实行从属型考试管理体制。其考试管理的组织系统附设于中央或地方的行政管理系统或部门，其考试业务和行政事宜，由各部门的主管首长负责掌管。法国和德国早期的人事考试管理机构，中国现阶段的国家公务员考试管理机构，都属于从属型考试管理体制优点在于：对本部的实际情况和需要有较深入的了解，人事措施较能对症下药；人事机构与行政机关在职权上没有冲突，工作上没有重复。缺点突出：对科学的人事制度的建立及管理技术、管理方法的改进，难以进行周密的研究和规划；行政部门各有一套人事制度，影响统一和公职人员的情绪；行政首长可以凭借自己的地位和手中的权力，干预人事行政工作，不能客观公正地选拔人才。 2. 考录程序。各国对公务员的报考条件均有一定的限制。西方各国报考者的资格审查主内容包括：国籍、公民权、道德、健康、学历、年龄。申请报考人应具有良好的道德品质。报考不同职级的公务员还有一些不同的要求。限定报考资格条件大致可分为积极性资格条件（即符合什么样的条件方可报考）、消极性资格条件（即出现什么样的情况不允许报考）、综合性资格条件（包括积极性条件和消极性条件在内）。报名、审查资格，美国的手续比较复杂，法国的手续比较简单，日本的手续比较特殊，将报考人资格审查程序放在实质性考试之后。通常采取笔试和面试两种方式进行，旨在全面测试报考者的基础知识和专业知识水平以及适应职位要求的业务素质和工作能力。但测试的具体科目、标准及计分制度等，各国都自成一体。在西方公务员考录程序中，一般没有考核环节，凡经考试被入选的公务员，便直接进入实习、试用或国家行政学院的职前学习培训阶段。世界各国公务员制度来，都规定有一定阶段的试用或实习，然后再正式任用。公务员试用期的长短，原则上根据工作任务的复杂程度来确定。美国录用人员的试用期，短者三个月至六个月，长则一年至三年；联邦德国规定的试用期在一至三年之间；日本等国规定试用期为半年或半年至一年；英国等国规定试用期为一年。3. 考试内容。科学设计考试内容则是一切考试“择优”的根本保证。考试内容因各国录用标准的差异而各有特色，但是追求考用一致、全面择优则是共同特色。其测验内容一般包括知识、一般能力、专业技能和心理素质四大方面。第一是知识测验。分为基础知识和专业知识两类。如英国首重基础知识的检测，也重视专业知识的测试。法国A类的公务员考试，规定国家经济环境、经济政策、国家政治结构、政治机构运转、国家法律制度及运用等属必考科目。我国的基础知识内容包括行政管理学、法律、政治与时事、公文写作和英语。第二是一般能力测验。考查应试者的观察能力、记忆能力、数目能力、空间能力、推理能力、判断能力、想象能力、归纳能力、应用能力、洞察能力、文字表达能力、语言关系能力等。第三是专业技能测验。考查应试人实际工作操作水平。如法国在A类高级职考试中一项内容就是模拟作业，检验其行政工作能力。美国对低级文官考试，也有“办公业务处理”的内容。第四是心理素质测验。运用一定的心理学测试方法，对应试者的个性特征、职业倾向和兴趣等方面进行测试的一种考试方法，判断其是否有从事某项职业的特殊能力，与他人的合作性、服从性，判断一个的毅力、勤奋性、责任心、工作态度等特征。还产生了许多新的综合考试法，如品能测验、模拟演作测验、情景测验、模拟测验、公文测验、无领导会议议论的测试、模拟模型、评价中心，以及“笔述辨析”测试和“人才租赁”等。 4. 尝试两个方面的制度性突破。一是树立多要素整体测评、择优的观念。我国现行的国家公务员录用考试，因受传统考试观影响，遵循单要素分离式的测评、择优观念，实际运作表现为思想素质、文化素质、业务素质、身体素质的测评内容设计彼此分离，笔试、面试、体检、考核等结果的评价与择优相互割裂，因而，对应试者身心素质的测评与择优有失全面，对个体间整体素质差异的判定不甚客观、公开，故不利于选拔真才。根据现阶段中国人才学界公认的个体素质构成的五大要素 “德、学、才、识、体”综合设计测评的内容，选择测评的方式方法，建构测评的秩序，坚持从五大要素的整体性上判定个体素质的差异，进行选优汰劣。二是坚持“专”、“通”兼顾、多元组合，优化考试内容。20世纪60年代以来，西方国家公务员考试，为克服前期考试科类单一、内容单一、方法单一的“三个单一化”局限，在优化考试方面采取措施。我国对现行国家公务员录用考试，应从三方面进行优化：其实早在1980年邓小平同志有一篇非常重要的文章党和国家领导制度的改革，文章第一次提出了我国的人事工作有些机构存在人浮于事、效率低下的问题。邓小平提出要改革干部人事制度的结构，要实现干部队伍的“革命化、年轻化、知识化、专业化”，废除实际存在的领导职务的终身制，设定退休年限，强制实施。而我们现在还存在很多外行管内行，领导职务淘汰制还没完全建立与实施。 二、现行基层公务员选拔录用制度调查与分析我国“政治体制改革的目标，是要发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家”。建立效率优先的激励机制，培养和造就一支精干、廉洁、高素质、高效率的专业化国家公务员队伍，并形成法治完备、纪律严明的人才选任监督体系，是我国发展市场经济和提高政府工作效率的现实需求。更令我们欣喜的是，竞争上岗的范围正在逐步扩大，从早期的副科级到副处级，后来发展到一些地方的正职也开始面向社会公选，厅长、市长公开选拔考试也不再成为“新闻”。比如江苏宿豫开中国公推竞选乡镇党政“一把手”先河，江苏徐州沛县进行公推公选县长的改革，都说明了竞争上岗已经是大势所趋，且逐渐成为我国政治生活的常态。（一）“全国上下的国考”的白热化招考热潮自从1993年我国公务员制度实行以来，全国各地基本上实现了通过考试“公开、平等、竞争、择优”地选拔和录用公务员。这与20世纪80年代初期由于缺乏完善和科学的选拔机制，导致“机关干部一度惊人地膨胀到3500万人”形成鲜明对照，因为我们已经有了一套相对完整的选人用人机制。2005年4月27日第十届全国人大常委会第十五次会议通过的中华人民共和国公务员法第二十一条规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录用的办法。公务员考试之所以如此白热化，究其根源和目前的时代背景有着莫大的关系。首先，从大学生本身来看，如今的大学生已经明显“贬值”了不少，供大于求甚至已经成为了社会“就业难问题”重要组成部分。其次，从公务员这一职位来看，虽然我国公务员公开的工资不如外资企业高，但其它的待遇和灰色收入却极高。公务员享有国家完善的社会保障，养老、医疗、住房等等都不是外资企业员工所能期望的，而且公务员是一进终生，除非违法乱纪，很少有可能失去工作等等这些都让越来越多的人“挤破”脑袋也要考公务员。最后，尽管公务员淘汰制不是没有法律依据，但在治理公务员的问题上，我国一些地方，总是雷声大雨点小。没有在源头或点子上处理问题。同时，今年的改革多半是停留在对旧框子“缝洗拆补”这个层面，而在数年内，仍然会有很多人“考完国家考北京，考完北京考地方，各地转战甚至奋战多年直到考上为止地“考碗”。所以会导致这样一种情况，据人民网开展的一项国家公务员招考公告公布，你怎么看待考公务员？在线调查则显示，93.1%的公众报考公务员主要是因为公务员是“铁饭碗”，待遇好，稳定，部分学生“凑热闹”的滑稽。诚然，热衷报考公务员固然是一个好现象，报考的人多了更有利于国家在官员选拔上好中选优，为国家储备一大批的精英人才。但可悲的是，更多的人追求的是公务员的“阳光工资”、“福利待遇”、和“锦绣前程”。在这种观念的背后必然会导致“惰性”的升级，不思进取，工作上难有创新等等危机和隐患的存在。再加上，不少报考公务员的学生都表示缺乏了解公务员职位具体工作内容的渠道。公务员考试的这种“高烧”不退，势必会进一步强化中国社会结构中根深蒂固的“官本位崇拜”。从中央到地方各级政府机关开始面向社会公开招考严格考核择优录取，考试选拔工作全面铺开，基本上确立了“凡进必考”的公务员进入机制，成为实施公务员制度的有力杠杆。一些地方打破身份、地域限制，不拘一格选拔人才，有相当多的农民、工人通过公务员考试进入了地方各级行政机关。而且有一些省市如安徽、云南还拿出了一定数量的副厅级岗位对社会进行公开的招考。因此，从我国现行的公务员考试选拔制度实施以来的效果看，它事实上打破了过去行政机关那种仅靠关系,暗箱操作的选人用人制度，一定程度上遏止了选人用人上的不正之风，体现了人民的平等权利，赢得了民心。同时它也密切了党群关系，改变了政府形象，倡导了学习的风气，获得了社会各界的广泛赞誉。1. 考试人数与职位比例的严重失调。如中央国家机关2008年8000多个岗位招考，近100万人报名，通过资格审查的有40多万人；江苏省2008年招录4406名担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员和参照管理单位工作人员，共有12万多人报考，报考人数与招录职位的平均比例为28：1，经过笔试、资格审核、公示等程序，全省进入面试的考生有11450人。二者参考人数与录取人数之比分别约为50：l和30：1，竞争远远高于高考。有“国考”之称的国家公务员2008年网上报名截止当晚，不少职位的通过审查人数已超过千人，最抢手的职位当数农业部办公厅“综合处科员”一职，由于要求专业为经济、管理、法学、农业，学历为本科及以上，又不限政治面貌和基层经验，通过审查的报名者已达3082人，供需比高达3000人争一位，激烈程度与去年同期基本相当。传统的冷门职位今年也有“井喷”迹象，历来少人问津的水利、地震、气象等部门几乎都告别了尴尬的零报考纪录，黑龙江省地震局一个只招1人的职位，报名者甚至达到669人，河北省气象局一个职位的报名比也高达354：1。2. 考试成本的巨大浪费。以2006年为例，社科文献出版社发布的中国人才发展报告3显示，中央、国家机关及其系统共有97个部门的10282个职位面向社会公开招聘，而全国报考公务员人数已经接近100万人，平均到每个招聘职位上的成本在26万元左右。公务员考试的经济成本主要是由两个社会群体承担：一是考生，二是主办方，两项成本相加超过了27亿元。公务员考试是有成本的，虽然报告中说考试成本由考生和主办方共同承担，但实际上只有考生才真正在为考试成本“拿大头”。报名费、考务费、教材费、体检费这些费用是每一个考生所必须支付的，而伴随着竞争的激烈进行，绝大多数考生注定将会“铩羽而归”，他们所付出的这些成本，也将因此而成为一种没有任何回报的“沉没成本”。相比之下，考试主办方的成本微乎其微。我国公务员考试的奇怪现状之一是，没有统一的公务员考试，即使考生参加了国家公务员考试，各省区市仍然要求他们参加当地的公务员考试，而且考试时间不一，成绩互不承认。虽然有学者提出统一公务员考试的建议，但当年人事部答复称，这样会产生大量的准公务员，会带来社会问题。作此答复后就一直不见官方下文，其中很大一部分原因就是主办方出于对“考试经济”的强烈渴望。中国社科院经济所宏观经济研究室研究员韩孟提出，政府部门应该多支付一些费用，而对更多的考生降低参加考试的费用，如60元的报名费可降低到2030元。政府多支付一些费用，这本身对作为掌握招聘主动权的政府来说也是一种约束，既减少了社会成本，也降低了考生负担。3. 考生成本的巨大透支。姑且不论考生为支付公务员考试背后所付出的巨大精神损耗，单就考生的物质成本而言就是一笔巨大的开支。这里的物质成本包括书本费、资料复印费、差旅费、伙食费以及由这些消费带动的各种衍生性消费等。2006年公务员考试打破了历年之冠，最终的录用比例为35：l，就是说在这支考试大军背后将会意味着有34个人可能陷入下岗或无岗的困境，而每个行业所吸纳的报名费用(一个人80元，接近50万的考生)，就这一项能让人事部囤积4000万元进项，而这才仅仅是一年内的一个考试。北京大学环境学院读研三的刘元元，参加了三次公务员考试，报考了国家公务员、北京公务员及云南公务员。云南公务员考试是刘元元感到最麻烦的一次。云南的考试没有实行网上报名，她为了报名飞到了云南。在拥挤的报名现场排队报名后，她又回到了北京。2006年2月25日为了考试，她再一次飞到云南。这次考试路费她花了3000多元。而更让她心疼的是折腾了一个多星期的时间，为了考试，她跟老师请了好几次假。每次考公务员都要经历复习、报名、看考场、考试一系列的环节，虽然她认为对毕业论文的影响并不太大，但是在毕业前找工作的黄金时间里，公务员考试还是牺牲了她一些机会。总之，考录制度的推行和进一步改革，其过程本身就是与民主和民主化的“对接”。这种“对接”体现在两个方面：一是考录过程本身所体现的民主性，反应了民主价值和理念；二是它与草根民主的对接，共同推进当下中国的民主化进程。勿庸置疑，这种“对接”有利于加速中国的民主化进程。同时，这也是近年来民众大呼疾呼的“社会公正”和“公平”问题在国家权力层面获得认同和回应，并最终付诸实践的良好范例。（二）“以程序公平公正”为核心的招考制度公务员录用考试是指机关通过法定程序，采用规范程序、公开考试、平等竞争、择优录取的办法和按照德才兼备的标准，选拔优秀人才担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员的人事制度，包括录用考试的形式、程序、被录用人员的条件、考试机构等方面，它具有公开性、平等性和竞争性三大特点。实行“凡进必考”的考录制度，其意义主要在于：首先，有效地规范了行政机关的进人、选人和用人制度，减少了腐败滋生和蔓延的空间和土壤；其次，也极大地降低了行政成本，提高了行政效率；第三，促进和实现了社会公平和政治平等在政府权力结构中的体认，使人才在城乡、区域、部门、行业、身份、所有制之间的自由、有序流动成为可能。人事部的统计数据也显示，已经有5000多名农民通过考试改变了自己的命运。对于没有“背景”和“靠山”的普通农民而言，能够通过考试，进入公务员系统，这在十年前几乎是不可想象的事，而在今天已是不争的事实。第四，竞争上岗走上政治前台，并且成为政治生活中不可或缺也是极为平常的事。据统计，从1999年至2009年底，全国地方各级政府机关共有81.3万个职位实行了竞争上岗，其中2009年竞争上岗人数占到了同年晋升人数的59.8%。近些年来,随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，现代人力资源管理的理论及方法在中国企业界得到了实行。重点是针对目前，我国对公务员实行“一纸同卷”考试制度带来的弊端。特别 是针对笔试科研滞后，试题设计不尽合理，考试成绩与其职位所需的素质及工作能力要求不相匹配。面试考官良莠不齐，有的考官人力资源水平不如学生，滥加评判的现象并不少见，不能使拔尖人才“显山露水”。招考条件与职位不相吻合，有些职位只需要一般技术操作性要求，但任意拔高了选拔标准等等。近年来，上海等地探索了从考试源头上进行两项改革：一是实行分类考试，由一年一次考试改为一年春秋两次考试或“一卷异题”考试。一年两次考试，每年春季为社会各类人员考试，秋季为应届大学生考试。“一卷异题”考试，即在一次考试中，要根据应试者的不同特点，按照岗位的要求，设计不同的考试内容。对社会各类人员，应侧重考实际应用能力；对应届大学毕业生，侧重考专业知识掌握程度，实行“人岗结合”。二是在根据公务员法的要求，探索建立综合管理类、专业技术类和行政执法类三类人员的分类考试制度，对不同类人员采取不同试卷。根据公务员法，我国当前公务员选拔的主要程序为：发布岗位公告、资格审查、笔试、面试、考察、拟录、公示、试用。简单说来，当前公务员选拔的主要程序就是“广泛考选、以岗定人”。“广泛考选”考虑的是选拔的公平性和选才的广泛性，允许自由报考；“以岗定人”考虑的是报考者的专业性和能力，有一定的任职资格限制。在现实操作中，两者的糅合使得当前公务员选拔出现了一系列矛盾，具体如下：1. 报考资格限制。公务员广泛考选的最大优点在于其公平性，保证了最大范围地选拔人才。但当前公务员招考是针对具体岗位的，根据人力资源管理中的岗位分析理论，势必对报考者有学历、专业、政治面貌、工作经验等种种资格限制。随着报考人数的增加，为了控制报考人数、降低考试成本，对报考者的资格限制越来越严。以2008年中央国家公务员考试职位要求为例，2008年中央国家公务员招考职位共6691个，其中有专业限制的职位为6619个，占98.92%。虽然就全部职位而言，政治面貌不限的占到了80%，但是在中央国家机关招聘的568个职位当中，明确要求政治面貌为党员的职位有273个，要求党员或团员的有49个，要求政治面貌的占职位总数的56.69%，达一半以上。所有招考职位，都要求学历必须为大专以上，要求本科以上的学历的职位更是达到了90%以上。2. 考试内容、科目的程序性规定。不同的公务员岗位对报考者的能力和要求不同，既有专业技能的要求，也有基本行政能力的要求。我国当前公务员录用考试主要采取笔试和面试的方式进行，一般采用二轮考试制，即第一轮公共科目笔试；第二轮面试。考试内容偏重于基础知识，对人岗是否匹配的考察。由于行政能力测验有专门的题库，而申论写作能力也能通过一段时间的练习得到提高，所以许多参加公务员考试的人通过做大量的试题练习，最后分数相当高，但是一旦进入岗位，则发现专业和能力都达不到实际的要求。这种考试项目和形式，有利于选拔多样化的人才。3. 偏重于对报考者工作岗位与经验的要求。国家公务员针对岗位招考，要求通过者能快速参与到具体管理工作中来。但是由于考试体制的原因，相当一部分应届大学毕业生通过应试考试进入政府机关，这些应届大学生长期在校园学习，缺乏实际的工作经验，往往难以直接胜任工作。同时，一大批了解中国基本国情，积累了较为丰富的基层工作经验的西部计划志愿者和大学生村官等，由于学历或者其他资格限制无法进入到公务员队伍中来，对他们的积极性也是极大的打击，甚至可能会激化他们与应届毕业生之间的矛盾。（三）“考用分离”的招考制度问题和不足概括来讲，现代国家对公务人员的选拔方式有以下四种:选任、委任、考任和聘任。但从程序来看，除委任的选拔方式一般无任何法定程序可以遵守外，选任、考任和聘任三种选拔方式都必须遵守法律规定的特定程序。而且如把考任作广义理解，全世界经考试选拔人员的职位就占到总职数的95%左右。现阶段,考试选拔制度也是我国选拔普通公务员的主要方式。而且中华人民共和国公务员法也从法律上明确了考试是选拔国家机关主任科员以及其他相当职务层次的非领导职务公务员采取的方式。我国现行的这种公务员考试选拔制度是在党的十三大提出建立国家公务员制度后,建立并发展起来的。所以可以说,公务员考选制度是迄今为止，我国干部人事制度最成功的改革，是实行公务员制度最大的亮点。随着我国社会环境的变化和考选公务员制度十几年的实践，我国现行这种考选公务员的选拔方式也暴露出一些问题，公务员的可持续发展内在地要求公务员考试录用制度应该与经济的、社会的、资源和环境有效利用与保护有机结合，要在公务员“入口处”严格把关，防止社会人力资源的严重公务员化。但现在这种分散的公务员录用考试制度问题颇多，无论是对国家、对学校、对用人单位而言，还是对考生自己而言，都造成了国家和社会资源的巨大浪费。其主要表现为：1. 就选拔方式而言，其科学性和灵活性还有待提高。首先是考试内容结构不尽合理：我国公务员选拔考试的内容注重政治和行政的基础知识考核，重记忆、轻理解和应用，这样就很难测试出考生的知识深度和发展潜力,致使考试区分度不高。而且重公共科目考试、轻专业科目考试，导致高学历的专业博士、硕士公共课考不过相对低学历的本科生、大专生，进而造成高层次人才难进入公务员队伍的现象。其次考试手段单一：现今全国各地考试的主要手段依旧是笔试和面试，对其他国家早已普遍采用的情景模拟法、心理测试法、笔迹辨析法等许多行之有效的辅助方法，缺乏研究和应用，因而无法全方位的对考生进行准确考察。第三考官队伍素质不高：目前，我国的考官队伍主要由组织人事部门官员和高校、行政学院及科研院所的专业技术人员两部分人组成。前者具有一定的干部选拔任用经验，但对专业管理知识缺乏深入研究，对考生的书面和口头答案不能做出准确、完整的评判，一些参与试题设计的人事官员甚至出现技术性错误，设问不科学，标准答案不准确，致使一些真正有见解、有思想的考生名落孙山。后者虽有扎实的专业知识，但对社会需要和岗位特点研究不够，所设计的题目多注重理论性，对应用性、操作性的题目缺乏应有的重视。面试中甚至把能说会道作为选拔的主要标准，致使那些同样适合机关工作但不善言辞的考生受到冷落，导致公务员的性格气质结构受到影响。2. 选拔任用制度不严格。我国公务员的考选制度，注意借鉴了西方公务员考试选拔任用的有关程序性的规定，但由于我国公务员管理制度发展时间较短，缺乏一定的管理经验积累，因此对一些重要的环节规定还不是很详细。如在录用名额程序上规定不严格：对根据考试、考核结果提出拟录用人员名额没有明确限定，各单位做法不一，而如何从拟任人员中确定人选，随意性就更大。同时,在晋升职务的一些关键环节，程序规定有弹性，运行不够规范。如规定任免由领导集体讨论决定，而领导集体是如何讨论决定，决定过程的程序如何，则未做明确规定。由此造成了制度运行的可控性、可操作性较差。所以目前，在我国政府机关还存在着用人上的不正之风。而且，在现实生活中，由少数人员选人、在少数人中选人的现象还时有发生，权权交易、权钱交易和权情交易还有很大的市场。3. 选拔的前馈控制缺乏。前馈控制即事前控制。显然，在晋升性的选拔公务员中实施反馈控制是必要的，因为如果事先能实施前馈控制，在晋升之前就采取防范措施以杜绝被选者不胜任岗位的现象的发生，就可以避免晋升上的失误和偏差，减少因晋升失误使组织蒙受的损失，显得更为经济和有效。毕竟考试仅仅是理论知识的检验，而实际的工作能力却是最重要的。然而，当前我国的公务员考选制度还很不完善，往往缺少有效的前馈控制手段，即便有也常常流于形式，没有起到应有的作用。4. 监督保障制度不健全。人事权是一项重要的行政权力，没有监督势必导致吏治腐败，这已为古今中外的历史所验证。为了防范和克服吏治腐败，在公务员制度比较完善的国家，对人事权力均有监督，其中最重要的是设立独立的监督、仲裁机构。比如，在英国，在人事主管机构之外有文官仲裁委员会，在法国，有行政法院作为仲裁机构，管理人事诉讼，监督人事行政。目前，我国在司法上没有独立的考试监督机构来监控选拔考试，而且也没有一个较完善的考试监督制度。对如何防止考选过程中的不正之风，以及保证选拔考试的可靠性上，没有详尽的立法保障。在选拔考试中现有的监督部门与考选主管部门常常责权不清，而且监督范围、监督内容、监督手段也不明确，很难与考选部门协调，形同虚设。 三、基层公务员选拔录用制度的思考与建议公务员的选拔制度是一项值得长期研究和实践的课题。2003年颁布的中共中央 国务院关于进一步加强人才工作的决定对此展示了比较好的改革思路。要不断完善选任制，改进委任制，规范考任制，推行聘任制。以推行聘用制和岗位管理制度为重点，深化人事制度改革，促进由“固定用人”向“合同用人”、由“身份管理”向“岗位管理”、由“品位分类”向“职位分类”的转变；规范按需设岗、竞聘上岗、以岗定酬、合同管理等管理环节，逐步做到“人员能进能出，职务能上能下，待遇能高能低”。 对于一个正向现代政治文明迈进的国家而言，如何在公务员招录过程中充分体现民主政治的客观评价标准，真正做到“以人为本”、“以民为本”，“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”。（一）建立全国“区域性统筹”为主与地方县级政府“片区性统筹”为副的基层公务员选拔录用制度，进一步打破一些不必要的制度性政策限制因素。一是取消各地区的公务员笔试，将各省公务员考试命题等权限统一收归中央，统一考试时间和考试大纲，由中央每年组织一到两次全国统考，与具体用人单位的招考分离。考试成绩在各省、区、市有效，以减少毕业生体力、精力和经济上的不必要的重复消耗。在试卷内容设置上，全国虽然统一考试，但可针对不同部门职位特点，设立分类考试卷，试卷可以不只有一种，可针对不同职位特点细分若干类别卷。对于一些特殊岗位需求，用人单位可以再行举行内部考核，而且可以根据职位特点规定特殊的用人标准，缩小录取范围，明确规定入围的人数。二是统一公务员录用考试程序，要参照现行高考录取程序对公务员录取程序予以改进。考生在所在地参加笔试，并且根据自己的考试成绩来填报志愿。延长笔试成绩的有效期限(如两年)，允许在规定期限内以一次初试成绩多次报考不同单位；适当错开各类用人单位招考时间，增加双向或多向的选择机会，每年可以考虑安排两至三轮填报志愿的程序。相应地，要建立各地区用人单位数据交流平台，对于一些相同性质的职位类别，可以进行统一的进一步考试，而且考虑到考生分布的广泛性，可以采取将试卷带到考生所在地异地考试的方式。三是改变目前入围考生到报考单位所在地体检的做法，可以委托考生所在地人事部门组织体检，减少考生来回奔波。同时，除录用职位对考生的身体条件有特殊要求之外，各地区体检结果经当地人事部门认可的体检部门签字盖章后应互相承认，减少重复体检给考生带来的诸多不便和国家资源的无端空耗。四是取消资格限制，公务员考试应尽可能面向所有公民开放。人大代表孙宝启提出，除了政治权利被剥夺的人，满足一定年龄条件都可以考，这个年龄段可以是18岁至45岁，甚至更长。学历、性别、民族、信仰、党派都不应成为公务员考录时的限制。只有面向最广大人民群众的公务员录用制度，才是真正广纳人才的制度。（二）实行基层公务员“层级化”选拔录用，建立公务员优秀人才储备干部和面向全社会的考试资格遴选制度。我国当前针对岗位广泛考选的制度存在着一系列的矛盾，而这些矛盾可以通过借鉴唐代“考选分离”的方式解决。可以将现行公务员选拔体系分为公务员储备干部考试和公务员上岗选拔考试两级。公务员储备干部考试不针对具体岗位，只是一种基本资格的获得，现行的选调生考试、西部志愿者、一村一名大学生、中组部十万大学生村官等各类考试都可以纳入到公务员储备干部考试中来，这样既避免了考试太多导致政策多元，也确保了公务员选拔的后续性。对于参加公务员储备干部考试的应考者，应尽可能地降低资格限制，最大范围地选拔人才，确保大多数有才能而又志于加入公务员队伍的人能够参与进来。而只有具备公务员储备干部资格并经过一段时间锻炼的人才能参加公务员上岗选拔考试，进入实际工作岗位。公务员上岗选拔考试可以根据不同岗位而有专业、学历、工作经验等报考资格限制。公务员两级考试能较好地解决报考资格限制和公平性的矛盾，也能在一定程度上缓解当前严重的“人岗矛盾”。与此同时的是，要加大力度调整公务员考试限制条件，实行门槛设置和职位资格双向控制；改进考试组织形式和招聘技术；加快相关配套制度改革。公务员考试实行门槛设置和职位资格设计的双向控制，既可以体现考试的公证性，又能有效的招收到职位所需要的人，避免盲目乱报和考试成本的加大。增加考试组织形式的科技含量，不仅能直接降低考试的组织成本，也将相应的引起考试报名费的降低。公务员制度的完善和创新是加强我国政府法制建设的首要之路，我国公务员制度的安排和实施应注入新的理念以适应时代的发展。我国行政环境复杂多变，要求我国公务员制度要有灵活性；在我国的人事管理中