农村普法教育：现实困境、路径选择与保障机制.doc

农村普法的现实困境、路径选择及保障机制* 本文系国家哲学社会科学基金一般项目“维护农民知情权和建构农村信息保障体系研究”（ 项目批准号：08BXW022）的阶段性成果。- 基 于 传 播 学 视 阈王 平摘 要 农村普法是农村法治建设的基础性工程。农村普法开展20多年来虽然取得了一定的成绩，但仍不尽人意，尤其是随着时代的发展和农村普法形势的变化，当前农村普法越来越面临诸多问题。本文在结合苏北部分农村的实地调查和前人研究成果的基础上，主要从传播学视阈探讨农村普法的困境与出路。研究认为，从组织传播到大众传播是农村普法突破困境和创新发展的必然选择。但农村普法的大众传播需要一定的机制作保障。为此，应建立大众传媒对农普法的制度性框架，转变普法主管部门的职能与角色，搭建传媒与政府部门、立法、司法机关及社会各界对农普法的合作平台，加强传媒对农普法的作业系统。关键词 农村普法；现实困境；路径选择；保障机制农村普法是农村法治建设的基础性工程。“五五”普法规划首次把农民列为普法的重点对象，这是中国普法教育走向深入的必然。加强农村普法，对于增强农民法治观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性，推进农村依法治理，防治腐败，以及促进农村的经济发展和社会的稳定，具有重要意义。然而，农村普法开展20多年来虽然取得了一定的成绩，但仍不尽人意，尤其是随着时代的发展和农村普法形势的变化，当前农村普法越来越面临诸多问题。本文在结合笔者对苏北部分农村的走访调查和前人研究成果的基础上，主要从传播学视阈探讨农村普法的困境与出路。普法宣传教育本质上是一种传播活动。从传播学视阈研究农村普法，有助于我们更深刻地认识和把握农村普法存在的问题、内在要求及发展的有效路径，使农村法制宣传教育研究更具科学性和实践指导意义。一、农村普法的现实困境1.农村普法不同于城市普法的困难与城市普法相比，当前农村普法的难度主要表现在：农村普法对象的文化水平和接受能力较低，影响了法律知识的学习和掌握；外出打工经商多，普法对象难以集中培训；农村土地承包后农民时间自由掌握，因而普法时间难以安排；农村普法环境较为复杂, 相对城市，受封建专制主义、人治思想、封建伦理道德和风俗习惯的影响更为严重，法律意识和法治观念也更为落后和淡薄，等等。这些因素决定了我国农村普法的艰难性，制约了农村普法宣传教育的效果。2.农村普法与依法治理的严重脱节农村普法是基础，是手段，农村依法治理才是目的和归宿。五个“五年普法”，总的趋势是普法逐渐向纵深处发展，向依法治理延伸。农村普法与依法治理相结合即“普治共举，以治为主”，才能实现农村普法的宗旨，促进农村法治实践的完善。然而，在农村普法依法治理工作中却存在着各吹各的调、各做各的事、“说”与“做”、“普”与“治”严重脱节的现象。尤其是随着农村社会转型和社会阶层的分化，农村现实生活中的“不依法治理”问题，诸如有法不依、执法不公、知法犯法、权钱交易、徇私枉法等日渐突出，不仅挫伤了农民群众学法用法的积极性，而且严重影响了法律的权威性和农村普法的功效。如我们在对苏北睢宁县睢城镇邱洼村、双沟镇上坝村、岚山镇胡庄村和铜山县汉王镇望城村、南望村等进行实地调查时，不少村民对某些村干部、乡镇政府官员和行政执法人员的不依法办事行为，反映非常强烈，对法律的信任感或信心不足；部分被调查者对法律和学法用法持有一种较为漠视的态度，认为法律对自己没有用，学不学无所谓。3.农村普法的“体制性”困境目前包括农村在内的全国普法宣传教育工作尚未真正纳入法制化轨道，普法工作一直缺乏刚性的制度性规范。虽然中共中央宣传部、司法部和全国人大常委会对五次五年普法教育均发布了通知、颁布了决议，但这些决议过于笼统和概括,操作性不足，且五年颁布一次，“使决议的连续性、稳定性不强，影响了权威”1。一些地方如江苏、天津、广东等省，虽然已经制定了法制宣传教育条例，但法的效力弱，等级低，调整范围小，且也存在原则性规定太多、提法太笼统、操作难度大、易流于空泛等问题。在农村普法具体实施的过程中,由于普法工作缺乏统一的、刚性的立法规范和保障，一直通过行政手段或笼统的政策、条例等手段进行；在执行的过程中，又由于没有建立权威的、切实负责的领导机构，尤其是没有明确授予普法领导及其办事机构履行职责必须具备的相应的职权，普法机构和人员的地位、编制没有定性和保障,难免会出现人微言轻、操作不便、组织不力、普法工作难以深入等问题。4.农村普法的人、财、物“瓶颈”涉及到农村社会生活方方面面的普法，需要巨大的投入。从机构设置、人员和设施配备、教材编写，到组织宣传教育活动、考核验收、检查评比等，都需要相当的人力、物力和财力的投入。然而，目前我国普法职能部门的专职普法人员数量有限，勉强维持日常工作的开展,而在一些基层单位,法制宣传工作人员往往身兼数职，对于繁重的普法工作只能是疲于应付；从经费保障来看，目前普法经费完全靠政府拨款,不能保障足够供给。一些贫困地区至今没有按要求将普法经费纳入财政预算；有的虽然列入了，但标准低，有的乡村尚未拨付到位，如笔者走访调查的经济相对落后的睢宁县邱洼村、上坝村、焦营村、胡庄村等。上述人、财、物投入的缺乏直接影响到农村普法工作的正常进行。5.农村普法内容与方式的严重不足当前农村普法教育多是“纯文本”法律知识传播或空洞枯燥的照本宣科，且普遍存在断章取义、为我所用现象，宣传的多是禁止性、义务性法律条款，对涉及农民权利保护的相关规定或授权性规范宣传不够；对涉及农民群众生产、生活密切相关的法律法规宣传不够；对农村改革发展进程中涌现的土地征用、环境保护、集体上访、群体性事件和农村社会保障等新情况、新问题的认识、宣传与疏导力度不足，等等。在农村普法方式方面，一直沿用贴标语、摆展板、散传单、摆摊咨询等传统方式，缺乏生动性、趣味性和新颖性，无法调动农民群众学法的积极性。尤其是一些单位普法常常是为了应付上面检查，往往通过“编”写学法笔记、会议记录、填写学法卡片、普法成绩册等方式，蒙混过关，使普法工作背离了初衷。6.农村普法的不平衡和缺失。不同地域经济文化发展水平的不平衡导致城乡之间、地区之间的法制宣传教育的失衡。经济相对发达的地区由于普法所需的经费等投入有一定的保障，农村普法只要领导重视往往能够得到认真的落实；但经济欠发达或较偏远落后的农村，由于投入不足，农村普法工作相对软弱无力，甚至严重缺失。据我们对苏北睢宁、铜山等县部分农村普法状况的走访调查，绝大多数村民反映从没有接受过当地政府部门组织的普法宣传；不少村民法律知识极为缺乏，对宪法民法农业法村民委员会组织法土地承包法等知之甚少，有的甚至从未听说过；一些经济效益不好的乡镇企业、流动性比较强的农村经商或进城务工人员，相当一部分尚处于普法的“盲区”或“死角”。二、农村普法的路径选择：从组织传播到大众传播上述农村普法的现实困境，在很大程度上也是普法的政府组织传播面临的困境。在农村普法工作中存在的领导体制、管理体制、机构设置、物质保证、内容形式等方面的严重缺失与不足，越来越使政府组织传播举步维艰。但困境中充满着危机，却也蕴育着新的生机和希望。当前我国农村普法突破困境的有效路径是：从政府普法的组织传播到媒体普法的大众传播。1.从农村普法面临的新形势和新挑战看，大众传播是农村普法创新发展的必然选择新时期以来，随着农村政治、经济和社会改革的推进和深化，特别是经济商品化与城乡一体化的发展,农村社会结构发生了巨大的变化，已从改革开放前的“总体性社会”向“分化性社会”转变。与此相应的，农村社会阶层逐渐分化，就业渠道增多，农业劳动者不断地向其他社会阶层流动，出现了越来越多的流动人口和新兴阶层。农村普法的政府组织传播越来越失去了组织支撑和社会根基。此外，随着社会发展、科技进步和人们物质文化生活水平的提高，人们的思想观念、行为方式、接受信息的途径、以及对法制宣传的需求等也发生了一些新变化。如从“以文字为主要的视觉需求已经向图画、声像、艺术、影视等多元化视觉需求转变” 2，从单纯学习法律知识向注重感受法制氛围、享受法治文化和环境、探求案件背后的深层内涵等多层次、综合性的需求转变，人们更愿意接受趣味性强、生动活泼的法制宣传教育。而大众传媒跨阶层、跨行业、跨地域和大众化、平民化及寓教于乐、快捷、廉价和易于操作等特点和优势，无疑更能够适应或满足农村法制宣传教育所面临的新问题、新形势和新挑战的需要。农村普法“在延续过去的一些好的传统做法的同时，需要特别注重运用社会组织和社会力量开展工作，特别是大众传媒这种覆盖面广、群众喜闻乐见的信息媒介” 3。2从农村普法的内容上看，大众传播更能适应普法传播的内在特点和要求法律知识无疑是农村普法传播的主要内容。然而，法律不是一般的知识，是难以通过一般的知识普及的方法就能使文化素质相对较低的农民理解法律的真谛的。法律知识有其内在的特点，即它不是外在于法律主体的条文或文本，而是和法律主体的参与、实践融为一体的知识和精神，有一般知识所没有的内在结构。这种结构的突出特点是“论辩性”。无论是立法、司法，还是普法，“都必须在论辩的过程中进行”，因为“法律是论辩过程的产物”，对其理解、适用和传播也必须在“论辩的思维”中或“建构性解释”中展开4。离开了论辩和建构性的法律解释，就没有了法律，也就没有了普法的存在价值。从这一意义上看，以“纯文本”传播模式为主的、自上而下的、单向的政府组织普法传播，在很大程度上不适用或违背了普法传播的内在特点和要求，难免会陷入困境。而以法制新闻信息、举案说法、法制专题报道、庭审节目等多种传播形态和访谈、讨论、评述等多种形式和方式为传播特色的大众传媒，则善于挖掘具体事实与法律文本之间的内在关联，能够将法理性巧妙地融入到具体的事实和情境中，善于激发受众对法律问题的关注和思考，尤其是越来越注重受众的平等参与、沟通互动和对法律文本的“建构性解释”。而这正是传媒法制传播日益受到大众欢迎并拓展其生命力的源泉。有关问卷调查显示，随着农村经济文化条件的日益改善，电视、广播、报纸等现代化的传播媒介对农民接受法律知识越来越起到主导作用5。据我们对苏北睢宁、铜山、新沂、宿迁等农村普法状况的实地调查，绝大多数农民的法律知识来自大众媒介，其中，电视法制传播所占比例很是“惊人”，几近90%；一些关注民生、贴近生活的电视节目如今日说法焦点访谈拍案说法等和涉法电视剧深受农民的喜爱，在传递法律知识、增强农民法律意识等方面具有较强的传播效果和影响力。3. 从农村普法的功能上看，大众传播更能实现农村普法的多重功能农村普法不仅具有对农法制信息传播功能或法律宣传教育功能，还具有行为评价示范功能、鼓动劝勉功能、威摄震撼功能、舆论监督功能、预警引导功能、法律咨询服务功能；若从更深远的意义看，农村普法还具有营造农村法治环境、维护农村社会秩序、疏导农村社会矛盾、培养社会角色、促进农村社会法治化等功能。相对于功能较为单一的以“宣教式”为主的政府组织传播，大众传媒的法制传播具有信息传递、涵化教育、拟态环境营造、舆论引导、舆论监督、议程设置、咨询服务等多元化功能，可以说更契合、也更能胜任普法传播的多重功能和效用。4. 从农村普法的目的上看，大众传播更能胜任农村普法依法治理的实践要求如前文所述，农村普法是手段，其目的旨在促进农村的依法治理。因而，农村普法与依法治理相结合即“普治共举”，是农村普法深入发展的必然要求和农村法制建设的迫切需要。而作为普法的大众传播不仅具有重要的普法宣传教育功能，还具有独特的舆论监督功能。这两大功能的有机结合，能有效促进农村普法依法治理工作的开展。大众传媒的舆论监督功能，与普法的政府组织传播相比，也有其不可替代的特点和优势。政府组织传播的监督本质上属于行政监督。这种监督是内部进行的，“不可避免地存在一定的局限” 6，如封闭性，监督的决策过程往往只服从于少数领导者的意志，监督的视角和范围狭小；不平等性，监督者与被监督者的地位不平等，当发生两者的利害冲突时，监督者难免会受到各种形式的打击；内控性，由于内部监督中有关人员掌握对信息的控制和加工权，有可能使某些人逃避必要的监督，等等。而媒体法制传播的舆论监督则可突破上述局限，彰显其独特优势：（1）公开性强，透明度高。“公开本身就意味着监督” 7，不良的社会现象或相关的人与事一经报道披露，就处在光天化日众目睽睽之下。它虽然没有刚性的强制力，但却有直达人心灵的影响力，可谓是“千夫所指，无疾而终”。（2）广泛传播，影响力大，威慑力强。舆论监督能直接迅速地上传下达，促使有关部门及时地发现问题和解决问题。（3）植根民意，具有旺盛的生命力，“是一股十分重要的公众的民主力量” 8。农村普法依法治理是一个艰巨的长期的过程。在这一过程中，只有充分发挥大众传媒的普法主渠道作用和舆论监督等功能，才能切实有效地促进农村立法、执法、司法、法律服务和法律监督等依法治理环节的完善。三、农村普法的大众传播：需要一定的机制保障任何传播行为和目标的实现都离不开一定的机制保障。大众媒介对农普法也是这样，需要建立和加强一定的行之有效的保障机制。1.建立大众传媒对农普法的制度性框架诚然，从普法的组织传播到大众传播是法制文化传播创新发展的必然选择和大势所趋。然而，从传媒法制传播到传媒对农普法，需要一定的体制机制作保证。为此，首要的是应将传媒对农普法纳入制度化、规范化的轨道。因为大众传媒有其自身的利益追求和运作规律，在市场经济的条件下，一些媒体的法制传播因利益驱动会淡化“普法”的宗旨或以城市为本位，忽视对农普法，有的媒体甚至有悖普法的初衷，渲染大量的凶杀、色情、暴力等不健康的东西，产生不良的社会影响；此外，当前媒体法制传播中存在的“新闻审判”现象、正当的舆论监督遭受“封杀”9、法制传播失实乃至侵权等问题也亟需立法的规制或保障。在依法治国的语境下，尽快制定和完善法制宣传教育法律法规，构建传媒普法尤其是对农普法的制度性框架，是极有必要的。否则，普法规划中的“要充分发挥大众传媒的作用”，以及将农民作为“五五普法”重点对象的目标要求等，在某种程度上将会停留在“应然”状态或“愿景”状态。2.转变普法主管部门的职能与角色如前文所述，普法的政府组织传播模式在新的普法形势下存在着“人少、钱少、职能弱、覆盖率低”等诸多局限和问题。因而，从组织传播到大众传播不仅是农村普法传播突破困境的良策，在一定意义上，也是普法的政府组织传播创新发展的路径选择。也就是说，普法主管部门及其宣教人员，应顺应时代发展，从当前一般的事无巨细的法制宣传事务中“解放”出来，实现职能和角色的转变，即从前台转向后台，从“演员”提升为“导演” 10，充分发挥社会各界尤其是大众媒介普法的主渠道作用，真正施展普法主管机关的筹划、动员、协调、指导和规范等管理功能，才能保证包括农村普法在内的中国普法传播持续深入、卓有成效的开展。如山西省翼城县司法局局长贾永录在“贴标语、摆展板、散传单”等老一套普法模式遭受“剃头挑子一头热”的尴尬和冷遇之后，另辟蹊径，选择电视这一最受群众欢迎的媒体普法。他们通过与翼城县电视台合作，组织策划了一个全新的普法栏目经纬剧场。该栏目不仅创下了翼城电视台“收视率”之最，而且掀起了广大农民群众学法用法的热潮，成功地突破了普法宣传教育的困境和“瓶颈” 11。3.搭建传媒与政府部门、立法、司法机关及社会各界对农普法的合作平台在传统的组织传播模式下，普法工作主要依靠普法机构少数专门人员“单打独斗”， 普法的广度、力度和深度非常有限。全民普法本应是依靠和发动全社会各方面力量共同参与、合力开展的法制宣传教育工作。仅靠政府部门，仅靠大众传媒或社会哪一部分力量都是不够的。在信息社会和现代传媒时代，政府普法主管部门应充分调动和发挥社会各方面力量，尤其是大众媒介普法的主渠道作用，实施大联合和社会化运作，这是新形势下包括农村普法在内的中国普法传播的大势所趋。为此，搭建大众传媒与政府部门、立法、司法机关及社会各界对农普法的合作平台是极有必要的。具体的做法主要有：共同创办农村普法专版、专栏；合作开通各类常规的农村法律服务热线；协力举办各类农村普法活动；尤其是合力强化农村舆论监督，促进农村“普治共举”，等等。4.加强大众传媒对农普法的作业系统首先，应树立科学的对农普法理念和指导思想。普法传播不仅仅是法律知识的宣传，更是法治精神的传播和法律素质的培养。媒介对农普法的指导思想是增强农民的法治观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性，促进农村依法治理。其次，大众传媒应在频道、频率或栏目、版面的设置上，体现出“分类指导、专业为农服务” 12的倾向。为此，须增加对农普法的专频、专栏或专版。目前央视农业频道的法制编辑部栏目，就是这样的对农普法专栏。除此之外，地方电视台也有与当地政法部门、法制新闻协会等合力创办的对农普法节目，如江西科教农村广播于2006年8月在江西省法制新闻协会的指导和支持下，面向农村开播了法制专栏天天说法，每天1小时，以直播、互动、多版块、双播的节目形式对农普及法律知识，开展农村法律咨询服务，营造农村法治文化氛围，13。特别值得一提的是，湖北省荆门沙洋县高阳镇垢冢村专门开播了法制宣传调频广播，除转播中央新闻、湖北新闻等节目外，还开办了法治在线、廉政文化等自办节目，并通过小喇叭传达到每个农户，使垢冢村的农民群众多了一个学习法律法规知识和了解农村方针政策的窗口，得到了全村老百姓的普遍欢迎和认可14。但这样的对农普法专栏或媒体在全国为数不多。鉴于农村法制传播的重要性，亟需加强不同层次的专门对农普法或为农法律服务的栏目、版面，乃至频率、频道等。再次，应在内容和形式的选择上加强传媒对农普法的针对性和贴近性。从内容选择看，应针对农村实际，加强对涉及农民群众生产、生活密切相关的法律法规的宣传教育；对农村改革发展进程中出现的土地征用、环境保护、农村治安、群体性事件和社会保障等新情况、新问题，应及时加以关注并正确引导；应把对农普法与促进农村依法治理相结合，加强对农村法治实践的舆论监督，等等。从对农普法的形式选择看，应尽可能采取一些生动活泼、通俗形象、为农民所喜闻乐见的形式，如将有关法律知识编成电视剧、广播剧、法制故事或者以举案说法、小品、快板等形式表演；通过法制新闻信息、法制专题报道、法律信箱、专家咨询、法律演讲、知识竞赛等方式传播涉农法律信息和知识；通过媒体活动、特别节目、法律援助节目等方式和形态，拓展和加强对农法律服务等。最后，须特别强调的是，大众媒介应加强对农法制传播的参与性和互动性。如前文所述，法律不是外在于法律主体的条文或文本，而是和法律主体的参与、实践融为一体的知识和精神。对法律的宣传或教育传播也必须在“论辩的思维”中或在受众的参与、实践中展开。为此，大众传媒的对农普法传播，应积极吸引或邀请广大农民群众、律师、法律服务中介组织机构、有关职能部门及社会各界人士的参与和互动。如山西翼城电视台“经纬剧场”节目的最大特点就是“群众广泛参与，互促互动”。该栏目第42期节目麦“吃”羊就曾引起一场“说法大战”。因为律师点评时只讲了给麦地里撒农药防止羊吃麦如何违法，但对羊吃麦的行为却没有进行明确的违法定性，很多农民打热线与律师和剧组“论战”。剧组为此专门制作了一期专题节目，观众才认为说清了是非。正是在这样的参与互动和论辩争议中，农民加深了对法律的理解15。（本文系