我国的房地产金融与税费政策.doc

我国的房地产金融与税费政策（中国人民大学MPA讲义）第一部分 我国的房地产金融制度房地产金融是指与房地产相关的资金融通活动，主要是银行或非银行金融机构在房地产开发、消费、经营等活动中所进行的信用活动和提供的金融服务。今年，在较为宽松的货币政策环境中，我国房地产市场总体上保持回升态势，市场消费信心逐步增强，商品住房成交量回升，投资增幅下滑的趋势有所缓解，企业资金压力进一步减缓，住房价格稳中回升。上半年，全国新建商品住房销售3.15亿平方米，同比增33.4%。6月，70个大中城市新建商品房价同比下降0.6%；月环比上涨0.8%。今后将着力稳定市场信心和预期，稳定房地产投资，促进房地产市场稳定健康发展。第一节 我国的住房金融制度一、我国房地产金融制度发展回顾我国的房地产金融制度是随着土地制度改革和住房制度改革而产生和发展的，因此，它主要体现为住房金融制度。在住房制度由计划经济的福利性实物分配向市场经济的货币化分配转变过程中，住房金融相应发展起来。住房金融从最简单的业务开展、到制度创立的探索、再到制度的不断完善，逐步发展成为今天较为完善的体系。（一）住房金融业务起步（19801993年）1980年10月，中国建设银行首先在福建省开办了商品住宅开发贷款业务，之后推广到上海、山东、湖北、河南等省、市。1983年，国务院颁发城镇个人建造住宅管理办法，中国建设银行在福建、广东等省率先开办了以企业职工个人为对象的住房贷款。1985年，中国建设银行开办了住房储蓄贷款和住宅贷款业务。1987年12月1日和12月8日，经中国人民银行总行批准，先后成立了烟台住房储蓄银行和蚌埠住房储蓄银行。1988年，国务院召开首次全国住房制度改革会议，出台关于全国城镇分批推行住房制度改革实施方案，提出了我国第一个房改总体方案。随后，中国人民银行批准将住宅贷款列入个人消费信贷业务贷种。1991年建设银行、工商银行成立房地产信贷部，办理个人住房信贷业务，并制定了职工住房抵押贷款管理办法。由于1992年出现了房地产热，1993年开始控制住房信贷业务。（二）住房金融制度初步建立（19941997年）1994年国务院关于深化城镇住房制度改革的决定（国发43号文件），标志着我国住房制度改革进入了新的阶段，43号文件对住房制度改革的目的、内容和重点作了原则规定。与此相配套，住房金融制度开始初步建立。首先是明确了政策性和自营性住房信贷业务。由央行牵头，有关部门制定了政策性、自营性住房信贷业务的性质、范围等有关规定。政策性住房信贷业务是指受各级政府和军队、煤炭、铁道、石油等系统委托，由指定银行以政策性住房资金为来源而经营的住房信贷业务。自营住房贷款业务，是商业银行以本外币存款作资金来源，自主经营的住房贷款业务，包括住房开发贷款和个人住房贷款。中国人民银行1995年颁布商业银行自营住房贷款管理暂行办法，标志着银行商业性住房贷款走上正轨。但条件比较严格：一是要求有提供双重保证即抵押（质押）担保与保证担保，二是最高期限为10年，三是要求借款人先有存款，存款金额不少于房价款的30，存款期限必须在半年以上。1997年4月，央行颁布个人住房担保贷款管理试行办法，规定了发放个人住房担保贷款的对象、范围和经办银行。与商业银行自营住房贷款管理暂行办法不同：一是不要求双重担保；二是没有明确规定存款期限；三是利率优惠，即明确规定按同期固定资产贷款利率减档执行（期限为5年的，执行3年期固定资产贷款利率，期限为5年以上至10年的，执行5年固定资产贷款利率，期限为10年以上的，在5年期固定资产贷款利率基础上适当上浮，最高不超过5）；四是贷款使用范围是公积金建造的普通自用住房；五是贷款发放主体是223个实施安居工程城市的商业银行。由此，我国的住房消费信贷有了政策依据。（三）住房金融制度全面发展和不断完善（1998年至今）1998年，国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知（国发23号文件），决定停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系；与此相应，提出发展住房金融的政策。它表明，随着我国住房制度改革的深化，建立在住房商品化基础之上的住房金融将真正得到发展。1998年，央行个人住房贷款管理办法规定，扩大贷款可用于购买住房的范围，个人住房贷款可用于购买所有自用普通住房；所有城镇均可开展个人住房贷款业务；所有商业银行均可办理住房贷款业务。1999年，央行关于鼓励消费贷款的若干意见，将住房贷款与房价款比例从70提高到80。同年9月，央行又调整个人住房贷款的期限和利率，将个人住房贷款最长期限从20年延长到30年，将按法定利率减档执行的个人住房贷款利率进一步下调10。2000年，建设部、中国人民银行下发住房置业担保管理试行办法，为住房金融发展中所需的置业担保提供了政策依据。二、房地产金融现状及存在的问题目前，我国初步形成了以商业银行为主体、其他金融机构有所参与的房地产金融机构体系；初步形成了以银行信贷为主、开始有信托和其他方式的房地产金融融资体系；住房金融一级市场规模巨大，二级市场也在开始形成。但是，我国房地产金融制度仍存在诸多问题，主要是：融资渠道单一，金融市场结构不合理、体系不完善，金融工具相对匮乏；风险高度集中于银行，蕴含有较大金融风险；政策性住房金融发展滞后等问题。（一）房地产金融现状1.房地产金融经营管理体制和组织机构。我国已形成以商业银行为主体的服务住房开发和消费的房地产金融机构组成体系：一是以国有商业银行、全国性股份制商业银行、城市商业银行、信用合作机构等金融机构为主的非专业性住房金融机构，占我国住房金融市场份额的绝大部分；二是只存在很少量的专业性住房金融机构住房储蓄银行；三是信托投资公司、住房置业担保公司、保险公司等服务于房地产融资及担保、保险业务的其他机构有初步发展。我国银行和非银行金融机构并存的房地产金融机构体系在缓慢形成过程中。2.房地产金融以银行间接融资为主，信托等其他方式的融资渠道开始形成（1）信贷融资。住房贷款种类较为单一，其中商业性贷款居绝对主导地位，占全国金融机构住房贷款总量的90%以上。住房贷款质量总体较优，尤其是个人住房抵押，已经成为商业银行最优质的一块资产，不良贷款率平均仅为2%-3%。截至2007年末，全国商业性房地产贷款余额为4.8万亿元，其中房地产开发贷款余额为1.8万亿元；购房贷款余额为3万亿元。2008年11月末全国房地产贷款余额5.24万亿。2008年以来，由于受到住房需求下降的影响，房地产信贷增速出现回落的态势。当年12月国务院常务会议提出，支持合理融资需求，加大对中低价位、中小套型普通商品住房建设特别是在建项目的信贷支持，对有实力有信誉的房地产开发企业兼并重组提供融资和相关金融服务。住房贷款投向三个领域：其一、开发领域。品种主要有住房开发贷款、房地产开发企业流动资金贷款、建筑企业流动资金贷款等。商品住房预售制度是我国房地产融资的一个重要渠道。2009年，国家实行稳定房地产投资的政策，要求金融机构要认真评估项目，提供信贷支持和服务，并降低了固定资产投资项目自有资本金比例。上半年，全国房地产开发投资1.45万亿元，同比增9.9%。在前几年房地产调控中，银行提高了房地产开发项目的自有资金比率，一般要求不低于30%。为调动社会和企业的投资积极性，满足投资需求，调整和优化投资结构，2009年4月国务院常务会议关于2009年深化经济体制改革工作的意见决定，对现行固定资产投资项目资本金比例进行调整，降低包括商品住房等项目在内的资本金比例。随后，国务院就下调了商品房资本金比例，普通商品房由35%下调了15个百分点，恢复到1996年水平。其二、消费领域。近年来，住房贷款结构不断向住房消费贷款倾斜。以向个人发放的住房抵押贷款为主。住房消费贷款从2000年所占比重40%的水平上升到2007年70%以上。2008年以来，个人住房贷款增幅回落幅度较大。截至2008年11月末，个人住房贷款余额同比增长了10.6%，比上年同期低25.8个百分点。2009年起从信贷方面放开居民购买多套房的政策。实施新的“二套房政策”，对已贷款购买一套住房但人均面积低于当地平均水平，再申请购买第二套普通自住房的居民，比照执行首次贷款购买普通自住房的优惠政策。今年全国房地产市场整体回暖，上半年，全国新建商品住房销售3.15亿平方米，同比增33.4%。其三、土地储备贷款。主要是向政府土地储备机构提供的贷款。2005年，全国金融机构对土地储备机构的贷款余额达1225亿元，比上年增长47.94%。（2）信托融资及其他融资。信托产品主要有信托贷款、财产权信托和信托股权融资三种模式。信托贷款：由信托公司发行集合资金信托计划，募集社会资金对房地产企业发放贷款。财产权信托：房地产企业将成熟物业的未来租赁收益权的优先受益权委托投资公司转让给社会投资者，并承诺在未来一定期限内按约定价格回购优先受益权，以实现融资的目的。信托股权融资：房地产企业将其拥有的优质房产项目的公司的绝对控股权阶段性让渡给投资公司，并承诺在未来一定期限内按约定价格全额回购相应股权，以实现融资目的。其中，信托贷款在信托业务模式中占据主导地位。但我国金融机构信托贷款规模很小在2005年末只有401.3亿元。股票、债券的融资量在总融资中所占比例更少，几乎可以忽略不计。2005年中国建设银行首批30.17亿元个人住房抵押贷款支持证券在全国银行间市场发行。（二）住房金融存在的问题1.融资渠道单一。由于我国资本市场处于发展初期，尚不规范，直接融资比例过小，住房资金高度依赖银行，商业性贷款占全国金融机构住房贷款总量的90%以上。2.保障性住房金融发展滞后。住房保障是社会保障制度的重要内容，也是社会政治经济稳定的重要方面。对于低收入者、刚参加工作人群、城镇外来人口等特定人群，我国住房金融方面缺乏较完善的制度安排，如国外实行的低首付、零首付等，保障性住房金融滞后于我国住房保障制度发展的要求。3.住房金融市场结构不合理，市场机构体系不完善。我国住房金融市场的发展还很不充分，主要以传统的银行信贷产品为主，缺乏直接融资产品，存在着明显的滞后和不均衡。目前，我国住房金融一级市场初具规模，但是住房金融二级市场却始终难以建立，市场结构还很不合理。同时，住房金融市场机构体系缺乏层次。虽然我国的住房金融机构已有了一定的基础，但是专业性的住房抵押贷款机构和投资机构以及住房担保、保险机构、住房金融市场中介服务体系还很欠缺，服务房地产的资产评估、信用评估、风险评估、法律咨询等中介机构发展滞后。4.在市场波动中蕴藏住房金融风险。（1）房地产市场过热或低迷存在风险。房地产价格上涨过快容易造成市场价格偏离其真实价值，从而产生泡沫。一旦泡沫破灭，房地产价格下跌，作为抵押物的房地产就会贬值甚至大幅缩水，给整个金融体系带来风险。房地产价格下跌至一定程度，会引起还贷中止，同样引发金融风险。（2）由于房地产开发企业高负债经营而隐含的风险。房地产开发商以银行借贷融资为主，自有资金少。在房地产市场调整中，一旦资金链条断裂，风险就可能暴露。（3）由于“假按揭”而产生的风险。“假按揭”不以真实购买住房为目的，开发商以本单位职工或其他关系人冒充客户和购房人，通过虚假销售（购买）方式，套取银行贷款。“假按揭”已成为个人住房贷款最危险的问题。（4）由于对土地储备中心贷款而产生的高风险。其一、土地储备中心的资产负债率较高。许多地区的土地储备中心，政府投入的注册资本金过少、注册资金不到位，抵御风险的能力低。其二、银行难以对土地储备中心进行有效监管。由于各地土地储备机构大都实行财政收支两条线，土地出让金上缴财政专户，各银行对其资金使用很难监管。在地方政府资金紧张的情况下，土地储备机构极可能成为财政融资渠道，出让土地的收入有可能被挪作他用，甚至受地方利益驱使而悬空逃废银行债务。其三、银行向土地整理储备中心发放的贷款没有有效的担保措施。土地储备机构向商业银行贷款的担保主要采用政府保证和土地使用权质押两种方式，这两种方式的合法性尚存在问题。对于银行来说，土地质押并未落到实处。其四、土地储备中心的运营风险。土地市场价格有很大的不确定性，譬如受政策影响土地价格可能大幅下滑，拍卖中土地流拍或中标人违约，都可导致土地出让的收入低于土地收购价格，形成银行信贷风险。三、完善住房金融制度的主要构想（一）明确各环节的住房金融政策1.开发环节（1）土地购买及前期开发阶段。对于中小户型的普通商品住房用地，采取积极稳妥的金融手段予以支持，完善开发股权融资渠道，引导各种基金的参与；对于高档住房或别墅的用地，严格约束开发企业使用自有资金完成土地的购买和前期各项开发。（2）房屋的建设阶段。积极利用各种融资工具为中小户型普通商品住房的建设融通资金，并给予适度的资金成本、期限等方面的支持；对于高档住房或别墅项目，适当提高融资的成本和条件。2.销售环节。对于个人住房信贷产品，在现有基础上，细分市场，满足不同消费者的需求，形成适应不同年龄、不同收入群体贷款人需要的贷款品种系列。同时，努力促使一级市场的标准化，为二级市场的发展奠定基础。对于刚就业的年轻群体、中低收入等夹心层等特定人群，通过以抵押贷款保险、低首付比、低利息等手段帮助其购买房屋。（二）加快健全其他住房融资渠道拓宽直接融资渠道。包括：住房抵押贷款证券化，房地产信托、基金和开发企业债券等直接融资方式。1.房地产投资信托（REITs），（Real Estate Investment Trusts，REITs）。1960年美国税法定义为“拥有集合信托的受托人作为管理者，并且持有可转换的收益股份组成的公司组织。” 房地产投资信托(REITs)是境外房地产市场的重要融资渠道，技术比较成熟。REITs可投资于各式各样的房地产项目，包括出租用公寓楼、购物中心、写字楼、养老院、饭店、娱乐场所和仓储设施等。政府还可通过补贴参与，将廉租住房纳入到房地产信托基金试点的资产池中。与其他金融产品相比，REITs具有以下突出特征：（1）享有税收优惠。已发行REITs的国家大多在其税法或专项法律中赋予REITs一定的税收优惠，如减免公司所得税等。为此，它必须满足以下条件：一是投资方式为房地产物业的股权投资、房地产抵押贷款的债权投资，至少75%的资产必须是房地产。二是至少75%的毛利来源于房地产租金、房地产贷款的利息、出售房地产收入、拥有其他REITs证券的利息、房地产节税收益、贷款承诺费等。三是必须将90%的税后收益分配给投资者。(2)既可是资金信托，也可是资金信托和财产信托的结合。即REIT除了接受货币资金外，还接受房地产来交换受益凭证。(3)为集合信托，委托人为确定或不确定多数。(4)受托人一般是专业的信托投资公司，受托人应该具有信托行业、证券市场、基金管理、房地产经营管理等多方面的专业知识，使投资者真正享受专家理财服务。(5)投资特性为：在投资特性上具有固定收益产品和中小盘股票特征；投资收益表现为收益能力稳定，比高增长公司低，但比债券收益高；收益与其他金融资产的相关度较低 ；可对抗通货膨胀。2008年12月国务院常务会议，确定了九条金融促进经济发展的政策措施（金融“国九条”），其中第五条提出，要创新融资方式，通过并购贷款、房地产信托投资基金、股权投资基金和规范发展民间融资等多种形式。由此，我国的房地产信托基金可能开始进入实质性操作阶段。国务院办公厅2008年12月发布的关于促进房地产市场健康发展的若干意见，提出支持资信条件较好的企业经批准发行企业债券，开展房地产投资信托基金试点，拓宽直接融资渠道。国务院要求通过REITs等多种民间融资形式拓宽企业融资渠道的指示，将推动REITs方案的出台。目前，央行、证监会、住房和城乡建设部等相关部委正制定房地产信托基金试点管理办法。同时，在全球金融危机中，因为房地产信托投资基金可能带来的金融风险，管理部门对于REITs等金融创新举措的态度将更加谨慎。我国发展REITs的障碍，在制度层面主要是法律和税收。在操作层面主要是资金募集规模、流动性、期限等方面。从现阶段来看，制约当前我国REITs发展的最主要障碍是规模集资和流动性问题。双重税收是房地产信托投资基金难推出的症结所在。由于房地产信托基金的运作核心是将收益转付给投资者，因此在REITs层面，各国普遍坚持税收中性原则，机构投资REITs免税，以避免重复征税。而在我国目前的税收政策体系下，房地产信托基金出售物业环节中因为非交易性过户而导致重复纳税，大大加重了房地产信托基金交易双方的税收负担。房地产信托基金的期限一般较长，卖出和买入物业可能不止一次，这样就会发生多次重复征税的问题。如在基金本身和租金收益两个环节双重缴税，会导致基金持有者收益严重受损。针对房地产信托基金受益人股息免税的优惠以及与其他金融产品的收益率差异，特别是房地产信托基金基金管理费的费用成本等，都将影响到房地产信托基金的成败。上海陆家嘴商业地产项目是信托基金融资模式的第一个项目。上海浦东新区目前与监管部门合作参与设立的基础设施物业增值基金前期筹备工作已经结束，其主要打包对象是在之前拥有良好业绩的带租约的浦东部分写字楼和商铺，目前该基金正等待监管部门审批。天津滨海新区也已向监管部门递交了房地产信托投资基金的试点项目方案。天津滨海新区房地产信托投资基金的载体，主要是针对工业地产和商业地产等高端物业领域，把众多收租型物业资产打包到资本市场进行社会融资，以收租收益和其他投资收益实现股东分红。2.开展不动产证券化试点以探索利用证券化模式试点房地产证券化(非住房抵押贷款证券化)，解决房地产商的融资渠道。主要是借鉴信贷资产证券化的思路，将房地产商拥有的成熟物业进行打包，形成具有稳定租金收入现金流的资产池，以此现金流为支持发行受益凭证，通过限期赎回约定为房地产商提供长期、稳定的资金。3.拓宽股权融资途径一是公开上市。根据中国证监会的行业分类，截至2006年6月，我国房地产业上市公司共有50家。但目前我国有房地产企业二万余家，符合上市融资条件的企业不多。因此，公开上市不是解决中国房地产企业融资问题的主要途径。大量的是房地产企业上市（借壳上市）。二是改造代办股份转让系统，拓展房地产开发企业的股权融资渠道。代办股份转让系统（简称代转让系统）是由中国证券业协会组织设计，并进行监管，具有资格的证券公司参与，为非上市股份公司提供股份转让的场所。代转让系统主要利用深圳证券交易所系统进行股份转让业务，最初是为了解决原法人股市场历史遗留问题和证券交易所退市公司的股份流通问题而建立。截至2005年12月31日，代转让系统共有挂牌公司42家，挂牌股票46只，累计成交金额52.6亿元。2006年1月，证监会批准中关村科技园区非上市股份有限公司进入证券公司代转让系统进行股份转让试点，代转让系统正式扩容成为具有“三板”意义的场外交易市场。截至目前，进入代转让系统的中关村企业共有4家，可转让股份3166万股。虽然目前代办股份转让系统只是试点，但其未来完全可以成为非上市股份公司的股票交易系统，并可增加增发股份、募集股份的功能，从而实现代办交易企业融资的目的。当然，房地产企业也可以通过该系统实现融资功能。三是设立房地产业投资基金。产业投资基金是对未上市公司进行股权投资和提供经营管理服务的一个投资基金品种。以“集合投资，专家管理”的模式，将在一定范围内募集的资金投资于实业。在国外也叫作“未上市股权投资基金”，是未上市企业尤其是中小型企业的重要融资渠道之一。房地产业投资基金可有多种运作模式，既可以采取基金管理公司的运作模式，也可以采取信托模式运作。基金管理公司的运作模式与证券投资基金基本相同，仅投资领域不同。即由发起人发起，由基金公司或委托产业基金管理人管理，委托产业基金托管人托管产业基金资产，投资收益扣除相关费用后按基金持有份额向持有人分配，风险由持有人共担。在我国推行本模式，需要相关的立法。房地产业投资基金信托模式的运作，可采用封闭式、契约型方式设立，面向适当的投资者发行信托受益凭证，运用募集所得资金投资房地产开发企业的股份。房地产业投资基金信托存续期间不得赎回，并按照国际惯例赋予其可以增发的功能。产业投资基金投资于实业，在短期内一般难以转让退出，由于实业的特殊性，难以实施开放式赎回，提高产业投资基金本身的流动性就成为必然的选择。因此必须通过各种形式为房地产业基金的转让、交易提供便利。产业投资基金最终必须要有退出环节。产业投资基金的退出通道，通常有证券市场上市、产权交易市场交易、企业回购等。所以除证券市场外，必须大力发展产权交易市场。4.发行项目债项目债券是指仅以所开发的项目为依托，以项目收益为偿债基金来偿还本息的专项债券。房地产开发企业选择符合国家政策的开发项目并设立项目部（或者项目公司），并在项目中投入一定比例的资金，项目部（或者项目公司）实行财务独立核算，封闭运行；根据项目规划，测算项目融资数量；以该项目名义在合适的市场上发行项目债券筹措资金；所筹资金按照发行债券时的协议安排分阶段投入该项目建设；按照市场规则，销售产品回笼资金，归还投资人本息，换回项目债券。目前推出项目债券还存在一些障碍，如缺乏项目债券的法律定义，也缺少项目债券运行的相关法律、法规等。建议拟订房地产项目债券管理办法。根据当前房地产宏观调控政策的导向，可以考虑先在优质大企业所开发的符合政策意图的房地产项目进行试点。26第二节 我国的住房公积金制度一、我国住房公积金制度的建立与发展住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。（一）住房公积金制度的建立与发展住房公积金制度是20世纪90年度初上海借鉴新加坡中央公积金制度的经验而创设起步，并随后逐步推向其他城市的。1993年末，全国地级以上城市中有131个城市建立了住房公积金制度，占地级以上城市总数的60。1994年国务院关于深化城镇住房制度改革的决定（国发43号文件）决定在全国全面推行住房公积金制度。为此，财政部、国务院房改领导小组和央行联合下发建立住房公积金制度的暂行规定，明确住房公积金是一种长期的强制性住房储蓄。1996年国办转发国务院房改领导小组关于加强住房公积金管理的意见（国办35号文件），确立了“房委会决策、中小运作、银行专户、财政监督”的管理体制。1999年，国务院颁布住房公积金管理条例，以国家行政法规的形式，将全国住房公积金制度的运作和管理纳入统一的法制化轨道。2002年，国务院修订住房公积金管理条例，同时，国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知，明确了住房公积金决策体系、机构设置、账户管理与监督体系等，规范了公积金的管理。按照新的要求，县区级管理中心机构合并到地级市住房公积金管理中心。由此，结束了全国有2000多家住房公积金管理中心的分散的资金管理状况，形成了“一个地市、一个中心”的属地化集中管理局面。目前，全国共有343家地市住房公积金管理中心，在地市行政区划内形成了住房公积金集中管理使用，形成了地市行政区域基础上的资金规模经济。（二）住房公积金缴存和使用的基本政策1.住房公积金缴存政策。单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的2倍或3倍。2.住房公积金提取、贷款政策。住房公积金可以用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。住房公积金实行低存低贷的利率政策，目前住房公积金储蓄利率当年缴存的按活期利率结息，上年转结的按照三个月整存整取利率结息，住房公积金贷款利率水平一般比商业银行同期住房贷款利率水平低。（三）住房公积金享受的国家政策扶持企业为职工缴存的住房公积金可进入成本在所得税前列支，个人住房公积金账户所得免缴个人所得税，个人住房公积金利息免征利息所得税，对住房公积金管理中心减免营业税、所得税、房产税。住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买国债。住房公积金的增值收益应当存入住房公积金管理中心在受托银行开立的住房公积金增值收益专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设廉租住房的补充资金。（四）住房公积金管理与监管体制根据住房公积金管理条例规定，我国住房公积金制度实行“住房公积金管理委员会决策，管理中心运作、受托银行专户、财政监督”的原则，实行属地化的管理体制。目前在全国343个设区城市设立直属城市政府的住房公积金管理中心，绝大多数都实现了分部、分中心与本部之间的统一决策、统一管理、统一制度、统一核算，全国住房公积金管理从业人员约1.5%万人。二、我国住房公积金运行状况2007年全国住房公积金缴存额为3542.82亿元。1998年2007年，全国住房公积金缴存余额为9605.11亿元，贷款余额为5074.33亿元。住房公积金资产负债呈现较为明显的地区分布差异。住房公积金缴存储蓄和个贷发放状况，均呈现出“东多西少、沿海旺、内地冷”的地区分布特征。覆盖范围不充分。2007年末，全国实际缴存职工人数为7187.91万人；与同年末我国城镇基本养老保险参保在职职工人数15183万比较，仅占其不到50%。由于住房公积金管理条例规定的住房公积金缴存范围，与城镇基本养老保险制度实施对象范围基本一致，说明目前住房公积金制度覆盖范围不充分。三、我国住房公积金制度存在的主要问题一般认为，住房公积金就是中国的政策性住房金融。对于究竟什么是政策性住房金融，实际上并没有一个公认的统一标准或概念。但是总结国际经验，政策性住房金融至少要符合以下三个特征：（1）服务对象，主要应为符合特定条件的社会低收入和中等收入家庭；（2）政策性住房融资应该较市场融资优惠；（3）政策性住房金融业务，不以盈利为目的，其经营应得到政府法律与政策上的支持。对照这样3个特征，目前我国的住房公积金信贷，还不能称为完全的政策性住房金融。（一）功能作用方面的主要问题一是资金运用低效，到2007年底，全国住房公积金贷款余额5074.33亿元，与储蓄余额9605.11亿元相比，住房公积金贷款运用率仅52.83%。在中西部地区，仅20%30%。二是制度施惠面欠公平，无论缴存还是贷款，高收入群体收益多，低收入群体收益少甚至倒贴高收入群体。三是就业者覆盖率低，到2007年底，全国住房公积金缴存职工人数有7187.92万，而全国城镇基本养老保险制度参缴在职职工1.51亿人。大量私营企业职工没有有效覆盖，国有企业下岗职工公积金权益也未得到有效保护，大量个体劳动与自由职业者及农民工，仍是住房公积金覆盖的盲区。四是增值资金权属模糊。公积金增值资金的法律产权属性一直未得到清楚界定，有人提出使用住房公积金增值收益用于廉租住房建设补偿资金，就存在公权侵犯私权和“大公”侵犯“小公”的法律问题。（二）治理机制方面的主要问题目前，我国住房公积金制度治理机制主要由三个层面构成：一个设区城市设立一个住房公积金管理中心，实行“管理委员会决策、管理中心运作受托银行专户和财政监督”的管理体制；在省级，住房和城乡建设厅内设立公积金监管办，负责对省内各城市住房公积金的监管；国家层面，由住房和城乡建设部作为住房公积金行业主管，财政部、央行、银监会、审计署等按各自职责行使一定的公积金监管职责。随着住房公积金规模的日益增长，现行的治理机制，越来越不适应住房公积金业务发展。一是资金挪用现象时有发生，资金安全存在问题。二是管委会流于形式，民主决策作用虚化。三是外部监督薄弱，缺少监管手段。四是运作透明度低。四、我国住房公积金制度发展对策（一）住房公积金制度功能需要重新定位将住房公积金制度重新定位为集强制储蓄、资产积累和政策金融功能三位一体的住房保障制度。（二）全面优化住房公积金政策1.缴存政策：建立缴存额与地方房价和平均收入水平变动挂钩的机制，使住房公积金保持适度的住房购买能力；实行严格的“限高保低”政策，防止住房公积金扩大社会成员的收入差距，2.提取政策：尽快落实提取支付房租的政策，消除公积金提取对住房租购选择的政策歧视；统一提取住房公积金支付购房首付款和冲抵归还贷款的政策，发挥住房公积金的住房法定支付工具作用。3.购房贷款政策：为使公积金互助体系更加公平，可以按缴存义务与贷款权利对等原则制定细分政策；住房公积金个贷政策可在额度、利率、贷款成数、还款方式和购房类型等方面，面向中低收入家庭倾斜；为充分体现公积金个贷的政策性，可设计基本额度和附加额度叠加的贷款额度计算政策；将公积金信贷政策与节能省地减排政策挂钩。4.建房贷款政策：选择部分有条件的地区试点，将本地区部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房等建设。住房公积金闲置部分用于保障房建设试点，是一个对地方金融放开的大政策。目前，住房公积金是地方政府手中少数能控制的支持房地产投资的金融资源，截至2007年末，全国住房公积金闲置2100亿元，即使放贷情况比较好的北京，住房公积金利用率也只有7成。但也有专家认为，住房公积金属于个人缴纳，其增值部分用于保障房建设已经引起一轮讨论，进一步动用本金，是否应征求住房公积金缴纳人的意见。5.增值资金政策：将管理费用列入成本，使增值收益反映公积金的运营效果；增值资金对廉租住房资助应从货币补贴转向实物配租；用增值资金对中低收入职工购房进行首付款补贴或贷款贴息；使用增值资金对公积金净存职工进行利息补贴；完善增值资金风险准备金提列政策。6.改革公积金利率规则：实行基于缴存人可自由选择的“浮动式高存低贷”和“固定式低存低贷”利率规则。（三）相关配套改革措施1.今后公积金运营管理机构可能采取的集中模式：继续维持目前的事业单位机构设置，改革为基金管理非银行金融机构，成立住房银行等。2.改进现有的住房置业担保机制，建立与公积金制度和住房信贷业务实际相适应的风险化解与担保机制，克服目前各地分割封闭运作的住房置业担保模式的系统性缺陷，构建跨地区的住房信贷风险分散、转移和防控体系。 3.建立跨地区的资金余缺调剂机制。探索发行住房公积金定向政府债券，架起公积金沉淀资金和地方住房保障体系之间的功能桥梁；建立跨地区公积金融通、贷款权益转让和证券化机制，构建公积金资金搭桥管道，使公积金资金短缺时能得到有效补充。4.放宽沉淀资金增值投资渠道。扩展债券投资品种，投资信用等级高的政策性金融债券、商业银行债券、住房抵押贷款支持证券以及国家中央企业债券等。还可参照社保资金进入证券市场投资政策，制定公积金沉淀资金按照一定比例，进入证券市场投资以保值增值的政策。还可以研究进入银行间国债和央票交易市场，而不是局限于购买国债持有到期。第二部分 房地产税费制度我国现行的房地产税是随着房地产税开征并逐个叠加而逐步形成的，各个税种在出台时都带有特定的政策目标，目前，我国的房地产税收制度是一个繁杂的“拼盘”。我国实际开征的总税种有24个，其中先后征收的与房地产有关的税种达12个，占实际总开征税种数量的一半。目前，实际开征10个与房地产直接相关的税种。一、我国现阶段的房地产税制（一）现行的房地产税制、各类税的设置与管理现行的房地产税收，按照征税发生的环节区分，可以分为房地产的取得、保有和流转三个环节的征收。房地产税的各税种设置如下：1.发生在房地产取得环节的税收耕地占用税税1耕地占用税。其征税对象是占用耕地建房和从事其他非农业建设的行为，其作用是保护耕地。18亿亩耕地的保护，是我国粮食安全的底线。税额按不同地区分为几档：人均耕地不足1亩的地区（以县级行政区域为单位），每亩为1050元；人均耕地1亩至2亩的地区，每亩为840元；人均耕地2亩至3亩的地区，每亩为630元；人均耕地超过3亩的地区，每亩为525元。占用基本农田的，在630元税额的基础上，再加征50%。固定资产投资方向调节税。2001年以前，在房地产取得环节，还征收固定资产投资方向调节税，随着我国市场经济环境的发展变化，此税种已于2001年起停止征收。2针对房地产保有环节的税收城镇土地使用税、房产税税2城镇土地使用税，税额：0.6元30元/平方米。对于新征用的土地，区分耕地与非耕地，缴纳城镇土地使用税。征用的耕地，自批准征用之日起满1年时开始缴纳城镇土地使用税；征用的非耕地，自批准征用次月起缴纳城镇土地使用税。以出让或转让方式有偿取得土地使用权的，应由受让方从合同约定交付土地时间的次月起缴纳城镇土地使用税；合同未约定交付土地时间的，由受让方从合同签订的次月起缴纳城镇土地使用税。税3房产税，税率为房产余值的1.2%或房租的12%。房产税（2009年以前针对外资企业和外籍个人征收的城市房地产税与此税性质相同）征税对象主要是用于生产经营的房产。房产税暂行条例对一些房产规定免税，如对个人所有非营业用房产免税。现行政策还规定，对个人出租住房和企事业单位、社会团体以及其他组织按市场价格向个人出租用于居住的住房，减按4的税率征收房产税。它是我国房地产税收入中的大头，有的地方占到房地产税收入的80%以上。在全国税收整体下降的情况下，2009年上半年，房产税收入仍然完成425.62亿元，同比增长20.7%。财政部分析认为，房产税收入快速增长的原因，一是城镇房屋保有量持续增加，二是全国房屋租赁的平均价格有所上涨。3.在房地产流转环节的税收税4营业税，税率为5%。在房地产市场调控中，它作为一种及时、有效的税收调控手段，与个人住房信首付款和利率优惠等金融调控手段，共同被使用作为调整住房需求的工具。2006年，为抑制房价过快上涨，国办37号文件调整住房转让营业税。对购买住房不足5年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；个人购买普通住房超过5年(含5年)转手交易的，销售时免征营业税；个人购买非普通住房超过5年(含5年)转手交易的，销售时按其售房收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税。2008年，为应对世界金融危机对我国经济发展的影响，发挥发的房地产业在国民经济中的支柱产业作用，国办131号文件提出，对住房转让环节营业税暂定一年实行减免政策。将个人购买普通住房超过 5年(含5年)转让免征营业税，改为超过2年(含2年)转让免征营业税；将个人购买普通住房不足2年转让的，由按其转让收入全额征收营业税，改为按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税。将个人购买非普通住房超过5年(含5年)转让按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税，改为超过2年(含2年)转让按其转让收入减去购买住房原价的差额征收营业税；个人购买非普通住房不足2年转让的，仍按其转让收入全额征收营业税。税5企业所得税，2006年开始将内外资企业所得税合并统一为25%。2006年国家税务总局关于房地产开发业务征收企业所得税问题的通知规定，开发产品完工后，开发企业应根据收入的性质和销售方式，按照收入确认的原则，合理地将预售收入确认为实际销售收入，同时按规定结转其对应的计税成本，计算出该项开发产品实际销售收入的毛利额。该项开发产品实际销售收入毛利额与其预售收入毛利额之间的差额，计入完工年度的应纳税所得额。也就是说，完工年度所得税率对于预售收入的损益影响主要是，开发产品完工后将预售收入确认为实际销售收入时，实际销售收入毛利额与其预售收入毛利额之间的差额，预售年度已经计税的利润不再调整 税6个人所得税，税率为0%20%。1994年，国务院个人所得税法实施条例规定，财产转让所得（包括个人转让建筑物、土地使用权等财产取得的所得）必须缴纳20%的个税。1999年，财政部、税务总局、建设部关于个人出售住房所得征收个人所得税有关问题的通知（财税字278号），对个人转让房屋所得征收个人所得税的一些特殊情况规定了优惠政策，同时，坚持对个人转让住房所得征收个人所得税的基本政策。2004年，二手房个税率先在杭州、南京、青岛等地强征，几个月后暂停征收。 2005年北京东城区、朝阳区等地再次强征，不到一个月取消。 同年10月，国家税务总局提出“一站式”强征的156号文件，效果依然不大。2006年，国家税务总局关于个人住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知（国税发108号）规定，8月1日起对二手房买卖强制征收个人所得税；主管税务机关要在房地产交易场所设置税收征收窗口，个人转让住房应缴纳的个人所得税，应与转让环节应缴纳的营业税等税收一并办理。实际上，房屋买卖中个人所得税的征收长期以来一直处于地方掌控下的自愿申报缴纳状况，形同虚设。税7土地增值税，税率为30%60%。指转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，以转让所取得的收入包括货币收入、实物收入和其他收入为计税依据向国家缴纳的一种税赋，不包括以继承、赠与方式无偿转让房地产的行为。其计算公式为：应纳税额增值额*适用税率扣除项目金额速算扣除系数土地增值税是以转让房地产取得的收入，减除法定扣除项目金额后的增值额作为计税依据，并按照四级超率累进税率进行征收：增值额未超过扣除项目金额%部分，税率为%；增值额超过扣除项目金额%，未超过扣除项目金额%的部分，税率为%；增值额超过扣除项目金额%，未超过扣除项目金额%的部分，税率为%；增值额超过扣除项目金额%的部分，税率为%。增值税征收的两种方式：第一，核定征收，按照转让二手房交易价格全额的%征收率征收，这种模式类似于目前的个人所得税征收方式。如成交价为万元，土地增值税应为%=元。第二，减除法定扣除项目金额后，按四级超率累进税率征收。其中又分两种情况，一是能够提供购房发票，二是不能够提供发票，但能够提供房地产评估机构的评估报告。现行的土地增值税性质模糊，同时兼备流转税、行为税、财产税、所得税的性质，加上扣除项目的不规范，以及在增值扣除中没有考虑通货膨胀和利率等因素的影响，增值概念模糊，难以区分自然增值和投资增值，并与企业所得税交叉；另外，由于与土地增值税相关的配套措施如房地产评估、基准地价的测定都不规范，因而在实际运作中，该税的征收成本非常高，大部分地区放弃了对其的征收。财政部、国家税务总局关于调整房地产交易环节税收政策的通知（财税2008137号）决定，自2008年11月1日起，对个人销售住房暂免征收土地增值税。今年上半年，我国土地相关税收持续较快增长，城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税三个税种实现收入1144.84亿元，分别同比增长17.6%、9.8%和135%。以上三个税种收入增加表明，纳税人占用的土地面积、销售房屋增值收益、占用的耕地面积均有所增加。税8印花税，各0.5%。印花税的课税对象是房地产交易中的各种凭证。印花税暂行条例规定：商品房销售按销售额的万分之五对买卖双方征收印花税。财税2008137号文件规定，对个人销售或购买住房暂免征收印花税。税9契税，规定税率为3%5%，目前执行税率为1.5%3%。契税暂行条例规定，个人转移房屋权属按成交价格的3-5征收契税；财税1999210号文件规定，个人购买自用普通住宅，暂减半征收契税；财税2008137号：对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1%。税10城市建设维护税（5%7%）以及教育费附加（3%）。它以纳税人实际缴纳的增值税、消费税、营业税税额为计税依据，分别与增值税、消费税、营业税同时缴纳。纳税人所在地在市区的，税率为7； 纳税人所在地在县城、镇的，税率为5；纳税人所在地不在市区、县城或镇的，税率为1。二、房地产收费制度（一）房地产税在地方财政收入中的地位不突出1.房地产税作为地方税，是地方政府财政来源之一。房地产税占地方财政收入的比重较低，还不是地方税的主要税源。1994年分税制改革后，我国在中央税中增值税和所得税是主要税种，但在地方税中却缺少主要税种。目前，我国地方税的构成主要包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、资源税、车船税、耕地占用税。房地产税的各个税种作为地方税，是地方政府的财政来源之一。从2002年全国情况来看，房地产税收入在地方财政本级收入中所占比重大约在5.%稍高，如果加上契税占地方财政本级收入的比重近3%，房地产税占地方财政本级收入的比重为8%左右。2006年，我国房地产税收在地方税收中的比重约为20%25%。而发达国家，如美国，其房地产税收一般要占到地方财政收入的85%-90%。相比之下，我国房地产税占地方财政收入的比重明显偏低，还不是地方税的主要税源。2.东、中、西部地区的房地产税种在地方财政本级收入的比重均较低。占比分别为5.2%、5.2%和4.90%。可见，无论经济发达与否，直接以房地产为课税对象的税收收入在地方财政收入中的地位普遍不重要。3.房地产税主要集中在地级政府和县级政府。在地级和县级政府财政收入中，房地产税收入所占比重相对省级和乡镇级政府的比重，明显要高得多。全部房地产税的40%多作为地级政府的财政收入，30%多作为县级政府财政收入，只有10%左右作为省级财政收入，15%左右作为乡镇财政收入。（二）以土地出让金为主的各种房地产收费项目多、数额大，已成为地方财政的重要组成部分目前，我国房地产税收在地方税收中的比重约为25%。可以看出，房地产税还没有成为地方各级政府财政收入的主要来源，如果将土地出让金作为一种地方财政收入计算在内，房地产税收在地方财政收入中的比重则可达50%。也正因为如此，地方政府过度追求一次性的土地出让收益。我国目前与房地产相关的收费项目较多，且各地方的收费情况差异较大。就一般情况而言，收费项目在数十种以上，收费的性质有的属于地租，有的属于服务成本代偿。最主要的收费为土地出让金，它是住房作为土地所有者的租金收益，是政府一次性将未来数十年的土地租金收益以出让金的形式取得。收费一般进入地方财政的预算外资金，成为地方财政的重要来源。具体见苏州市房地产收费项目情况。（国研课题P11）2009年7月9日，财政部公布了关于推进省直接管理县财政改革的意见，提出于2012年底前在我国大部分地区建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。我国现有财政分级为“中央-省-市-县-乡”五级，国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。从长远看，塑造符合市场经济规律的“中央省市县”三级分税分级财政体制和中央、省两级自上而下的转移支付，是促使我国各级政府事权清晰合理、使基层财政真正解困、完善现行政府间财政分配关系的治本之路。在经济发展欠发达的中西部地区，会造成市级财政困难，增加土地出让收益可能会成为城市政