国外基础设施建设经验及其对我国的借鉴.docx

国外基础设施建设经验及其对我国的借鉴“他山之石，可以攻玉”。在基础设施建设领域，许多国家都有一套成熟的体系和政策。借鉴国外成熟的基础设施建设的经验，可以指导我们更好地进行国内基础设施建设。取其所长，避其所短，扬弃的学习外国经验，可以让我们少走弯路。下面我们把美国、加拿大、欧洲、日本等国在基础设施建设领域的经验来和大家分享。一、美国经验1二、加拿大经验4三、欧洲经验6四、日本经验8五、韩国经验10六、印度经验11一、美国经验 在美国，各个时期各级政府都不同程度的重视基础设施建设，其投资重点集中在改善社会经济和环境保护方面，尤其在民主党上台期间，更加会大力发展基础设施建设。美国实施联邦、州、县三级财政管理。联邦财政主要涉及国家全局或者巨额投资的基础设施项目。州县财政主要涉及当地的基础设施项目。当某些巨额投资的基础设施项目会给州县带来巨大收益时，一般采取州县政府和联邦政府分摊投资的方法。在具体到某个城市的基础设施建设的资金，州县财政是出资主力。美国开发西部的早期，联邦政府、州政府重点发展交通运输业。通过各级政府的大力支持和对铁路公司赠与土地的优惠政策鼓励，到1914年，美国铁路总英里数增加到25.2英里，相当于世界铁路总长度的1/3。上世纪60年代，美国联邦政府大力发展水利建设，政府投资巨额资金，并参与开发与建设。我国政府在这方面做的不好，中央政府和地方政府互相扯皮，有利益的项目抢着做，利益不大也不能体现官员政绩的项目懒得做，出现问题纷纷躲。我国的项目现在必须明确责任，是中央的项目，地方不要想“蹭吃蹭喝”，是地方的项目，中央可以提供资金支持，但是不要在管理上插手。美国城市基础设施建设融资经验也值得我们学习借鉴。美国城市建设很大程度上由民间资本投入，通过市场竞争的方式建成的。随着新自由主义思潮在美国的抬头，美国的经济哲学在上世纪70年代以后就是“凡是民间能做的事情政府绝不插手”，自此美国的基础设施建设也主要由民间提供。政府主要关注于非经营性的基础设施建设。在非经营型的基础设施建设的融资方面，美国也有自己独特的三大法宝：1、发行市政债券。在非经营型的基础设施建设上，美国采取了以市政债券为主的融资模式。市政债券的主要种类包括由发行主体的全部税收收入担保的一般责任债券和项目收益债券。一般责任债券是以地方政府所有收入来担保和偿还的。 地方政府的经济实力、财政状况、债务负担决定了其一般责任债券的偿付能力和意愿。项目收益债券是指由市政当局、国家或被授权建设、收购或改善一个能产生收益的资产(如自来水厂、发电厂、港务局或铁路等)而发行的收益债券。 但是对于一些经济效益较低、社会效益较高，不能够独立偿还其债务的建设项目，比如路灯系统，地方政府会通过特定的销售税或者燃料税等来偿还债务。政府发行市政债券必须有律师出具法律意见书，确认债券的约束力和合法性。其发行规模也会受到限制。市政债券的投资者不仅仅包括银行、基金等金融机构，个人投资者投资占得比例也越来越大。2003年底美国市政债券发行额为3850亿美元，存量约为2.4万亿美元。占美国债券市场总规模的13%左右。其中绝大多数适用于公共目的的免税债券。受财税政策调整和市场风险影响，美国商业银行投资市政债券的比例不断下降。目前个人投资者已经成为市政债券的最大投资者。市政债券已与股票市场、国债市场、企业债券市场并列为美国四大资本市场。 在法律层面，美国国会也通过了1975年证券法修订案，在修订案里详细规定了有关市政债券的有关法律问题，使私人部门投资市政债券有了法律保障。并且美国还设立管理市政债券的专门机构市政债券法规制定委员会（MSRB）来专门监管市政债券市场，规范券商银行、经纪人和交易商的行为。 2、将非经营性基础设施转化为经营性基础设施。这种方式的实施主要通过政府支付“影子价格”手段来实现。比如地方政府需要修一架大桥，但是出于公共利益等方面的原因政府不希望过桥收费，但是政府即期也没有足够的资金来建设这座桥。此时美国政府会鼓励私人出资来建设大桥，政府每年会根据大桥的通车量来给与出资人一定的费用，通过这一“影子价格”机制可以刺激私人部门对基础设施建设的出资，有利于城市的发展。 3、TIF模式。TIF模式，翻译为“税款增量融资法”，即以开发项目前后的固定资产征税税差额来充当项目开发资金。 比如投资总额达7400亿美元的华盛顿特区大型购物中心Gallery Place就是以此融资方式建造。建造前，政府会预先为Gallery Place的建设发放贷款，等其完工增收收益后在提高该地区的税率，直到投资全部收回。这种方式特点就是通过贷款某大型基础设施建设，会带动这一地区各行各业整体的经济发展，使各行各业的收益都有所提高。政府增税来收回成本，不会对当地经济造成负面影响。“实际上，TIF是一个自我融资的机制。它着眼的正是这一区域将来潜在增长的价值，而以未来收益预支到当下的基础设施建设。因此，不会增加税收负担。然而，不容忽视的是，使用TIF这种融资方式，必须有一个前提，即是以将来税收预期高于当期税收。” 当然，如果投资预算资金是要通过增税来实现，一般需要居民2/3投票通过。一旦TIF被批准，必须公开招标，不可私下交易。并且政府部门还要对投资建设的全过程进行监督。通过施工监督和事后审计两个手段进行TIF的监管，如果因为监管不力而导致投资失控，政府官员要就此事负责。TIF模式在美国也属于新型模式，现在越来越受到美国各级政府的重视，是今后重要的融资手段。 直接移植TIF不符合我国国情，因为我国的税法非常敏感，増税也不容易得到广大人民群众的支持和理解。但是我国可以对TIF模式进行改进，比如进行差额征税，即对基础设施项目完成后的所得与项目建设前的所得的差额进行征税，这样对当地业主来说就几乎是无风险的了。 美国在税收方面也对基础设施项目有优惠政策。美国内收入法（LRC）规定了旨在鼓励外资投向基础设施建设的特殊性激励措施，有些条款也允许全部减免外国投资者的资产收益税。 还有些条款允许美国资产加速折旧以鼓励基础设施投资。除此之外，利息和某些税收以及研究与开发费用在现行基础上也普遍获得全部减免，而且建设期间的利息和税收扣除并资本化。联邦政府对国内外投资者非歧视的制定援助方案。例如外国投资者可以从联邦政府对地方交通、水力资源的利用和污水处理、医疗教育以及住房开发的资助中获益。尤其对于农业灌溉工程，一般联邦政府赠款50%，地方负责50%，由税收支出或者政府担保优惠贷款。 美国的政府采购也有令我国借鉴的地方。 1、美国的政府采购是以完善的法制为基础的。美国国会在1761年颁布了政府采购法，并先后颁布了合同竞争法案、购买美国产品法、服务合同法案、贸易协定法案、联邦采购政策办公室法案、小额采购业务法案、总监法案和合同纠纷法案等一系列规范联邦政府采购行为的法律法规。各州还有应用于各州的法律法规。这些法律法规对政府采购的范围、采购目标、采购原则、采购方式、采购合同的拟定、采购程序、财政预算、中央政府采购与地方政府采购的关系、采购监督和评估、合同纠纷的仲裁和赔偿等都做了明确的规定。美国的政府采购制度完全是建立在法治的基础上，从而使政府采购有法可依。 2、政府信誉和高透明度。美国政府采购特别重视维护政府的采购信誉和整个流程的高透明度。政府采购必须严格遵守法律，任何一级政府采购必须获得相应级别权力机关的授权。采购机构必须公布采购评价的标准，不允许政府官员干预，更不允许贪污受贿。未中标的报价方可对政府的不合理不道德的行为向仲裁机构提出抗议。如对仲裁裁定不满，还可向美国总会计师办公室或者法院提出抗议。政府还会聘请专门的监督人员来增加政府采购的透明度。 3、各级政府高度独立。联邦政府和各个州县政府在政府采购时彼此独立，既不联系，也不互相影响。政府之间的采购保持高度的独立性。一般而言，联邦政府会向各州进行拨款用于政府采购，但是不会干预地方政府向谁采购，采购什么。各州政府采购中只需遵守国会颁布的联邦采购条例指定的相应采购制度即可。 在我国，由于中央政府和地方政府存在着上下级关系，下级政府官员一般不愿意得罪上级政府官员，所以常常出现上级政府官员开条子决定政府采购的对象。对此，应当严格执法，广泛调查。发现开条子的，就要严厉查处，提高违法成本。二、加拿大经验 随着国内经济的发展，越来越多的人会到北美旅游。到过温哥华的人一定会被美丽的城市景观所打动。加拿大在基础设施建设方面也有自己一套成体系的经验。加拿大的基础设施建设强调基础设施项目的经济实用性，还强调基础设施建设的配套发展。如温哥华的公共交通设施就包括：公共汽车、无轨电车、“海上巴士”以及造价远低于地铁的“天铁”。“天铁”的优势不仅仅在于造价低，还有工期短、管理方便的等优点。在温哥华这座空地较多，高层建筑较少的城市里修筑“天铁”，的确是一种非常明智的选择。 加拿大政府是全球最重视基础设施建设的政府之一。开发新区的所有投资中，基础设施建设投资占到的比例在1/4到1/3之间。加拿大存在一定公有制经济，其投资基础设施建设的部门主要有4种：市政府、省级国营企业、有特许执照的私人公司以及公私合营公司。其基础设施建设采取的是国营、私营并存的联合所有制。在加拿大有十大发电厂，分布在10个地区中，其中纽芬兰省的发电厂完全由私营投资所有，安大略省与阿尔伯特省的发电厂均由私人参与投资建设与经营。 另外在某些极小型的基础设施建设中，还存在第5种部门。比如社区污水站，就是社区集体投资修建的，归社区集体所有。 以上5种投资部门可以细分为8大投资融资模式： 1、 政府财政； 2、 政府借贷； 3、 独立的国营集团借贷； 4、 私营公司借贷，通过使用费来收回成本并获益，但是政府会规定回收率上限； 5、 BOT； 6、 开放商在开发区域内的基础设施建设，如污水站； 7、 土地开发建设费； 8、 土地出让费。 另外，在加拿大还有更为独特的区域形式的融资机构。加拿大省一级会设立“区域城市财政委员会”，代表每个市政府申请建设资金，该委员会与政府同级。市级政府贷款一定要经过“区域委员会”通过，“区域委员会”由代表一定区域内（小于省域）几个城市设立的，代表区域的利益，“区域委员会”还会对区域内各个市政府的信贷能力进行评估。“区域委员会”一旦通过贷款方案就要对其负责。“区域城市财政委员会”先贷款给“区域委员会”，如果区域内的城市不能按时还贷，区域委员会管辖区域内的城市要分摊损失。各个城市还必须向“区域委员会”缴纳一定数额的抵押金。由于以上种种措施，“区域城市财政委员会”在银行的信用非常的好，所以“区域城市财政委员会”能享受特别优惠的贷款利率，十分有利于城市基础设施建设。 在这点上，我国的融资模式就比较单一，基本上就是BT、BOT两大融资模式的“寡头结构”，缺乏想象力。在4万亿元的投入下，我国现在急需展开思路，学习加拿大等国的先进融资经验，比如“区域城市财政委员会”等，快速、高效的把钱花出去，同时降低风险。 在加拿大，市政府应当对城市基础设施建设负主要责任，肩负领导规划以及融资建设的双重责任。在某一区域范围内，中心城市应当对该区域的基础设施建设负主要责任，比如建设水电网等。 一般来说，基础设施的建设以及运作的资金回收应主要来源于使用费，这体现了谁受益谁付钱的精神。同时，收费标准应以成本回收为起点，鼓励合理有效的利用资源。为了照顾确实有困难的使用者，加拿大有关部门也作出了适当调整，如对生活与生产者采取不同的收费标准，或者对贫苦家庭实行直接补贴。 政府采购方面，加拿大政府通过加入WTO政府采购协议、北美自由贸易协定、美洲自由贸易区，签订加韩通讯设备采购协议，加拿大与其他协议成员实现了政府采购市场的对等开放。对于中小企业和非竞争型企业，加拿大政府给予了特别对待，主要体现在对本土企业的保护上。 加拿大独特的高明之处是不仅重视基础设施建设，还重视基础设施研究和创新。加拿大政府采取减税的手段，鼓励水利科学技术的科研与实验开发（SR&ED）。SR&ED的税务减免形式有两种：1、申请20%的投资退税；2、对符合条件的日常开支和资本费用的减免。魁北克省还规定，在省内从事SR&ED，可申请35%的所得税退稅。大学及公里研究机构也可享受35%的免税额。 三、欧洲经验 在融资方面，欧洲国家的城市基础设施建设有两个重要的特点： 1、高度重视前期规划。任何一个城市基础设施建设项目，政府都会做完善的前期规划。政府在进行基础设施建设规划时，有的长期项目的规划期甚至可以达到10年。具体的基础设施建设项目一般由各个行业协会提出，政府部门主要负责审批和决策。政府在审批的过程中，会有专门部门进行核算，确定基础设施建设项目的规模、投资总额和投资比例。项目批准后，工期、投资额不得改变。2、法制化管理。城市基础设施的规划设计、项目筹资、投资建设、企业经营以及城市基础设施的使用都遵循法制化管理，将政府部门、企业事业单位、个人的权利义务以及责任都用法律的形式确定下来，从而杜绝了权责不清现象的出现。比如法国，在政府采购方面的法制建设历史悠久、非常健全。不仅在政府采购方面有专门的法典，另外还有一个国家委托施工方面的法典。健全科学的市场采购法律体系的建立，对政府采购市场起到了有力的规范和保护作用。如为了进一步向中小企业开放国家采购市场，法国通过法律的形式确定了国家必须遵守的较短的付款期，并保证国家按时付款。这对中小企业极为重要，因为中小企业有很重的税负，很重的财务财政方面的负担。 我国面对4万亿如此巨额的资金管理问题，只要政府自律是远远不够的，要想真正能把钱花到实处，必须制定法律。建议人大常委会在非常时期设立非常法律，可以专门针对这4万亿元如何使用的问题进行立法，确保人民的钱不会被某些政府工作人员贪污或者浪费，确保人民赋予政府的权力不会被某些官员用来权钱交易。 欧洲在政府采购方面的经验特别值得强调，欧共体（欧盟前身）于1971、1977、1990、1992年先后颁布了公共工程指令、公共部门货物采购指令、公用事业指令和公共服务指令四部有关政府采购方面的法律。其主要特点是： 1、明确政府采购的范围与内涵。指令规定，欧盟成员国机关、公共部门或组织，只要其组织中政府委派董事成员超过50%，或者国家控股50%以上的公司，或50%以上的资金由政府公共部门承担的项目都属于适用体。指令规定，当公共部门采购货物或者劳务金额超过20万欧元（当时是欧洲货币单位），公用部门采购货物或者劳务超过40万欧元（当时是欧洲货币单位），建设工程（包括设计、装修）合同金额超过500万欧元（当时是欧洲货币单位）的项目，均应按照该法执行公开招标的采购程序。 2、欧盟政府采购强调政府采购救济程序。一是欧盟制定专门的救济指令，成员国根据指令的要求制定国内的政府采购救济程序。二是政府采购的救济有欧盟和成员国两个层次的救济。三是司法救济程序。欧盟委员会依职权或者供应商的申诉，而要求违背指令的成员国改正时，如该成员国不改正违法的采购行为，则欧盟委员会有权将案件送交欧洲法院，申请欧洲法院发出强制令的程序。 在工程安全和工程保险方面，欧洲各国有各自有各自的特点。 早在1929年，泰晤士河上的拉姆斯大桥就成为了英国的工程保险第一单。自此，英国的工程保险业就有了长足的发展。其工程保险种类丰富，主要包括：雇主责任险、施工机具险、履约保障险、雇员忠诚险、职业责任险、工程延期交付利润损失险及工程质量保证险。 在英国，工程保险业务开展的如火如荼。工程项目无论大小，工期无论长短，都会通过工程保险来降低工程风险。这是由于英国的基础设施建设项目即使是政府工程也大多由私人出资，并且一定会进行融资。这就对保险的需求产生了极大的推动作用。同时推动了独特的“保险中介”的发展。保险经纪人代表投保人的利益，基于自身建筑工程与保险两方面的专业知识，收集工程各方面的信息，并整理成文提交保险公司。并且在发生保险事故后，请求保险公司对投保人的赔偿。 法国的工程保险与英国不同，法国采取工程质量强制保险。法国1978年制定斯比那塔法，其规定凡涉及建筑工程的所有单位包括业主、建筑师、承包商、制造商、质量检查公司等等都必须向保险公司投保。保险公司要对工程的全称进行监控，并且对承包商进行评价。评价高的承包商可以享受较优惠的保费，从而各方在工程施工中都会加强对工程质量的监管。工程质量强制保险的实施，很大程度上保护了国家、业主以及使用者的合法利益。在基础设施建设方面，由于法国较多采取政府或者公有企业直接出资，所以政府也在工程保险中扮演一定的角色。 较之英法，德国更加注重工伤保险。1900年德国民法典规定，所有雇主必须承担保护本企业雇员的安全健康责任。负责建筑行业施工安全生产管理的“建筑业事故保险联合会”类似于我国的事业单位，全权负责雇员的工伤保险。并且德国有最严格的安全监督，每个21人以上的工程都必须有经过严格训练的安全监督工程师，检查监督施工现场的安全。 四、日本经验 由于日本人口基本集中在东京、大阪、名古屋及其周边城市的三大都市圈，人口密度大，土地资源稀缺，经济水平高。所以日本有一套非常先进的区域基础设施建设体系。 日本政府几乎是最重视基础设施建设的政府。在战后，东京破败不堪，基础设施建设甚至不如中国内战时的上海。在这样的基础上，日本政府把发展基础设施建设作为国策制定下来。上世纪50年代到70年代，日本的基础设施建设以政府出资为主，各级政府的基础设施建设水平，成为评价官员能力的标准之一。1956年到1985年30年间，日本政府在基础设施建设上的投资就达到600万亿元，每年用于基础设施建设上的投资占到GDP的3%到4%左右。仅1978-1980三年内，日本政府投资于供水、排水、道路三项基础设施建设的资金就高达23.5万亿日元。 上世纪90年代以来，日本经济出现衰退，一来政府不能再负担高额的基础设施建设投入，二来现存的维护项目也需要政府大笔资金，而且还面临税收减少，赤字过高的压力。日本的基础设施建设的主导力量由政府走向民间。即使是政府主导的基础设施建设，也会有大量的民间资本的注入。典型案例就是东京地铁的经营权被民间资本取的，提升了服务和效率，还顺利扭亏为盈。日本政府主管基础设施建设的部门为建设省。建设省下设六个司局级单位：大臣官方（办公厅）、假设经济局、都市局、河川局、道路局、住宅局。四个直辖单位：土木研究所、建筑研究所、建设大学校、国土地理局。8个直属地区建设局：东北地方建设局、关东地方建设局、北陆地方建设局、中部地方建设局、近畿地方建设局、中国地方建设局、四国地方建设局、九州地方建设局。 建设省对中央政府的基础设施项目进行直接管理和实施。建设省共有公务员2.37万人，可见日本政府对于基础设施建设的重视。 日本拥有完善的国土规划体系和相关法律法规。日本的国土规划体系分为4级：全国综合开发规划，三大都市圈、七大地区、特殊地区（岛屿、山村以及欠发达地区等特殊地区）的建设与开发规划，都道县府综合发展（长期）规划、市村町综合发展（长期）规划。 法律层面，日本在1950年通过了国土综合开发法作为日本国土资源开发利用的基本法，具有高度的中央集权色彩，制定全国或者大地区的基础设施建设规划。与美国截然相反，日本市村町综合发展（长期）规划要听取都道县府政府的意见，都道县府综合发展（长期）规划也要与都市圈的发展。从1962年开始，日本全国综合开发规划、国土形成规划共制定6次。2005年修改了国土综合开发法，在国土审计会建立了规划部。涉及基础设施建设和国土开发的法律法规有80多个，形成的完整的法律法规体系。比如，日本政府在开发北海道时，首先颁布北海道开发法，并在中央政府设立北海道开发厅，负责开发的基础设施建设。 日本还有其独特的税种地方税。经济发达程度不同，地方税缴纳的额度就不同。这是财政转移支付的手段，发达地区缴纳的地方税可以用于欠发达地区的基础设施建设。另外中央政府还会对地方政府的基础设施建设直接投资，现在中央政府对地方政府投资兴建的基础设施项目更多的是为了增加就业。 日本政府成立“开发银行”向国内基础设施建设提供长期低息贷款。日本的财政投资优惠低息制度不仅促进了基础设施部门的高速增长，更重要的是政府向这些投资周期长，资金需求量大和投资风险较高的行业的集中投入，对民间资本产生了极大的诱导效应，大量民间金融机构竞相向政策性银行投资的部门提供贷款，有效的保障了大规模基础设施建设对资本的需求。 另外，日本政府对基础设施企业实行低税率，上世纪70年代，日本基础设施企业实行税率普遍比美国、英国、法国、联邦德国同期低10个百分点左右。有利于基础设施企业的资本积累。 日本的工程保险主要有4种：建筑工程一切险、第三者责任险、劳动灾害综合保险、履行保证保险和履行担保。和我国一样，建筑工程一切险的工程保险的核心险种。这部分保费约占到总工程投资的0.13%到0.34%。相较于欧美，虽然保险种类较少，但是保障范围全面，而且赔付率较高。建筑工程一切险保费的计算公式是： 使用费率=基本费率*时间系数*调整系数 基本费率根据地区的不同而不同，一般经济发达地区基本费率较低，欠发达地区的基本费率较高。这是由欠发达地区的配套设施不完善所决定的。 时间系数随着工期的增长的则增加。但是不是等差增加，也不是等比增加。而是由精算师制定的专门的表格来确定的。 调整系数主要考察的是承包商的情况，包括企业实力，资信背景等等。 日本的投保人一般不会直接联系保险公司签订保单，而是通过保险代理机构进行投保，保险公司在代理机构支付10%到20%的代理手续费后，还要向在保险公司进行分保或者再保。 这样的市场运作方式由国家的保险监督机构和建设行业协会共同监督，再加上其本身的内部需求，使得日本建筑工程保险的投保率超过98% ，而基础设施建设领域投保率接近100%。由于工程保险的大力实施，使得日本的烂尾楼很少出现。 上世纪90年代，在我国全国范围内出现大面积的烂尾楼，尤其在海南省，几乎每一条大街都会有一幢烂尾楼出现。由于现在对经济拉动的需要，许多项目没有经过严格的调研就纷纷开工，风险问题十分突出。必须严格落实工程保险制度，借鉴日本经验，否则将会是又一次的基础设施建设的“烂尾楼灾难”。 五、韩国经验 韩国也是中国的近邻，在上世纪60、70年代，韩国工业高速稳定发展，城市化进程明显加快，城市公路交通四通八达，成为了亚洲四小龙之一。但是韩国的农村基础设施建设就显得极为落后，农民的人均GDP仅为82美元，城乡居民收入比例为1：0.61，三农问题十分突出。于是自上世纪70年代开始，韩国进行了一场轰轰烈烈的“新农村运动”。“新农村运动”主要就是进行农村基础设施建设，包括对桥梁、乡村公路的建设。到现在韩国的人均GDP达到10000美元，城乡居民收入比例为1：0.94，韩国也成为了发达国家。 在“新农村运动”的初期，韩国中央政府没有制定强制具体的建设方案，而是采取了“自下而上”“化零为整”的农村社区管理模式。根据各个村的经济水平，将全国农村划为三类：自立、自助、基础。到1978年，基础村几乎消失，全国2/3的村庄成为自立村。到了“新农村运动”的中后期，韩国将城市的功能分区、道路交通规划等理念引入农村，许多村落都有了农村公交系统，使得韩国的农村看起来就像一个个小城市一样先进合理。 韩国政府在“新农村运动”中处于重要地位。新农村基础设施建设根据设施规模和功能的不同，主要采取“两级政府两级管理”、“政企分离”的建设管理体系。 即全国性的高等级骨架路网、大型农田水利工程由中央政府的专业部门负责（比如建设交通部、农林水产部等），而地方性的基础设施建设由地方政府负责。政府一般只负责监督，基础设施项目的规划、融资、建设、运营、管理由直属的国有企业负责。以高级公路工程 为例，政府承担100%的土地征购费用和50