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农村土地承包经营权证的相关法律问题初探 【内容摘要】我国物权法将土地承包经营权明确为一种用益物权，土地承包经营权的物权化，从根本上提升了土地承包经营权的法律地位。土地承包经营权适用债权意思主义模式，债权合同生效时即发生物权变动。行政机关颁放的农村土地承包经营权证既然是对持证人的权利确认，必然产生物权的公示、公信效应。同一物之上，农村土地承包合同和农村土地承包经营权证存在权利冲突时，在适用“一物一权主义”原则，是采用登记对抗，保护持证人的利益；还是根据承包合同确定土地承包经营权。本文就土地承包经营权证产生的原因及其特征及人民法院审理涉及土地承包经营权证案件应注意的主要问题作了些探讨。【关键词】土地承包经营权土地承包经营权证相关问题 法院在审理农村土地承包经营权纠纷案件中，就同一块土地，一方依承包合同主张土地承包经营权，另一方依已取得的土地承包经营权证要求保护其土地承包经营权。是直接依承包合同确定土地承包经营权，还是依土地承包经营权证所记载的内容保护持证人的合法权益；对土地承包经营权证的颁发有瑕疵，是在民事诉讼中直接否定土地承包经营权证的效力，还是通过行政诉讼解决。司法实践中法院对此有不同的观点，在适用法律时也存在着很大的差异。 如下一案例，因对农村土地承包合同和农村土地承包经营权证之间的关系和性质认识不同，导致一审、二审、再审不同的判决结果。 涂甲系某村村民，1982年第一轮家庭联产承包时，承包了3.769亩水田。后因其外出谋生，将其中的3.102亩水田交由同村村民涂乙代为耕种。1998年二轮延包时，某村将涂甲交由涂乙代为耕种的3.102亩水田调整承包给涂乙，涂乙领有当地县级人民政府颁发的土地承包经营权证。2002年，涂甲多次要求涂乙归还承包地，遭涂乙拒绝。2005年，涂甲诉至法院。 一审法院认为，某村的二轮延包违反民主议定程序，任意将涂甲承包的水田划给涂乙承包经营，并为涂乙颁发土地承包经营权证，严重违反程序及二轮延包政策，涂乙与某村签订的承包合同及领取的土地承包经营权证无效。判决：涂乙返还3.102亩水田给涂甲。宣判后，涂乙不服，提起上诉。二审法院认为，二轮延包应坚持“大稳定、小调整”的原则，对土地承包进行调整，应由村民大会或村民代表大会通过方案予以公布。某村调整涂甲承包的水田违反民主议定程序，系严重违法行为。农村土地承包系农村集体经济组织与本集体经济组织内以家庭为单位的农户之间形成的合同关系，土地承包经营权证仅系对此关系的确认。因某村违法收回土地并另行发包，涂乙的承包合同及土地承包经营权证无效。故判决：驳回上诉，维持原判。 涂乙仍不服，向省检察院申诉。检察院审查后抗诉认为，某村二轮延包中调整涂甲的土地给涂乙，虽违反民主议定程序，但基本符合当时的国家农村土地政策和该村的实际情况，符合中办（1997）16号中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知规定。某村有权调整。一、二审无权宣告涂乙的承包合同和土地承包经营权证无效，宣告无效不利于农村正常生产经营活动的开展。涂甲在二轮延包中对诉争土地未取得承包权，涂甲在第一轮土地承包到期后对承包的土地不管不问是对承包权的实际放弃。涂甲现要求返还承包田，显失公平。 再审法院认为，涂甲在第一轮土地承包时对诉争的土地享有承包经营权。1998年第一轮土地承包结束，涂甲对诉争的土地不当然享有承包经营权。某村依据中办（1997）16号中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知规定，将诉争土地调整发包给涂乙，并颁发农村土地承包经营权，应受法律保护。涂甲对涂乙已实际取得诉争的承包地及土地承包经营权证有异议，应向有关行政部门申请解决。原审直接认定涂乙的承包合同和土地承包经营权证无效不当，应予纠正。故判决：撤销一、二审判决，驳回涂甲的诉讼请求。 农村土地承包经营权是依承包合同生效时取得，2007年10月中华人民共和国物权法已将土地承包经营权明确为一种用益物权，解决了长期以来土地承包经营权性质不明确的问题。从立法史和体系解释的角度看，我国的物权变动模式包括债权形式主义模式和债权意思主义模式。我国多数物权变动采用了债权形式主义模式，物权变动自动产交付或不动产登记时生效，此类物权包括建筑物所有权、建设用地使用权、不动产抵押权及质权等；其他物权包括土地承包经营权、地役权、动产抵押权等则适用债权意思主义模式，债权合同生效时即发生物权变动。既然土地承包经营权采用债权意思主义模式，而我国的农村国情又是“熟人社会”，完全就没有必要由行政机关对土地承包经营权进行发证确认，可2003年3月中华人民共和国农村土地承包法第23条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”2007年10月中华人民共和国物权法第127条规定“县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”行政机关颁放的农村土地承包经营权证既然是对持证人的权利确认，必然产生物权的公示、公信效应，2007年10月中华人民共和国物权法第17条规定“不动产权属证书是权利人享有该物权的证明”。同一物之上，农村土地承包合同和农村土地承包经营权证存在权利冲突时，在适用“一物一权主义”原则，是采用登记对抗，保护持证人的利益；还是根据承包合同确定土地承包经营权。目前我国还没有明确相关的具体法律规定。因此，对农村土地承包经营权证的相关法律问题进行研究很有必要。 一、土地承包经营权证产生的原因及其特征 现行的土地承包经营权是以“包产到户”为标志的我国第三次土地改革的产物，在2003年3月施行的中华人民共和国农村土地承包法公布实施前，对农村土地承包工作的规范和调整主要是通过落实中央有关政策措施来进行的。从1982年起，中发（1982）1号中共中央批转、中发（1983）1号中共中央关于印发的通知、中发（1984）1号中共中央关于一九八四年农村工作的通知、中发（1987）5号把农村改革引向深入、中发（1991）21号中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定、中发（1993）11号中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施、1995年国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知、中办发（1997）6号中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知、1998年中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定、中发（2001）18号中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知、中发（2004）1号中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见、中发（2005）1号中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高综合生产能力若干政策的意见、国办发明电（2004）15号国务院办公厅关于尽快恢复撂荒耕地生产的紧急通知、国办发明电（2004）21号国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知等政策规定，确定和发展了土地承包经营权，并把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来。2003年3月施行的中华人民共和国农村土地承包法将农村土地承包经营权作为一个相对完整的法律制度予以承认和规范，为有效解决农村土地承包经营中产生的纠纷提供了重要法律依据，但该法没有从根本上解决包括承包权在内的农村土地财产权问题。2007年10月施行的中华人民共和国物权法对土地承包经营制度继续给予了法律上的认可和保护，将土地承包经营权归为物权规范，赋予土地承包经营权以物权性质的救济手段，最大限度地保护土地承包经营权人的合法权益。纵观土地承包经营权的发展过程，针对土地承包经营权纠纷，走过了主要依靠政策调整、再到政策调整与法律调整并重直到目前主要依靠法律调整的历程。 1986年施行的中华人民共和国民法通则第80条规定“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。承包双方的权利和义务，依照法律规定由承包合同规定”，土地承包经营权被确定为与财产所有权有关的财产权，是债权。而当时的土地承包合同的性质体现为行政合同，家庭联产承包责任制使农民通过与政府签订行政合同取得土地承包经营权，以行政合同代替行政命令或指令性计划来调整土地承包经营权，而且土地承包合同一般由农业主管部门以统一的格式制订，作为发包方的乡村集体经济组织是以经济社会事务管理者的身份出现，享有一种准行政权。1986年最高人民法院关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见、1999年最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定也是将土地承包经营权纠纷作为债权法调整的范畴,土地承包经营权的内容由承包合同确定，只能约束发包方和承包方，不能对抗第三人。因此，农民是否领取土地承包经营权证与土地承包合同纠纷的处理没有必然的联系。2007年10月中华人民共和国物权法已将土地承包经营权明确为一种用益物权，通过土地承包合同取得，即土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，签订承包合同是取得土地承包经营权的方式。土地承包经营权的物权化，从根本上提升了土地承包经营权的法律地位。土地承包经营权纠纷由物权法调整，土地承包经营权证的发放必然影响着土地承包经营权的确认。土地承包经营权证的规定最早出现在农经发（1997）6号农业部关于认真贯彻落实的通知“认真填发证书，加强承包管理。延长土地承包期后，农村经济经营部门要认真组织填写由县或县以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书，及时发放到每个农户，并做好有关档案管理工作。”，中发（2001）18号中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知规定“农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行。要把土地承包期再延长30年不变落实到具体农户和具体地块，并按规定与农户签订承包经营合同，发放承包经营权证书。”建立土地承包经营权登记制度的初衷是为遏制村集体经济组织和乡镇人民政府随意侵犯农民的土地承包经营权和合法权益，杜绝单方面违约、毁约的现象，由县级政府部门颁发土地承包经营权证书，可以在一定的程度上抑制村集体经济组织和乡镇人民政府的霸道行为。并且通过登记制度，不但可以增强农民土地权利的公信力，更重要的是防范村集体经济组织和乡镇人民政府对农民所拥有的土地权利的恣意侵犯。2007年10月中华人民共和国物权法第127条规定“县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。” 土地承包经营权是物权，颁发的土地承包经营权证显然是经过了登记并具有公示、公信的效力。农村土地承包经营权的取得和变动，虽不以登记为生效要件，但其一经登记，即具有对抗的法律效果。土地承包经营权证的特征： 1.具有公示、公信的效力。县级以上地方人民政府颁发的土地承包经营权证具有官方性，其公信力以国家的行为担保，并依此为其可信性作出担保。县级以上地方人民政府通过登记、发证这种公示方法，向社会公开，使得土地承包经营权具有绝对排他性效力，产生了土地承包经营权证上的权利推定效力，最终为确定土地承包经营权的归属提供了证据。依法登记的承包合同由于具有公示公信的效力，因此依法登记的承包方可以取得土地承包经营权，颁发的土地承包经营权证具有权利推定效力，权利人可以认定取得土地承包经营权，只有这样才能维护交易安全和秩序的稳定及善意第三人的合法权益。 2具有证据资格。2007年10月施行的中华人民共和国物权法第17条规定“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。”由此可以看出，不动产权属证书是登记机关颁发给权利人作为其享有权利的证明，不动产权属证书具有证据资格，不动产权属证书起到登记行为完成的证明作用，登记机关在完成不动产的登记事务后，将权属证书发放给权利人，表明登记机关已经根据事实、法律和当事人的申请，完成了相应的不动产物权登记。土地承包经营权证系县级以上地方人民政府颁发，是证明承包人享有土地承包经营权的凭证，具有证据效力。 3.颁发土地承包经营权证的行为系行政确认，是要式、羁束、可诉的具体行政行为。行政确认是指特定的国家行政机关和法律、法规授权的组织依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。特定的国家行政机关和法律、法规授权的组织行使的确认权属于国家行政权的组成部分。行政确认可以为行政管理和法院审判活动提供准确、客观的处理依据，有利于预防各种纠纷的发生，有利于保护相对方的合法权益。县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为，属于行政确认。1999年10月施行的中华人民共和国行政复议法第6条规定“认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；公民、法人或其他组织可以依照本法申请复议。”2000年3月施行的最高人民法院关于执行若干问题的解释第16条规定“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。”对土地承包经营权证的颁发和效力有异议，应通过行政救济或行政诉讼解决。 二、人民法院审理涉及土地承包经营权证案件应注意的主要问题 从司法实践来看，涉及土地承包经营权证的土地承包经营权纠纷案件，常见以下三种类型：1.一方实际耕种土地，另一方持有土地承包经营权证要求行使土地承包经营权的纠纷。2.一方持有土地承包经营权证并实际耕种土地，另一方依原承包合同要求行使土地承包经营权的纠纷。3.一方持有土地承包经营权证并实际耕种土地，另一方也持有同一地块的土地承包经营权证要求行使土地承包经营权的纠纷。人民法院审理土地承包经营权纠纷案件适用法律的基本原则是：法律有规定的适用法律，法律没有规定的应当使用国家政策，特别是土地承包经营权制度的确立和发展是通过土地承包政策推动的，法律有一定的滞后性，在适用2003年3月中华人民共和国土地承包法、2005年9月最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释、2007年10月中华人民共和国物权法时，尤其要注意法的溯及力问题。笔者认为，由于法律是指导人们行为的标准，只有公布的法律才有可能成为约束人们行为的准则，所以“法不溯及既往原则”是绝大多数国家所遵循的法律程序技术原则。我国法律在一般情况下，采取“法不溯及既往原则”，2000年7月施行的中华人民共和国立法法第84条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”2003年3月中华人民共和国土地承包法第65条规定“本法自2003年3月1日起施行”，2003年3月1日前发生的土地承包经营权纠纷案件不适用中华人民共和国土地承包法，应适用中华人民共和国民法通则及相关司法解释和国家政策的规定；2005年9月最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第27条规定“本解释自2005年9月1日起施行。施行后受理的第一审案件，适用本解释的规定。”司法解释作为准据法，它的溯及力要遵循法的溯及力原则，在2003年3月1日中华人民共和国土地承包法施行后至2005年9月最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释施行前，相关纠纷诉至法院的，应以中华人民共和国土地承包法的相关规定作为案件处理的依据；2007年10月中华人民共和国物权法第247条“本法自2007年10月1日起施行。”中华人民共和国物权法施行后受理的相关纠纷应以中华人民共和国物权法的相关规定作为案件处理的依据。下面笔者就人民法院在审理上述三种常见的涉及土地承包经营权证的土地承包经营权纠纷案件时应注意的主要问题提出自己的观点： 1.一方实际耕种土地，另一方持有土地承包经营权证要求行使土地承包经营权的纠纷。这种情况应查明土地承包经营权证的权利人对土地承包经营权的取得的初始状况，土地承包经营权的初始设立采取债权意思主义模式，即采取“合同”主义方式，物权法规定，土地承包经营权自土地承包合同生效时设立。如实际耕种人自始至终一直耕种诉争土地，应视为依土地承包合同取得了土地承包经营权，对土地承包经营权证的权利人的诉请应根据最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第1条规定“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请